關於《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》的說明

關於《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》的說明
全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文受全國人大農業與農村委員會委託作說明
2022年12月27日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2024年/第四號》

——2022年12月27日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

• 相關導覽：第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議

關於《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》的說明

——2022年12月27日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

全國人大農業與農村委員會主任委員　陳錫文

全國人民代表大會常務委員會：

我受全國人大農業與農村委員會委託，就《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》的有關問題作說明。

一、制定農村集體經濟組織法的必要性

農村集體經濟組織是中國特色社會主義公有制經濟組織。制定農村集體經濟組織法，對於鞏固完善社會主義基本經濟制度和農村基本經營制度，對於維護好廣大農民群眾根本利益，實現共同富裕等具有重要意義。

（一）制定農村集體經濟組織法是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措。黨中央始終高度重視農村集體經濟發展。習近平總書記指出，「要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。」2017年中央一號文件提出，抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格。2018年中央一號文件進一步明確提出，研究制定農村集體經濟組織法。黨的十九大報告提出，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。黨的二十大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟。但不少地方的農村集體經濟組織，存在着組織機構不健全、運行機制不完善、監督和管理制度不落實等問題，以致沒能發揮出其應有的作用。制定農村集體經濟組織法，是貫徹黨中央決策部署，健全相應的法律制度，為促進農村集體經濟發展壯大奠定良好法治基礎的重大舉措。在立法調研、座談過程中，農村基層幹部、農民群眾、人大代表和專家學者普遍認為，全國人大常委會認真貫徹落實黨中央決策部署，抓緊制定農村集體經濟組織法，很有必要，也很及時，希望儘早出台。

（二）制定農村集體經濟組織法是鞏固社會主義公有制、鞏固和完善社會主義基本經濟制度和完善農村基本經營制度的內在要求。集體所有制經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村集體經濟組織是社會主義公有制經濟在農村的重要實現形式。農村集體經濟組織依照憲法的規定，實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是維護農村土地集體所有、落實農村基本經營制度的重要組織保障。制定農村集體經濟組織法，在堅持家庭承包經營基礎地位、調動廣大農民積極性的同時，強調要充分發揮好農村集體經濟組織在管理集體財產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用，為進一步鞏固農村土地集體所有制、鞏固和完善農村基本經營制度提供法治保障。

（三）制定農村集體經濟組織法是維護廣大農民集體成員財產權益、實現共同富裕的客觀需要。實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益是「三農」工作的出發點和落腳點。農村建立集體經濟組織，成功地避免了農民出現兩極分化現象。打贏脫貧攻堅戰，農村集體經濟組織在基層黨組織領導下發揮了重要作用。在新時代實現共同富裕，最艱巨的任務是如何更快地提高廣大農民的富裕程度，這同樣離不開農村集體經濟組織的作用。制定農村集體經濟組織法，明晰農村集體經濟組織成員的權利義務和成員確認規則，規範農村集體財產的經營管理和收益分配製度，依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益，有利於推動構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，形成既體現集體組織優越性又調動農民個體積極性的農村集體經濟運行新機制，有利於讓廣大農民分享改革發展成果，促進農村農民共同富裕。

（四）制定農村集體經濟組織法為健全農村治理體系、鞏固黨在農村的執政基礎提供支撐和保障。農村集體經濟組織是參與鄉村治理的重要主體。隨着城鎮化推進和集體經濟發展壯大，農民對公共服務和公益事業的需求會不斷增加，在當前公共財政還難以全面覆蓋農村的情況下，農村集體經濟是支持農村公共事務和公益事業發展的有益補充。通過立法，促進農村集體經濟發展，為農村社會事業發展提供支持。同時，從法律制度上確保農村集體經濟組織成員的知情權、參與權、表達權、監督權，有利於防止集體經濟組織內部被少數人控制和外部資本侵占的現象，有利於妥善處理各種利益關係和社會矛盾，為推進城鄉協調發展，健全鄉村治理體系，鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

（五）制定農村集體經濟組織法有良好的基礎。憲法規定，農村集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。民法典明確農村集體經濟組織是特別法人，是獨立的民事主體。這些規定確立了農村集體經濟組織的法律地位，為制定農村集體經濟組織法提供了基本的法律遵循。2020年農業農村部制定《農村集體經濟組織示範章程（試行）》，成為農村集體經濟組織規範運行的重要依據。全國20個省（自治區、直轄市）先後制定了農村集體經濟組織條例、農村集體資產管理條例等地方性法規，為全國性立法提供了可資參考的地方立法經驗。到2021年底全國各地開展農村集體產權制度改革完成了階段性任務，全國清查核實農村集體土地資源面積65.5億畝，集體賬面資產8.22萬億元，確認農村集體經濟組織成員約9.2億人，已經登記賦碼的農村集體經濟組織約96.6萬個（其中，村級57萬個，組級39.5萬個，鄉級993個）。農村集體產權制度改革為農村集體經濟組織立法提供了實踐基礎。

二、起草工作和立法原則

為了落實中央明確要求，十三屆全國人大常委會將制定農村集體經濟組織法列入立法規劃，由農業農村部負責起草。農業農村部做了大量工作，於2020年底提出了農村集體經濟組織法徵求意見稿。為加快立法進程，全國人大常委會2022年度立法工作計劃明確，由全國人大農業與農村委員會牽頭，在農業農村部已有工作基礎上組織起草農村集體經濟組織法草案。

2022年1月，全國人大農業與農村委員會組織中央有關單位共同成立起草班子，認真學習領會並貫徹落實習近平總書記關於「三農」工作特別是關於農村集體產權制度改革、發展新型集體經濟的重要指示批示和重要論述精神，總結吸收農村集體產權制度改革實踐經驗，深入研究農村集體經濟組織和集體經濟發展面臨的主要問題，多次徵求中央有關單位意見，還徵求了各省（自治區、直轄市）人大和國務院辦公廳的意見，併到地方開展立法調研，廣泛聽取地方政府、基層幹部、人大代表和農民群眾的意見。經過深入調查研究，廣泛聽取並認真吸納各方面意見，反覆修改完善，形成了《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱「草案」）。

起草工作堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大、十九屆歷次全會、黨的二十大報告和中央經濟工作會議、農村工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，為促進農村集體經濟組織健康發展，增強集體經濟活力，壯大集體經濟實力，鞏固完善社會主義基本經濟制度和農村基本經營制度，促進鄉村全面振興和實現共同富裕，提供有力法治保障。

起草工作中注意把握以下原則：

（一）堅守底線，堅持正確方向。堅持把實現好、維護好、發展好廣大農民群眾根本利益作為出發點和落腳點，堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持農村基本經營制度不動搖，構建中國特色社會主義農村集體經濟組織法律制度。

（二）立足實踐，確立有限目標。認真總結改革開放以來特別是黨的十八大以來發展農村集體經濟、開展農村集體產權制度改革的實踐，把可複製、可推廣的成熟經驗以法律形式固定下來，對於目前還看不清、拿不準、尚未達成共識的做法，留待實踐進一步探索。

（三）問題導向，力求務實管用。在吸收理論研究成果的基礎上，着力針對農村集體經濟組織建設和發展集體經濟面臨的突出問題做好制度設計，建立健全農村集體經濟組織的法律制度，為解決實踐中的問題提供法律規範和依據。

（四）急用先立，宜粗不宜細。回應實踐的迫切需要，通過立法確立農村集體經濟組織的基本原則和主要制度，同時尊重不同地區的差異性，堅持原則性與靈活性相結合，給地方和農民群眾留出必要的自主選擇空間，使法律制度更符合實際、更便於實施。同時，注意吸收地方立法經驗，並與民法典和土地管理法、農村土地承包法等法律做好銜接，確保法律規範的統一性和權威性。

三、法律草案的主要內容

草案共八章，依次為總則、成員、登記合併與分立、組織機構、財產管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責任、附則，共六十八條。主要內容如下：

（一）明確了立法目的、適用範圍等。草案明確了立法目的、適用範圍以及農村集體經濟組織的法律地位、組織原則、職能職責、特別法人地位、監管部門等。明確農村集體經濟組織可以依法出資設立公司、農民專業合作社等從事經營活動，避免農村集體經濟組織承擔超出其承受能力的市場風險而導致破產。

（二）規定了成員的確認及其權利義務。吸收農村集體產權制度改革成果，參考司法實踐和地方立法，明確了農村集體經濟組織成員的定義、確認、加入、退出，以及確認成員爭議的救濟程序，規定了成員的權利義務，成員的權利包括土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等經濟權利，以及參與管理、監督的權利等。

（三）對農村集體經濟組織的設立、合併、分立等事項作出原則規定。草案分別規定了設立農村集體經濟組織的基本要求、基本條件，以及農村集體經濟組織合併、分立的程序。

（四）規範了農村集體經濟組織的組織機構。草案明確農村集體經濟組織成員大會、成員代表大會和理事會、監事會的組成、職權、議事規則和決策程序等，並且針對實踐中存在的問題規定了禁止的行為，從法律制度上健全農村集體經濟組織內部治理機制，保障農村集體經濟組織運行順暢，實現民主管理、民主決策。

（五）明確對集體財產依法實行分別管理。草案明確了集體財產的主要範圍，根據相關法律規定和農村集體產權制度改革實踐經驗，確定了對集體資源性財產、經營性財產、非經營性財產分別依法進行管理的原則，確定了集體收益分配的原則和順序，明確集體經營性財產的收益權可以量化到成員，作為參與集體收益分配的基本依據，還對農村集體經濟組織建立財務會計、財務公開、財務報告制度及審計監督作了規定。

（六）規定了扶持措施。農村集體經濟組織不僅肩負發展壯大集體經濟的職責，還要為成員提供公共和公益服務，理應在政策上予以支持。草案從財政、稅收、金融、土地、人才支持方面，對扶持集體經濟組織的政策措施作了原則規定。

（七）明確了爭議的解決辦法和法律責任。草案明確了農村集體經濟組織內部爭議的解決途徑，以及相關違法行為的法律責任，建立了成員代位訴訟制度，完善了成員撤銷訴訟制度，強化了成員的監督權利。

草案的附則還對村民委員會依法代行農村集體經濟組織職能、法律與農村集體產權制度改革的銜接等作了規定。

四、需要說明的問題

（一）關於村改居後農村集體經濟組織的終止。在城鎮化進程中，一些農村集體經濟組織農民集體所有的土地全部被徵收，成員全部或者大部分轉為城鎮居民，但集體財產還在，農村集體經濟組織是否應當終止、集體財產如何處分，事關重大，但缺乏實踐經驗，目前還難以作出明確規定，可在試點基礎上總結經驗，再作出法律規範。

（二）關於村民委員會與集體經濟組織的關係。按照憲法和有關法律、黨規的規定，農村集體經濟組織與村民委員會均為特別法人，農村集體經濟組織代表成員集體行使集體財產所有權，主要負責經濟事務；村民委員會是基層群眾自治組織，主要負責公共事務和公益事業，兩個組織在農村基層黨組織領導下各司其職，相互配合，相互支持。農村集體經濟組織的組織機構和運行機制健全後，原由村民委員會、村民小組代行的集體經濟組織的職能應當歸由農村集體經濟組織行使。同時，農村集體經濟組織如何支持村公共事務和公益事業，如何管理好集體所有的公共設施，也需要與村民委員會的職責相銜接。

（三）關於農村集體經濟組織從事經營活動。農村集體經濟組織是以集體土地所有權為基礎建立的，按照憲法的規定，土地所有權不得轉讓，因而農村集體經濟組織也不能破產。農村集體經濟組織除發包集體土地以外，為發展集體經濟也需要從事經營活動，同時又必須防止承擔超出其承受能力的債務而引發經濟糾紛。為此，根據長期以來的實踐經驗，草案明確，農村集體經濟組織需要從事經營活動的，可以依法出資成立公司、農民專業合作社等市場主體，並以出資為限承擔債務責任。農村集體經濟組織出資成立的公司、農民專業合作社等按照市場主體依法管理。

《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》及以上說明是否妥當，請審議。