關於《中華人民共和國文物保護法》（草案）的說明

關於《中華人民共和國文物保護法》（草案）的說明
朱穆之於人民大會堂

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》

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文化部部長　朱穆之

《中華人民共和國文物保護法》（草案）的草擬是從1979年開始的。3年來，曾經分發各省、市、自治區文物部門廣泛徵求意見，在北京還分別約請全國政協委員、知名人士、有關專家和有關部門的同志舉行了座談，徵求意見，根據大家的意見，又作了必要的補充和修改。在草案的修改過程中，國務院法制局和人大常委會法制委員會也給予了很大幫助。現在我對《中華人民共和國文物保護法》（草案）作一簡要說明，請予審議。

我國是一個歷史悠久，富於光榮革命傳統和優秀文化遺產的國家，保存在地上地下的文物極為豐富。這些歷史文物和革命文物，是全國人民極其寶貴的財富。做好文物保護管理工作，對於開展科學研究，向人民群眾進行宣傳教育，創造社會主義的、民族的新文化，建設社會主義精神文明，都具有十分重要的作用。保護文物的重要意義，正隨着國家四個現代化建設的發展，越來越顯示出來。

保護文物是我們黨和國家的一貫政策。建國後，隨着國家經濟建設的發展，頒發了一系列的保護文物法令和辦法，1961年在總結建國以後文物工作經驗的基礎上，國務院頒發了《文物保護管理暫行條例》，並公布了第一批全國重點文物保護單位名單。各省、市、自治區和各縣、市，也相應地公布了一批省級和縣、市級文物保護單位的名單。

建國後的17年中，這些法令在當時的歷史條件下，起到了非常重要的作用，使我國的文物保護管理工作取得了顯著的成績。但是這些法令，大都是為解決當時文物保護管理工作中出現的具體問題而頒發的。《文物保護管理暫行條例》雖然比較系統化了，可是就其內容來說，也還是側重在地上地下不能夠移動的文物保護方面，考古發掘和流散文物的條文很少，歷史文化名城和館藏文物則根本沒有涉及。所以還不是一個全面的文物保護法令。

十年動亂時期，林彪、江青反革命集團嚴重破壞法制，使祖國文物經歷了一場浩劫。粉碎「四人幫」以後，黨和國家雖然採取了一些措施，使一些地方文物破壞的情況得到制止，但有的地區文物破壞情況仍在繼續發展，有的問題還比較嚴重。重要原因之一，就是法制不夠健全。我們如果不加強法制，制止破壞，迅速改變這種狀況，就可能使幾千年遺留下來的稀世珍貴遺產在我們這一代人手中毀掉。這是既對不起祖先，也對不起子孫後代的事情。因此，在總結建國以來文物工作中正反兩方面經驗的基礎上，制定一個全面的文物保護法，是非常必要的。

《中華人民共和國文物保護法》（草案）是結合當前文物保護管理工作中出現的新情況、新問題，對1961年國務院頒發的《文物保護管理暫行條例》進行了較大的修改和補充而制定的。共分八章、三十三條。比原來《文物保護管理暫行條例》多了十五條，增加了流散文物、館藏文物和獎勵與懲罰等內容。在總則和考古發掘等章節中，也有一些新的規定。修改和補充的內容主要有以下幾個方面：

一、關於文物所有權的問題：目前文物保護管理工作中出現種種混亂的一個重要原因，是對文物所有權沒有明確的規定。有的單位占用古建築遲遲不搬遷，甚至任意拆改，有的地方和單位把出土文物據為己有，不交給國家，不聽從文物部門的調撥。就是因為他們自以為是產權所有者。因此在總則中明確規定了埋藏在地下的文物以及國家機關、部隊、全民所有制企業、事業單位收藏的文物和各級文物保護單位，除了國家另有規定的以外，其所有權屬於國家。

屬於集體和私人所有的紀念建築物、古建築和傳世文物，總則第五條規定了所有權受到國家法律的保護。但是，「文物的所有者必須遵守國家有關保護文物的規定」。

二、關於文物機構的設置：文物管理體制不健全，一些地方沒有專門機構進行管理是近幾年來文物遭到破壞的重要原因之一。不少地方，文物工作還處於無人管理的狀態。在我們這樣一個歷史悠久的國家，儘管全國各地文物分布不平衡，但各個地區大都保存着相當數量的文物，由於我們普查工作還不深入，很可能有些重要文物尚未發現，各地如果沒有專門機構或專職幹部進行管理，就可能使一些重要文物遭到破壞，造成不可彌補的損失。當前全國各地文物機構、文物幹部隊伍的狀況和工作的需要是很不適應的。這個問題不解決，保護文物的各項工作都很難得到保證。因此，總則第三條規定了「國家文化行政管理部門主管全國文物工作」。各省、自治區、直轄市人民政府和文物較多的自治州、縣、自治縣、市，可以設立文物保護管理機構，主管本行政區域內的文物工作。因為考慮到全國各地文物分布不平衡的情況，所以沒有規定各級人民政府一律都要設立文物保護管理機構，這樣比較靈活和切合實際。

文物保護管理工作是一項專業性、政策性、社會性都很強的工作，內容非常廣泛，往往涉及各項工農業建設、城市建設、宗教、園林、旅遊、外貿等各個方面，因此，必須加強各級文化行政管理部門的職能，認真協調各方面的關係。同時，還需要各有關方面對文物保護工作大力支持，以保證本法的貫徹執行。

三、關於文物保護單位的管理：基本上沿用了原來《文物保護管理暫行條例》中經過實踐證明行之有效的原則和辦法。第二章第十二條中規定了「根據保護文物的實際需要，經省、自治區、直轄市人民政府批准，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶。在這個地帶內修建新建築和構築物，不得破壞文物保護單位的環境風貌」。這是針對當前各地不斷發生在文物保護單位附近亂建新建築，影響周圍環境風貌的情況而規定的。對文物保護單位劃定必要的保護範圍，並保持周圍環境的原來風貌，是世界各國保護文物普遍實施的原則。有的地方和單位為接待來訪外賓，往往在一些名勝古蹟的中心地帶興建旅遊大廈。其實旅遊者主要參觀的是文物古蹟，而我國的文物古蹟大都是獨具特點並與風景名勝渾為一體的。在名勝古蹟的中心地帶和古建築、石窟寺的臨近地方新建現代化的旅遊高樓，不僅破壞了文物古蹟的原有風貌，對保護文物十分不利，而且也不利於發展旅遊事業。

四、關於歷史文化名城：我國有許多歷史文化名城，是我國古代政治、經濟、文化中心，或者是近代革命運動和發生重大歷史事件的重要城市。這些城市的地上地下保存着大量歷史文物和革命文物，體現了我國悠久的歷史、光榮的革命傳統和光輝燦爛的文化。這些名城可以說是我們民族文化的結晶，革命歷史的象徵。保護這些名城的傳統、特點和風貌是十分必要的。因此，在第二章第八條中規定了「具有重大歷史價值和革命意義的城市」，由「國務院公布為歷史文化名城」。

五、關於考古發掘：在第三章第十六條中特別強調了一切考古發掘工作，必須履行報批手續。這是考慮到，我國目前文物保護科學技術條件很差，有些技術問題，在世界上也還沒有解決，如果發掘出來的文物因無法妥善保護而遭到破壞，反而不如埋藏在地下待技術過關之後再去發掘更好些。目前，我們考古技術力量還比較薄弱，而配合各項建設工程進行發掘的任務很重，過多地分散力量，不能保證發掘工作質量。同時，考古工作是一項科學工作，必須由經過專業訓練有經驗的考古人員主持。因此，有必要對申報進行考古發掘的項目、人員條件，經過審核才能批准。因為由完全外行或者缺乏訓練的人主持發掘工作，造成的文物破壞，比由於保管不善使遺址、墓葬而遭到破壞的後果更為嚴重。這樣從嚴控制，有利於文物的保護。

隨着國際文化交流的日益開展，已經有不少外國人要求參加我國的考古發掘工作，在目前的條件下，我們還不宜接待。因此規定了非經國務院特別許可，任何外國人或者外國團體不得在中華人民共和國境內進行考古調查和發掘。

六、關於流散文物的管理：目前文物市場的混亂情況相當嚴重，有的地方投機倒把和文物走私活動猖獗。產生這種情況的一個重要原因是多頭經營，互相競爭。因而第5章第二十四條和第二十五條規定了統一收購和「嚴禁倒賣牟利」的原則，以利於加強文物市場管理，防止文物走私外流。

七、關於文物經費問題：這是當前文物保護管理工作中亟待解決的一個重要問題。過去許多省（市、自治區）和縣、市的地方財政預算中，長期沒有文物經費的項目，1977年經國務院同意將文物經費作為專項戴帽下達，但是基數很少，還遠不能適應需要。1980年財政體制改革，分灶吃飯以後，不少地方文物經費又被削減。據我們調查，1981年地方文物經費的安排，有9個省比1980年減少8%到38%不等。我們認為，文物經費能否保證，在文物保護管理工作中是一個十分重要的問題。特別是，在全面開創社會主義現代化建設的新局面過程中，各項基本建設工程將比過去以更大的規模在全國範圍內展開，各地在動土興工中必然會不斷地發現文物。配合基本建設，做好文物保護工作將是我們一項重要而迫切的任務。這就需要有足夠數量的經費來保證。關於這個問題，1960年國務院頒布的《文物保護管理暫行條例》曾經明確規定，凡是因基本建設工程關係而進行的文物調查、勘探、發掘、拆除、遷移等工作所需經費和勞動力應由建設部門分別列入預算和勞動計劃。20多年來，建設部門和文物部門根據這個規定，密切協作，使配合基本建設的文物保護工作取得很大成績。因此，把這個經過實踐證明行之有效的規定，繼續列入《文物保護法》是十分必要的。這也是貫徹執行《文物保護法》的重要保證。

八、關於獎勵與懲罰：在總則第三條中規定了「一切機關、組織和個人都有保護國家文物的義務」，明確了保證文物是每個人應當承擔的光榮義務。為了保證《文物保護法》的貫徹執行，必須加強社會主義法制，獎懲嚴明，對保護文物有功者獎，對破壞文物者罰，以教育人民遵紀守法。而目前有法不依、執法不嚴的現象相當普遍，因而規定了一些有關獎懲的具體條件，並且明確規定對破壞文物的行為，根據情節輕重，要分別給予行政處罰，直至追究刑事責任。