關於《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》的說明 (2001年)

關於《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》的說明
中華人民共和國國務院
2001年10月22日於人民大會堂
（在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2002年/第六號》

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——2001年10月22日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上

文化部部長　孫家正

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務院的委託，現就《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》作說明：

《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱現行文物保護法）自1982年11月19日施行以來，對於提高全民族的文物保護意識，加強文物保護工作，起了重要作用。但是，隨着改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經濟的發展，文物保護工作出現了一些新情況、新問題，現行文物保護法一些規定已不能完全適應形勢發展的要求，主要問題是：（1）文物保護力度不夠。一些地方不能正確處理經濟建設與文物保護的關係，造成不可移動文物被毀壞；有些文物收藏單位管理制度不健全，造成館藏文物流失、損毀。（2）不少文物未能得到合理利用。（3）文物管理制度不夠嚴格，給盜墓和走私文物造成可乘之機；盜掘、走私文物嚴重，有的與境外勾結，形成國際性盜掘、走私文物犯罪集團。因此，迫切需要對現行文物保護法進行修改、補充、完善。

文化部及文物局、法制辦在認真調查研究、總結實踐經驗的基礎上，多次徵求中央有關單位和地方人民政府以及部分有關企業、事業單位的意見，兩次組織省級文物行政部門領導座談，併到一些地方進行實地調研，充分聽取有關專家的意見。2001年1月5日，李嵐清副總理聽取了文物管理工作的匯報，中宣部、文化部及文物局等14個中央有關部門領導出席了會議。在此基礎上，法制辦會同文化部及文物局經過認真研究、反覆修改，形成了《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（以下簡稱草案）。草案已經國務院常務會議討論通過。現就草案的幾個主要問題說明如下：

一、關於文物保護工作的方針和原則

現行文物保護法對文物保護工作的方針和原則未作規定。實踐中對如何處理文物保護與利用的關係一直有不同認識。為了統一思想，草案以《國務院關於加強和改善文物工作的通知》（國發〔1997〕13號）為依據，增加規定：「文物保護工作貫徹保護為主、搶救第一的方針，實行有效保護、合理利用、加強管理的原則。」這樣規定，既符合文物保護的客觀規律，又符合我國的實際情況；既強調了文物保護，又兼顧了文物的合理利用，是適宜的。

二、貫徹「保護為主、搶救第一」的方針，確保文物安全

為了確保文物特別是文物保護單位和珍貴文物不被盜竊、損毀、滅失，草案增加規定了以下主要制度和措施：

（一）增加歷史文化街區保護制度。現行文物保護法規定了歷史文化名城保護制度。問題是，有些城鎮、街道、村落（如周莊等），保存文物也很豐富，同樣具有重大歷史價值或者革命紀念意義，需要給予特殊保護，而現行文物保護法對此未作規定。因此，草案增加規定：保存文物特別豐富並具有重大歷史價值或者革命紀念意義的城鎮、街道、村落，由省級人民政府核定公布為歷史文化街區。

（二）完善不可移動文物保護制度。

1、為了防止國有不可移動文物流失，草案增加規定：國有不可移動文物不得轉讓、抵押，不得作為企業資產經營。

2、為了維護不可移動文物的良好狀態，草案明確了不可移動文物的修繕責任，增加規定：國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養；非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。

3、為了防止文物保護單位及其環境受到污染，草案增加規定：在文物保護單位的保護範圍和建設控制地帶內，不得建設污染文物保護單位及其環境的設施；對已有的污染文物保護單位及其環境的設施，應當限期治理。

4、賦予人民政府在法定情況下對非國有建築物、構築物的徵購、拆遷權。草案增加規定：（1）對危害不可移動文物安全、破壞不可移動文物歷史風貌的建築物、構築物，縣級以上人民政府可以徵購、拆遷；（2）非國有不可移動文物具有損毀危險，所有人拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以徵購。

5、增加可能埋藏文物密集區域制度。現行文物保護法規定，進行大型基本建設工程時，建設單位要事先會同文物行政部門進行文物調查或者勘探。實際上，其他工程也可能需要進行文物調查或者勘探。為了避免盲目施工給地下文物造成破壞，草案增加規定：（1）省級人民政府根據相應的史料、普查資料等確定並公布可能埋藏文物密集的區域；（2）在可能埋藏文物密集的區域內進行建設工程，建設單位應當事先報請省級人民政府文物行政部門組織從事考古發掘的單位進行考古調查、勘探；（3）在上述考古調查、勘探中發現文物的，由省級人民政府文物行政部門根據保護文物的要求，會同建設單位商定處理辦法。

（三）完善館藏文物保護制度。

1、為了防止館藏文物被毀、被盜，文物收藏單位應當配備保障文物安全的設施。因此，增加規定：文物收藏單位應當按照國家有關規定配備防火、防盜、防自然損壞的設施，確保館藏文物的安全。

2、為了及時掌握館藏文物的損毀情況，草案在現行文物保護法要求建立館藏文物檔案的基礎上，增加館藏文物損毀處理制度，規定：館藏文物損毀的，應當報文物行政部門核查處理；館藏文物被盜、被搶或者丟失的，應當立即向公安機關報案，並同時向文物行政部門報告。

3、為了落實館藏文物安全責任制，草案明確文物收藏單位的法定代表人對館藏文物的安全負責，增加規定：文物收藏單位的法定代表人離任時，應當按照館藏文物檔案辦理館藏文物移交手續。

4、賦予國有文物收藏單位對拍賣的文物享有優先購買權。草案規定：文物拍賣期間，國務院文物行政部門指定的國有文物收藏單位可以委派代表到場。拍賣價格確定後，國有文物收藏單位委派的代表可以宣布購買意向；國有文物收藏單位應當自宣布購買意向之日起7日內作出優先購買決定。在國有文物收藏單位作出優先購買決定前，被拍賣的文物不得交付受讓人。

三、在保證文物安全的前提下，對合理利用文物加以規範

（一）關於民間收藏文物。草案增加規定：（1）公民、文物收藏單位以外的法人和其他組織可以以依法繼承或者接受贈與的方式收藏文物，可以從文物購銷經營單位或者經營文物拍賣的拍賣企業購買文物；（2）公民、文物收藏單位以外的法人和其他組織可以將其收藏的文物出售給文物收藏單位或者文物購銷經營單位，也可以委託經營文物拍賣的拍賣企業拍賣。

（二）關於非國有博物館。現行文物保護法僅對全民所有制文物收藏單位作了規定。草案增加規定非國有博物館可以收藏文物，並對此作了嚴格的規範：（1）非國有博物館可以以購買、接受捐贈和法律、行政法規規定的其他方式取得文物，但不得通過文物行政部門指定保管和調撥的方式取得文物；（2）非國有博物館終止時，其館藏文物應當轉讓給其他文物收藏單位；沒有受讓的文物收藏單位的，由主管的文物行政部門指定文物收藏單位受讓。轉讓價格由雙方協商。珍貴文物的轉讓價格協商不成的，由主管的文物行政部門裁決；一般文物的轉讓價格協商不成的，可以通過文物購銷經營單位銷售或者經營文物拍賣的拍賣企業拍賣。

（三）關於館藏文物在館際之間的有償轉讓。現行文物保護法僅規定館藏文物可以調撥、交換。在現實生活中，不少文物收藏單位一方面積壓了大量的重複品，另一方面又缺乏改善收藏條件的資金；一些收藏單位有資金，需要購買藏品，但藏品來源不足。因此，草案增加了館藏文物在館際之間的有償轉讓制度，規定：已經建立館藏文物檔案的文物收藏單位，其館藏一般文物較多的重複品，經主管的文物行政部門批准，可以在館際之間有償轉讓，有償轉讓所得必須用於購買新的館藏文物或者改善館藏文物的收藏條件。

四、加強管理，嚴密防範和嚴厲打擊盜掘、走私文物等違法犯罪活動

針對盜掘、走私文物違法犯罪活動猖獗的問題，需要從加強管理入手，從制度上、源頭上遏制違法犯罪活動。為此，草案對現行文物保護法作了如下修改、補充：

（一）規範和整頓文物經營活動。盜掘文物犯罪分子往往利用文物經營渠道銷贓，走私文物犯罪分子往往利用文物經營渠道收集文物。為了規範和整頓文物經營秩序，草案從以下幾個方面對現行文物法作了補充、完善：

1、明確文物流通的界限。草案規定：公民、法人不得買賣出土文物、館藏文物和國有不可移動文物中的壁畫、雕塑、建築構件等，不得買賣不能證明合法來源的文物和法律、行政法規禁止買賣的其他文物。

2、明確文物流通的途徑。目前，在國家不掌握私人收藏文物的情況下，文物流通管理不嚴可能給文物犯罪活動提供可乘之機。為此，草案增加規定：禁止文物購銷經營單位和經營文物拍賣的拍賣企業以外的公民、法人或者其他組織私自買賣文物。

3、建立文物流通經營主體制度。草案規定：（1）設立文物購銷經營單位，應當具備法定條件，符合國務院文物行政部門規定的文物購銷經營單位的總量、布局，並取得文物經營許可證書。文物購銷經營單位不得從事文物拍賣經營活動，不得設立經營文物拍賣的拍賣企業；（2）設立經營文物拍賣的拍賣企業應當具備拍賣法規定的設立條件，並符合國務院文物行政部門規定的經營文物拍賣的拍賣企業的總量、布局。拍賣企業的文物拍賣專業人員的資格由國務院文物行政部門認定。拍賣企業不得從事文物購銷經營活動，不得設立文物購銷經營單位；（3）文物行政部門及其工作人員不得舉辦或者參與舉辦文物購銷經營單位或者經營文物拍賣的拍賣企業。文物收藏單位不得舉辦或者參與舉辦文物購銷經營單位或者經營文物拍賣的拍賣企業。禁止設立中外合資、中外合作和外商獨資的文物購銷經營單位或者經營文物拍賣的拍賣企業。

4、加強對文物流通的監督。草案規定：（1）文物購銷經營單位銷售的文物，在銷售前應當經省級人民政府文物行政部門審核。對允許銷售的，省級人民政府文物行政部門應當作出標識；（2）拍賣企業拍賣的文物，在拍賣前應當經省級人民政府文物行政部門審核，並報國務院文物行政部門備案。省級人民政府文物行政部門不能確定是否可以拍賣的，應當報國務院文物行政部門審核；（3）文物購銷經營單位購買、銷售文物，拍賣企業拍賣文物，應當按照國家有關規定作出記錄，並報文物行政部門備案。

（二）完善考古發掘制度。為了遏制盜墓犯罪行為，草案從以下幾個方面對現行文物保護法作了補充、完善：

1、建立從事考古發掘單位的資質制度。草案增加規定：從事考古發掘的單位，應當具備法定條件，並經國務院文物行政部門批准，取得考古發掘許可證書。

2、加強對考古發掘活動的監督。現行文物保護法規定，進行考古發掘活動，事先須經文物行政部門審批。考慮到實踐中往往「重審批、輕監督」，不能完全解決考古發掘過程中的問題，草案增加規定：考古調查、勘探和發掘活動應當接受國務院文物行政部門和省級人民政府文物行政部門的檢查、監督；考古勘探、發掘的結果，應當報國務院文物行政部門和省級人民政府文物行政部門。

（三）完善文物出境進境管理制度。現行文物保護法對禁止出境文物作了規定，但難以解決現實生活中情況不同的各種問題。因此，草案就文物出境進境對現行文物保護法作了以下補充：

1、完善文物出境制度。現行文物保護法規定，具有重要歷史、藝術、科學價值的文物，除運往國外展覽的以外，一律禁止出境。考慮到在某些特殊情況下，可能需要特定的珍貴文物出境；同時，對珍貴文物出境的特殊情況又要嚴格掌握，草案將上述規定修改為：珍貴文物和國家規定禁止出境的其他文物，不得出境；但是，依照本法規定出境展覽或者因特殊需要經國務院批准出境的除外。

2、完善文物出境展覽管理制度。草案規定：（1）出境展覽的文物臨時出境，由文物進出境審核機構審核、登記；（2）出境展覽的文物復進境，由原文物進出境審核機構審核查驗。

3、明確文物臨時進境的核查程序。草案規定：（1）文物臨時進境，應當向海關申報，並報文物進出境審核機構審核、登記；（2）臨時進境的文物復出境，必須經原審核、登記的文物進出境審核機構審核查驗；（3）復出境的文物應當從原進境口岸出境，海關憑文物出境許可證書放行。

（四）完善有關法律責任的規定。草案從以下三個方面，完善並強化了現行文物保護法關於法律責任的規定：

一是與刑法的有關規定相銜接，對應當追究刑事責任的有關文物的犯罪專條作出規定。草案並專門規定：文物行政部門、文物收藏單位、文物購銷經營單位、經營文物拍賣的拍賣企業的工作人員，實施或者內外勾結實施有關文物的犯罪的，依法從重追究刑事責任。

二是補充了應受行政處罰的行為。凡違反本法規定應受行政處罰的，草案都規定了明確、具體的行政處罰，並加大了處罰力度，比如：違法經營文物的，最高可處違法經營額5倍的罰款；沒有違法所得的，最高可處50萬元的罰款；單位違法經營文物的，還要追究單位負責人的責任。

三是草案特別規定：「文物行政部門、文物收藏單位、文物購銷經營單位、經營文物拍賣的拍賣企業的工作人員，有下列行為之一的，依法開除公職或者吊銷其從業資格；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（1）文物行政部門的工作人員違反本法規定，濫用審批權限、不履行職責或者發現違法行為不予查處，造成嚴重後果的；（2）文物行政部門的工作人員借用或者以其他方式非法侵占國有文物，或者購買文物收藏單位依法退出館藏文物序列的文物的；（3）文物行政部門的工作人員舉辦或者參與舉辦文物購銷經營單位或者經營文物拍賣的拍賣企業的；（4）文物收藏單位的工作人員借用或者以其他方式非法侵占館藏文物，或者購買本單位依法退出館藏文物序列的文物的；（5）文物購銷經營單位的工作人員或者經營文物拍賣的拍賣企業的工作人員購買本單位銷售或者拍賣的文物的；（6）國有文物收藏單位違反本法規定將館藏文物贈與、出售或者出借給國有文物收藏單位以外的法人或者其他組織、個人的；（7）因嚴重不負責任造成文物保護單位、珍貴文物損毀或者流失的；（8）貪污、挪用文物保護經費的。」「前款被開除公職或者被吊銷從業資格的人員，自被開除公職或者被吊銷從業資格之日起10年內不得擔任文物管理人員或者從事文物經營活動。」

此外，草案還就文物的範圍及文物的級別劃分、國有文物的界定、執法部門、文物保護的經費來源、文物保護工程有關單位的資質、文物保護單位的重建、館藏文物的調撥和修復等，對現行文物保護法作了適當修改、補充，並作了一些文字修改。

《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》和以上說明是否妥當，請審議。