關於《中華人民共和國不動產登記法（徵求意見稿）》的說明

關於《中華人民共和國不動產登記法（徵求意見稿）》的說明
中華人民共和國自然資源部
2022年10月

2022年10月30日，中華人民共和國自然資源部公布關於《不動產登記法》（徵求意見稿）的說明[1]

一、立法必要性

不動產是人民群眾最重要的財產，不動產登記關係千家萬戶的重大財產利益和財產安全。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視不動產登記立法工作。2013年，《國務院機構改革與職能轉變方案》提出，整合不動產登記職責，建立不動產統一登記制度。2014年，國務院頒布《不動產登記暫行條例》。2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出推進確權登記法治化。2016年，《中共中央 國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》要求，進一步完善現代產權制度，推進產權保護法治化。2019年，黨的十九屆四中全會明確要求，推進自然資源統一確權登記法治化。2020年，新出台的《民法典》對保護民事權利和完善不動產登記制度提出了新的要求。

在黨中央、國務院的堅強領導下，不動產統一登記工作取得了豐富的實踐經驗和立法成果。實現了登記機構、登記依據、登記簿冊和信息平台「四統一」的改革目標，初步構建起以《民法典》為統領、以《不動產登記暫行條例》為核心、以《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規範（試行）》等規章規範為支撐的不動產登記制度體系，保障了不動產統一登記制度落地實施。進入新時代，不動產統一登記工作面臨新形勢、新要求。一方面，隨着改革不斷深入，產權保護的重要性與行政法規、規章效力層次較低的矛盾日益凸顯；另一方面，按照「放管服」改革要求，各地深入推進不動產登記信息集成、流程集成或人員集成、壓縮登記時間、優化登記服務，形成很多便民利企的好做法、好經驗，亟待立法總結提煉。

為更好保護人民群眾依法申請登記的權利，順應人民群眾保護合法財產權益的更高需求，有必要在充分總結《不動產登記暫行條例》實施成效和經驗的基礎上，制定專門的《不動產登記法》。《不動產登記法》已列入十三屆全國人大常委會立法規劃一檔項目。

二、起草過程和主要內容

按照全國人大常委會立法規劃和部工作安排，自然資源部多次組織研討座談，深入開展立法調研，聽取地方對不動產登記立法的建議，系統開展不動產登記立法重點問題研究支撐立法工作，並廣泛徵求了33個部門和各省（區、市）自然資源主管部門意見。在此基礎上，形成了《不動產登記法》（徵求意見稿）（以下簡稱「徵求意見稿」）。徵求意見稿共九章126條，主要包括總則、登記機構和人員、登記簿和權屬證書、登記程序、權利登記、其他登記、信息安全與利用、法律責任、附則等。

三、需要說明的幾個問題

（一）關於不動產登記的效力。不動產登記是不動產物權變動的法定公示方式。根據《民法典》第二百零八條、二百零九條的規定，除法律另有規定外，不動產登記以登記生效為原則，以登記對抗為例外。因此，徵求意見稿明確規定不動產權利的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記發生效力，未經登記的，不發生效力，但是法律另有規定的除外；土地承包經營權、土地經營權、地役權自合同生效時設立，未經登記的，不得對抗善意第三人。鑑於國家自然資源所有權、集體土地所有權的設立、變更、轉讓和消滅有其特殊性，徵求意見稿僅規定可以根據相關法律依法登記（第七條）。同時，徵求意見稿強化了不動產登記簿推定效力和公信力，明確登記簿是不動產權利歸屬和內容的根據。因信賴不動產登記簿的登記事項而善意取得不動產權利的，不因登記的不動產權利錯誤影響其取得的不動產權利（第十九條）。

（二）關於不動產登記的要求。徵求意見稿明確了不動產登記的權利內容，對登記機構、登記人員、登記材料等作出明確要求。徵求意見稿規定：在《不動產登記暫行條例》規定的集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、海域使用權、地役權、抵押權等9類權利基礎上，將《民法典》規定的國家自然資源所有權、森林、林木使用權和土地經營權、居住權、探礦權和採礦權、取水權等權利納入不動產登記範圍（第六條）；不動產登記機構應當依法履行合理審慎的審查義務（第十四條）；強化登記人員的執業要求與保障（第十五條），設立不動產登記責任保險和不動產登記賠償基金（第十七條、第十八條）；對不動產登記的共性材料和差異化材料進行了詳細規定（第五章、第六章）。

（三）關於便民利民的舉措。堅持在不動產登記工作中充分利用互聯網、大數據為人民群眾提供服務。為適應「互聯網+不動產登記」需要，徵求意見稿規定不動產登記機構應當按照國家有關規定，加強部門協作，實行不動產登記、交易和繳稅線上線下一窗受理、並行辦理，充分運用互聯網、大數據等技術手段，優化辦理流程，確保登記結果真實準確（第四條）；電子介質與紙質介質的不動產權屬證書具有同等法律效力（第二十五條）；申請人或者其代理人可以現場或者通過網絡向不動產登記機構提交申請材料，不動產登記機構應當同時提供現場辦理和網上辦理的條件（第三十條）；法律沒有規定的材料不得作為登記申請材料，不動產登記機構不得收取（第三十二條）。

（四）關於登記信息安全保障。堅持總體國家安全觀，徵求意見稿設立專章對登記信息的安全與利用進行規定，明確在做好不動產登記信息共享和資料查詢的同時，注重數據安全和個人信息保護。不動產登記機構要遵守國家網絡安全有關法律法規的規定，建立健全全流程不動產登記數據安全管理制度，採取相應的技術措施和其他必要措施，保障登記信息安全（第一百零六條）；共享不動產登記信息的有關單位，應當依照有關法律、行政法規規定的權限、範圍、程序進行，嚴禁整庫拷貝（第一百零七條）；對不動產權利人、利害關係人、一般民事主體等查詢不動產登記信息的條件和具體內容進行了明確規定（第一百零九條至第一百一十一條）。