關於《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》的說明

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關於《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》的說明
農業與農村委員會主任委員陳錫文受全國人大農業與農村委員會委託作說明
2020年6月18日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》

（2020年6月18日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議上）

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為保障鄉村振興戰略的有效貫徹實施，落實2018年中央一號文件提出的「強化鄉村振興法治保障，抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用」的要求，十三屆全國人大常委會將制定鄉村振興促進法列入立法規劃，並明確由全國人大農業與農村委員會牽頭起草。農業與農村委員會高度重視，及時組織國家發展改革委、農業農村部、財政部等成立鄉村振興促進法起草領導小組和工作小組，抓緊開展起草工作，先後到部分省（自治區、直轄市）開展調研，深入聽取地方政府、基層幹部和農民群眾的意見建議；廣泛徵求全國人大代表、中央和國務院有關部門、各省（自治區、直轄市）人大、有關研究機構的意見。經過深入分析研究，認真吸納各方面意見，反覆修改完善，形成了中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）。

一、立法的指導思想和原則

起草鄉村振興促進法的指導思想是，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，貫徹新發展理念，緊緊圍繞統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局要求，堅持農業農村優先發展，為加快推進農業農村現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路提供有力的法治保障。

起草工作遵循以下原則：一是堅持黨管農村工作，毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障；二是堅持農業農村優先發展，立足於發揮好鄉村在保障國家糧食安全和農產品供給、保護生態和環境、傳承發展中華優秀傳統文化等方面的獨特功能，從法律制度上促進實現鄉村全面振興和城鄉融合發展；三是堅持問題導向，着重針對實施鄉村振興戰略面臨的薄弱環節和突出問題，做好頂層設計，規範和健全制度措施、體制機制和政策體系；四是堅持因地制宜、尊重規律，充分考慮鄉村振興的階段性特徵和不同地區發展水平的差異，注重法律制度的強制性和規範性，同時為分階段、因地制宜推進鄉村振興留下空間；五是堅持立足國情，從我國農業農村發展實際出發，適當參考借鑑境外鄉村振興的有益經驗，建立健全中國特色鄉村振興法律制度。

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，黨中央、國務院先後出台了關於實施鄉村振興戰略的意見（2018年中央一號文件）、鄉村振興戰略規劃（2018—2022）、中國共產黨農村基層組織工作條例等。起草鄉村振興促進法的着力點是，把黨中央關於鄉村振興的重大決策部署，包括鄉村振興的任務、目標、要求和原則等，轉化為法律規範，確保鄉村振興戰略部署得到落實，確保各地不鬆懈、不變調、不走樣，持之以恆、久久為功促進鄉村振興；把黨中央、國務院確定的促進鄉村振興的政策措施，特別是堅持農業農村優先發展、健全城鄉融合發展的體制機制、建立新型城鄉關係方面的政策，通過立法確定下來。

在起草過程中，還注意總結地方創造的實踐證明行之有效、可複製可推廣的鄉村振興經驗，上升為法律規範；同時認真研究、參考我國現行有效的其他促進類法律的立法經驗，強化法律規範的可操作性。

二、草案的主要內容

草案分為十一章，依次為總則、產業發展、人才支撐、文化傳承、生態保護、組織建設、城鄉融合、扶持措施、監督檢查、法律責任、附則，共七十六條。

（一）關於調整對象和適用範圍

如何確定本法的調整對象，特別是鄉村振興中鄉村的範圍，起草過程中有不同看法，不僅學術理論界與實務部門對鄉村的概念存在不同認識，而且不同發展水平的地區對鄉村的界定也有差別，例如城郊村、城中村、建制鎮等是否屬於鄉村的範圍、是否適用本法。考慮到本法屬於促進法，法律的適用範圍可為各地區從當地實際情況和工作需要出發保留一定尺度。為此，統籌考慮法律規範的統一性和各地鄉村發展的不同情況，參照鄉村振興戰略規劃（2018—2022）的界定，草案規定，實施鄉村振興戰略，開展促進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推進城鄉融合發展等活動，適用本法。同時明確本法所稱鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特徵和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉（民族鄉、鎮）、村（含行政村、自然村）等。（第二條）

（二）關於五大振興

實現鄉村全面振興應當按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設。習近平總書記指出，要堅持鄉村全面振興，抓重點、補短板、強弱項，實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。總書記強調的五大振興，是鄉村全面振興的核心內涵和主要抓手。

因此，草案第二章至第六章分別以五大振興為主要內容，着重從產業發展、人才支撐、文化傳承、生態保護、組織建設等方面，將黨中央有關方針政策和地方實踐中的成功經驗，通過立法形式確定下來，明確相關政策措施，完善相關制度，保障鄉村全面振興。特別是着重圍繞發展壯大農村集體經濟、培育新型農業經營主體、促進農業轉型升級、不斷提高農業科技水平、嚴格保護耕地、保障糧食等主要農產品供給、改善鄉村生態和人居環境、提高鄉村文明程度和思想道德建設水平、傳承和發展中華優秀傳統文化、建立健全鄉村社會治理體系、加強基層組織建設等方面，作出相應規定。

（三）關於城鄉融合

實施鄉村振興戰略，必須重塑城鄉關係，走城鄉融合發展之路。要堅持好農村基本制度，堅守好底線，保護好農民利益，更好激發農村內部發展活力；同時，要着力統籌城鄉基礎設施建設，促進城鄉基本公共服務均等化，優化農村外部發展環境，縮小城鄉發展差距。對此，草案規定：國家堅持農村土地集體所有制，完善農村集體產權制度，鞏固和完善農村基本經營制度，健全鄉村治理制度；建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關係（第八條）。還專設一章，規定各級人民政府應當協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，促進農村一二三產業融合發展和城鄉一體化發展；縣級以上人民政府應當推進城鄉統一規劃，因地制宜安排村莊布局，完善城鄉基本公共服務體系，提高鄉村居民社會保障水平，推動人口、土地、資本等要素在城鄉間有序流動，採取措施促進城鄉產業協同發展，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展，建立健全有利於農民收入持續穩定增長的機制（第七章）。

（四）關於扶持政策

實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，必須強化鄉村振興的扶持措施。黨的十八大以來，黨中央持續加大強農惠農富農政策力度，出台了一系列切實有效的政策措施，有力促進了農業農村發展。2018年中央一號文件明確提出，實施鄉村振興戰略，必須解決錢從哪裡來的問題，要健全投入保障制度，確保財政投入持續增長，拓寬資金籌集渠道，創新投融資機制，提高金融服務水平，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加。為此，草案專設扶持措施一章，將黨中央強農惠農富農政策上升為法律規範，分別就財政投入、農業補貼、土地出讓收入、資金基金、融資擔保、資本市場、金融服務、農業保險、用地保障，以及社會資本參與鄉村振興等作出規定，從政策扶持上落實農業農村優先發展。（第八章）

在徵求意見過程中，地方和全國人大代表普遍提出，扶持措施的規定應當明確、過硬一些。經與有關部門反覆溝通研究，考慮到鄉村振興是一個長期過程，不同階段可能需要對具體政策措施加以適當調整，而且，在財政、稅收、金融等方面，依據法律規定和中央有關要求，不宜也難以對扶持措施作出非常具體的規定。因此，草案對扶持措施作了較為明確的規定，能具體儘量具體，難以具體的作出原則規定。地方可以根據本地區實際情況，因地因時制定更具有針對性的扶持措施。

（五）關於監督檢查

為確保鄉村振興各項工作有效開展，層層壓實推進鄉村振興的責任，草案設監督檢查一章，多層次、多角度地落實鄉村振興相關方面的責任。草案明確，建立實施鄉村振興戰略的目標責任制和考核評價制度，地方黨委和人民政府承擔促進鄉村振興的主體責任，縣級以上地方黨委和人民政府應當以適當方式考核本級黨委和人民政府相關部門負責人、下級黨委和人民政府及其負責人完成鄉村振興目標情況，考核結果作為有關領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要內容（第六十六條）。草案還規定，各省（自治區、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務院報告鄉村振興戰略實施情況，省級以下各級黨委和政府每年向上級黨委和政府報告鄉村振興戰略實施情況。國務院和縣級以上地方各級人民政府應當向本級人民代表大會或者其常務委員會報告鄉村振興促進工作進展情況。鄉（民族鄉、鎮）人民政府應當向本級人民代表大會報告鄉村振興促進工作進展情況（第六十八條）。此外，草案還明確了各級審計、財政、發展改革、農業農村等部門以及縣級以上人民政府的監督檢查職責（第六十九條、第七十條）。

三、本法與農業法等涉農法律的關係

本法作為促進法，着重點在促進，通過建立健全法律制度和政策措施，促進鄉村全面振興和城鄉融合發展，不取代農業法等其他涉農法律。因此，草案的條文與農業法等涉農法律的規定儘量不重複，確有必要的，作出銜接性規定（如第七十四條）；其他法律規定不完善的，作出補充性規定（如第五十三條第二款、五十五條第二款）。同時，條文的表述也注意與其他涉農法律協調一致。