關於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則(修正草案)》的說明

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中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則(修正草案) 關於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則(修正草案)》的說明
全國人大常委會法制工作委員會副主任武增受委員長會議委託作說明
2021年12月20日於人民大會堂
(在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上)
全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則(修正草案)》審議結果的報告
本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2022年/第四號
——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上
關於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則(修正草案)》的說明

——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

全國人大常委會法制工作委員會副主任 武 增

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

我受委員長會議委託,作關於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則(修正草案)》的說明。

一、修改全國人大常委會議事規則的必要性和重大意義

人民代表大會制度是我國的根本政治制度,全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關,行使憲法和法律賦予的重要職權。我國憲法第七十八條規定:「全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的組織和工作程序由法律規定。」全國人大常委會議事規則是1987年11月六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的,2009年4月十一屆全國人大常委會第八次會議作了部分修改。這部法律的頒布施行,對於保障全國人大常委會依法行使職權發揮了重要作用。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大工作,推動人民代表大會制度理論和實踐取得重大成果,形成了習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想。黨的十九大和十九屆四中全會決定明確提出,健全人大組織制度、工作制度和議事規則。今年3月,十三屆全國人大四次會議對全國人大組織法和全國人大議事規則作了修改。10月,黨中央召開中央人大工作會議,就新時代堅持和完善人民代表大會制度,加強和改進人大工作作出部署。貫徹習近平法治思想、習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想,貫徹中央人大工作會議精神,落實黨中央重大決策部署和修改後的全國人大組織法的規定,有必要認真總結實踐經驗,修改全國人大常委會議事規則,進一步完善全國人大常委會的會議制度和工作程序。

(一)修改全國人大常委會議事規則是貫徹落實全過程人民民主、保證人民當家作主的必然要求

人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心,是社會主義的生命。習近平總書記在今年「七一」重要講話中,站在人民創造歷史的高度,從全心全意為人民服務根本宗旨出發,強調「發展全過程人民民主」;在中央人大工作會議上的重要講話中,對不斷發展全過程人民民主作出深刻闡述,提出明確要求。人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體。全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關,其行使立法、監督等各項法定職權,討論和決定重大事項,都是在充分討論和聽取各方面意見、集思廣益的基礎上,集體做出決策。全國人大常委會履職的各個方面各個環節,無論是選舉,還是立法、監督、代表等工作,都充分體現了全過程人民民主的特點和要求,充分彰顯了中國特色社會主義民主政治的獨特優勢。修改全國人大常委會議事規則,健全常委會會議制度和工作程序,有利於更好地保障全國人大常委會依法行使職權,更好地貫徹和體現全過程人民民主的重大理念,更好地保證人民當家作主。

(二)修改全國人大常委會議事規則是深入總結實踐經驗、堅持和完善人民代表大會制度的客觀要求

全國人大常委會的會議制度和工作程序是人民代表大會制度的重要內容。1987年全國人大常委會議事規則制定尤其是黨的十八大以來,全國人大常委會在立法、監督、代表等各項工作中積極探索,形成不少好的經驗做法,人民代表大會制度不斷得到鞏固和發展,展現出顯著優勢和巨大功效。從全國人大常委會工作的具體實踐看,常委會全體會議、分組會議的召集和舉行更加規範,聯組會議的議題更加豐富,各項議案的審議、審查更加充分;常委會不斷加強和改進監督工作,聽取和審議工作報告以及關於工作報告的審議意見和執行情況的處理更加完善,常委會專題詢問有序開展,執法檢查工作取得新成效。修改全國人大常委會議事規則,認真總結這些好的經驗做法,及時將其上升成為法律制度,從而更好地為全國人大常委會行使職權提供法律保障,推動人民代表大會制度更加成熟、更加定型。

(三)修改全國人大常委會議事規則是提高常委會議事質量和效率、適應新時代加強和改進人大工作的重要舉措

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全面加強黨對人大工作的領導,人民代表大會制度在新時代日益煥發出蓬勃生機活力。面對錯綜複雜的國際形勢、艱巨繁重的改革發展穩定任務,全國人大常委會在黨中央堅強領導下,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真履行法定職責,立法、監督、代表、對外交往、自身建設等工作取得新進展新成效,為推動重大工作部署、應對重大風險挑戰、維護國家安全提供法律保障,有效發揮了國家權力機關的職能作用。例如,新冠肺炎疫情發生以來,全國人大常委會堅決貫徹落實黨中央關於新冠肺炎疫情防控工作的重大決策部署,迅速行動、擔當作為,及時作出有關決定,統籌推進有關立法修法工作。2020年6月常委會連續召開兩次會議,根據憲法、香港基本法和全國人大有關決定,制定香港特別行政區維護國家安全法並將其列入香港基本法附件三,從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制;今年3月十三屆全國人大四次會議閉幕不久,常委會專門加開會議,全面系統修改香港基本法附件一和附件二,完善香港特別行政區選舉制度,落實「愛國者治港」原則。修改全國人大常委會議事規則,把近年來疫情防控背景下採取「現場+網絡視頻」方式召開常委會會議、根據需要加開常委會會議等一些創新做法固定下來,形成高效的工作機制,有利於進一步提高常委會會議質量和效率,更好地貫徹落實黨中央決策部署、全面提升人大工作質量和水平。

二、修改的指導思想、遵循的原則和工作過程

修改全國人大常委會議事規則堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導和根本遵循,全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神和中央人大工作會議精神,貫徹落實修改後的憲法和全國人大組織法的規定,健全全國人大常委會會議制度和工作程序,保障全國人大常委會依法行使職權。

修改工作遵循的原則:一是貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和關於發展全過程人民民主的重要論述,加強人民群眾對全國人大常委會工作的知情權、參與權、表達權、監督權,充分體現人民當家作主。二是總結吸收人民代表大會制度實踐的新經驗新成果,適應全國人大常委會工作面臨的新情況、解決實踐中遇到的新問題。三是適應信息技術發展新形勢,總結新冠肺炎疫情以來常委會會議組織的經驗,全面提升人大工作質量和水平。四是做好與修改後的全國人大組織法和全國人大議事規則的銜接,同時處理好與立法法、預算法、監督法等相關法律之間的關係。

修改常委會議事規則列入十三屆全國人大常委會立法規劃和全國人大常委會2021年度立法工作計劃。按照工作安排,全國人大常委會法工委於2019年開始啟動修改工作,一是認真學習、深刻領會習近平法治思想、習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和關於發展全過程人民民主的重要論述。二是對常委會議事規則有關問題開展專題研究,認真梳理歷年來全國人大代表和政協委員提出的有關議案、建議和提案。三是多次召開座談會,分別聽取全國人大各專門委員會、常委會辦事機構和工作機構,部分常委會委員的意見。四是徵求40多家中央有關部門、單位的意見。在此基礎上,形成了修正草案。

三、修改的主要內容

全國人大常委會議事規則修正草案共30條,主要修改內容如下:

(一)充實「總則」內容

一是貫徹落實習近平總書記關於全過程人民民主的重要論述,增加規定:全國人大常委會堅持全過程人民民主,始終同人民保持密切聯繫,傾聽人民的意見和建議,體現人民意志,保障人民權益。二是明確程序原則,增加規定:常委會會議依照法定程序進行。三是反映全國人大常委會會議的新特點新要求,增加規定:常委會會議應當合理安排會議日程,提高議事質量和效率。

(二)根據實踐需要適當增加會議頻次和創新會議形式

近年來,常委會在會議組織方面有很多新做法,體現了會議制度的與時俱進,有必要進行總結並上升為法律規定。一是明確可以加開常委會會議。將常委會議事規則中常委會會議一般每兩個月舉行一次的規定修改為常委會「會議一般每兩個月舉行一次,必要時可以加開會議」。同時,對決定會議日期和日程予以明確,增加規定:常委會會議召開的日期、日程由委員長會議決定。二是在新冠肺炎疫情防控形勢下,常委會會議曾採取「現場+網絡視頻」的形式召開,取得良好效果。據此增加規定:遇有特殊情況,經委員長會議決定,常委會組成人員可以通過網絡視頻方式出席會議;常委會組成人員通過網絡視頻方式出席會議的,採用舉手方式或者其他方式表決。

(三)優化會議組織安排,提高議事質量和效率

有關會議組織安排方面的規定是常委會議事規則的重要內容,隨着實踐發展,需要對此作出完善。一是進一步規範分組會議和聯組會議,增加規定:分組會議的召集人輪流主持會議,組織常委會組成人員和列席人員圍繞會議議題充分發表意見,出現重大分歧意見或者其他重要情況,分組會議的召集人應當及時向秘書長報告;同時,明確聯組會議可以由各組聯合召開,也可以分別由兩個以上的組聯合召開。二是為提高會議效率,根據實際做法增加規定:內容相關聯的議案可以合併說明。三是明確議案提交常委會的截止時間,增加規定:提請常委會會議審議的議案,應當在會議召開十日前提交常委會。四是進一步完善會議列席制度,增加規定:不是常委會組成人員的「香港特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區基本法委員會的主任、副主任」列席會議;根據實踐中邀請部分設區的市人大常委會負責人列席會議的做法,增加規定:「其他有關地方」的人大常委會主任或者副主任一人列席會議。五是為推動會議不斷提高信息化水平,增加規定:常委會運用現代信息技術,推進會議文件資料電子化,採用網絡視頻等方式為常委會組成人員和列席人員提供便利和服務。

(四)增加改進會風會紀有關內容

本屆以來,全國人大常委會採取一系列措施改進會風會紀,取得明顯成效。此次修改建議增加這方面的內容。一是細化請假制度,明確常委會組成人員因病或者其他特殊原因不能出席的,應當通過常委會辦事機構向委員長請假;常委會辦事機構應當向委員長報告常委會組成人員出席會議的情況和缺席的原因。二是明確會議紀律,增加規定:常委會組成人員應當勤勉盡責,認真審議各項議案和報告,嚴格遵守會議紀律。三是增加規定:出席會議的常委會組成人員應當參加表決。

(五)完善議案審議程序

常委會議事規則有關議案審議的規定較為原則,根據多年來的實踐發展,對議案審議程序予以適當完善。一是與有關預算、決算的法律和決定相銜接,增加規定:決算草案、預算調整方案應當在常委會舉行全體會議審查的三十日前,交財政經濟委員會進行初步審查。二是完善條約批准程序,增加規定:提請批准條約和協定的議案,由外事委員會向本次常委會會議提出審議結果的報告,也可以向下次或者以後的常委會會議提出審議結果的報告。三是完善自治條例、單行條例和法規的批准程序,增加規定:法律規定的需要報常委會批准的自治條例、單行條例和法規等,由其制定機關報常委會辦事機構,由委員長會議決定提請常委會會議審議;需要報常委會批准的自治條例、單行條例和法規等,由有關的專門委員會進行審議並提出審議結果的報告。四是根據香港、澳門兩個特別行政區基本法的規定以及實踐做法,增加規定:列於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》附件三的法律需要作出增減的,常委會在徵詢香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府、澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後,由委員長會議提出議案,提請常委會會議審議。

(六)增加規定常委會聽取的報告和相關程序

根據有關法律規定和新的實踐做法,對常委會聽取的工作報告的範圍和程序進行補充完善。一是增加規定:常委會全體會議聽取關於國民經濟和社會發展五年規劃綱要實施情況中期評估報告,聽取國務院關於年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告,聽取國務院關於國有資產管理情況的報告,聽取專門委員會關於全國人大主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告,聽取常委會辦公廳和有關部門關於全國人大代表建議、批評和意見辦理情況的報告,聽取常委會法工委關於備案審查工作情況的報告。二是明確有關工作報告審議意見的處理程序,增加規定:常委會組成人員對各項工作報告的審議意見,可以交有關國家機關研究處理;有關國家機關應當將研究處理情況向常委會提出書面報告;常委會認為必要的時候,可以對工作報告作出決議;決議可以要求有關國家機關在規定的期限內,將執行決議的情況向常委會報告。三是明確公開要求,增加規定:常委會聽取的工作報告及審議意見,有關國家機關對相關報告、審議意見的研究處理情況或者執行決議情況的報告,應當向全國人大代表通報並向社會公布。

(七)增加規定專題詢問

開展專題詢問是常委會開展監督工作的一項創新制度,經過多年的實踐,已經比較成熟,據此增加規定:一是常委會可以結合聽取和審議專項工作報告和執法檢查報告,圍繞改革發展穩定大局和人民切身利益、社會普遍關注的重大問題,召開聯組會議,進行專題詢問。二是根據專題詢問的議題,國務院及國務院各部門和國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人應當到會,聽取意見,回答詢問。三是專題詢問中提出的意見送有關機關研究落實,有關部門應當及時向常委會提交整改落實情況報告,必要時,可以由委員長會議將整改落實情況報告提請常委會審議,由常委會作出決議。

(八)完善發言和表決制度

根據實踐做法和實際需要,增加規定:一是常委會組成人員在分組會議上的發言,應當按照議題先後順序逐項進行。二是會議簡報可以採用電子版形式分發。三是表決時,常委會組成人員可以表示贊成,可以表示反對,也可以表示棄權。四是表決採用無記名按表決器方式,常委會組成人員應當按表決器;如表決器系統在使用中發生故障,採用舉手方式或者其他方式。

(九)增設「公布」一章

常委會表決通過的事項是國家意志的體現,需以特定的方式予以公布。為此,增設「公布」一章。一是明確法律決議決定等事項的公布,增加規定:常委會通過的法律,由中華人民共和國主席簽署主席令予以公布;常委會通過的法律解釋、關於全國人大代表選舉、補選、辭職、罷免等事項,由常委會發布公告予以公布;常委會通過的其他決議、決定,以常委會名義公布。二是明確人事任免事項的公布,增加規定:常委會決定任免的國務院副總理、國務委員以及各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長,由中華人民共和國主席根據常委會的決定,簽署主席令任免並予以公布。三是為進一步增強會議公開性,便於社會公眾了解會議情況,增加規定:常委會會議通過的法律、決議、決定,發布的公告,以及法律草案的說明、審議結果的報告等,應當及時在常委會公報和中國人大網上刊載。

(十)體現機構改革成果

根據中央深化黨和國家機構改革決定和修改後的全國人大組織法的規定,增加「國家監察委員會」有關提出議案、接受詢問等方面的職權職責,將「法律委員會」改為「憲法和法律委員會」。

全國人大常委會議事規則修正草案和以上說明是否妥當,請審議。

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