關於《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的說明

關於《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的說明
全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明受委員長會議委託作說明
2011年10月24日於人民大會堂
（在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2012年/第五號》

（——2011年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上）

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關於《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的說明

——2011年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上

全國人大常委會法制工作委員會副主任　王勝明

全國人民代表大會常務委員會：

我受委員長會議的委託，作關於《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的說明。

民事訴訟法是國家的基本法律，是規範民事訴訟程序的基本規則。我國現行民事訴訟法是1991年七屆全國人大四次會議通過的。2007年十屆全國人大常委會第三十次會議曾對民事訴訟法審判監督程序和執行程序的部分規定作了修改。總的看，民事訴訟法規定的基本原則是正確的，條文規定大多是可行的，對保證人民法院依法審理民事案件，保護當事人合法權益，維護社會和諧穩定，發揮了重要作用。但是，隨着經濟社會快速發展，民事案件數量不斷增多，新的案件類型不斷出現，民事訴訟法的規定在某些方面已經不能完全適應人民群眾的司法需求，有必要進一步予以完善。

近幾年來，一些全國人大代表和有關方面陸續提出修改民事訴訟法的意見和建議。中央關於深化司法體制和工作機制改革的意見也要求進一步完善民事訴訟制度。法制工作委員會按照全國人大常委會立法工作安排和不斷完善中國特色社會主義法律體系的總體要求，從2010年開始，着手民事訴訟法修改方案的研究起草工作。修改工作注意把握以下幾點：一是秉持中國特色社會主義法治理念，認真總結民事訴訟法實施的經驗，針對實踐中出現的新情況新問題，進一步保障當事人的訴訟權利，維護司法公正；二是遵循民事訴訟的基本原理，科學配置司法資源，提高訴訟效率；三是強化對民事訴訟的法律監督，保證法律的正確實施；四是注重有效解決民事糾紛，促進社會和諧穩定；五是對認識不一致、目前還沒有把握的一些問題暫不作規定。經反覆與最高人民法院、最高人民檢察院等單位研究，多次聽取全國人大代表、企業、律師和專家學者的意見，並專門徵求部分地方人大常委會的意見，在充分論證並取得基本共識的基礎上，對民事訴訟法作了部分修改，形成了民事訴訟法修正案（草案）。現就主要問題說明如下：

一、完善調解與訴訟相銜接的機制

當前我國處於社會矛盾凸顯期，各類民事糾紛日益增多，充分發揮調解作用，儘量將矛盾糾紛解決在基層、解決在當地，對及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定，具有重要作用。建議從兩個方面完善調解與訴訟相銜接的機制：

1.增加先行調解的規定。調解作為解決糾紛的有效方式，具有程序簡便、方式靈活、自覺履行率高等優點。未經人民調解的糾紛，起訴到法院的，可以先行調解；經過人民調解未達成調解協議的糾紛，起訴到法院的，也可以先行調解。為此，建議增加規定：當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解。

2.增加民事訴訟法和人民調解法相銜接的規定。人民調解法規定了對調解協議的司法確認制度，經司法確認的調解協議具有強制執行效力。為做好法律的銜接，建議在特別程序中專節規定「確認調解協議案件」，明確規定當事人申請司法確認調解協議的程序和法律後果。

二、進一步保障當事人的訴訟權利

切實保障當事人的訴訟權利，是正確適用法律，維護司法公正的重要前提和基礎。針對實踐中存在的問題，建議作以下補充修改：

1.完善起訴和受理程序。為了保障當事人的起訴權利，規範人民法院受理案件的程序，建議明確規定：人民法院應當保障當事人依照法律規定享有的起訴權利。人民法院對不符合起訴條件的，應當在七日內作出裁定書。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

2.完善開庭前準備程序。根據審判實踐並借鑑國外好的做法，建議在開庭前準備程序中分別情形規定不同的處理辦法：一是，對當事人沒有爭議，可以適用督促程序的，轉入督促程序。二是，對當事人爭議不大的，採取調解等方式及時解決糾紛。三是，根據案件性質，確定適用簡易程序或者普通程序。四是，需要開庭審理的，要求當事人交換證據，明確爭議焦點。

3.增加公益訴訟制度。近年來，環境污染和食品安全事故不斷發生，一些全國人大代表和有關方面多次提出在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。建議增加規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。

4.完善保全制度。民事訴訟法對行為保全問題未作規定。侵害知識產權等案件有時需要禁止當事人作出某種行為，或者要求其作出某種行為，以制止侵權發生，防止損害擴大。著作權法、專利法、商標法、海事訴訟特別程序法等法律作了相關規定。建議在財產保全的基礎上增加這方面的規定：人民法院對於可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定採取保全措施。

5.完善裁判文書公開制度。裁判文書公開，是審判公開制度的重要內容，對提高審判質量、釋法服判具有重要作用。建議增加規定：公眾可以查閱發生法律效力的判決書、裁定書，但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容除外。同時，建議進一步明確規定判決書、裁定書都應當寫明判決、裁定結果以及作出判決、裁定的理由。

三、完善當事人舉證制度

證據是人民法院認定事實並作出裁判的基礎。完善當事人舉證制度，對於查明事實，正確適用法律，妥善解決民事糾紛具有重要作用。針對實踐中存在的問題，建議作以下補充修改：

1.明確接收當事人提交證據材料的手續。建議明確規定：人民法院收到當事人提交的證據材料，應當出具收據，寫明證據名稱、頁數、份數以及收到時間，並由經辦人員簽名或者蓋章。

2.促使當事人積極提供證據。針對有的當事人在訴訟活動中為拖延訴訟，不及時提供證據的情況，建議增加規定：當事人對自己提出的主張應當及時提供證據。未及時提供證據的，人民法院應當責令其說明理由。理由不成立的，人民法院根據不同情形予以訓誡、罰款、賠償拖延訴訟造成的損失、不予採納該證據。

3.賦予當事人啟動鑑定程序的權利。根據審判實踐和各方面意見，建議增加規定：當事人可以就查明事實的專門性問題向人民法院申請鑑定。當事人申請鑑定的，由雙方當事人協商確定具備資格的鑑定人；協商不成的，由人民法院指定。當事人對鑑定意見有異議或者人民法院認為鑑定人有必要出庭的，鑑定人應當出庭作證。經人民法院通知，鑑定人拒不出庭作證的，鑑定意見不得作為認定事實的根據。

四、完善簡易程序

民事案件中不少是事實清楚、爭議不大的簡單民事案件。民事訴訟法規定審理簡單的民事案件適用簡易程序。完善簡易程序，對於提高審判效率，降低當事人訴訟成本，合理利用司法資源，具有重要作用。針對實踐中存在的問題，建議作以下補充修改：

1.設立小額訴訟制度。為及時解決面廣量大的民事糾紛，根據一些地方的試點探索並借鑑國外好的做法，可以就適用簡易程序的部分案件設立小額訴訟制度。建議增加規定：基層人民法院和它派出的法庭審理標的額人民幣五千元以下的民事案件，實行一審終審。

2.擴大簡易程序適用範圍。根據當事人有權處分民事權利和訴訟權利的原則，建議增加規定對簡單民事案件以外的其他民事案件，當事人雙方也可以約定適用簡易程序。

3.進一步簡化審理程序。建議明確規定，基層人民法院和它派出的法庭審理簡單的民事案件，可以用簡便方式傳喚當事人、送達文書、審理案件。

五、強化法律監督

檢察機關對民事訴訟實行法律監督，是保證依法行使審判權，正確實施法律的重要制度，對促進司法公正，維護社會公共利益，具有重要作用。建議作以下補充修改：

1.增加監督方式。民事訴訟法只規定了抗訴一種監督方式。根據近年來一些地方的試點探索，建議增加規定人民檢察院有權以檢察建議的方式對民事訴訟實行法律監督。並在審判監督程序中增加規定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定和調解書，發現有錯誤的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。

2.擴大監督範圍。民事訴訟法沒有明確規定對民事執行活動和人民法院的調解活動能否實行檢察監督。針對執行活動中一些當事人惡意串通，通過調解協議損害社會公共利益的情況，建議將人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督，修改為人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督，將民事執行活動納入法律監督。同時，增加規定人民檢察院發現調解書損害社會公共利益的，應當提出再審檢察建議或者提出抗訴。

3.強化監督手段。建議增加規定：人民檢察院因提出再審檢察建議或者抗訴的需要，可以查閱人民法院的訴訟卷宗，並可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。

六、完善審判監督程序

審判監督程序對於糾正錯案，維護司法公正，保護當事人的合法權益，具有重要作用。針對實踐中存在的問題，建議作以下補充修改：

1.完善再審審級規定。民事訴訟法規定當事人認為判決、裁定有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審。為方便公民申請再審，可以考慮發生在公民之間的民事案件，不一定都到上一級法院申請再審。建議增加規定：發生在公民之間的案件，也可以向原審人民法院申請再審。同時，對再審事由作適當限制。

2.完善申請再審檢察建議或者抗訴程序。實踐中不少當事人既向人民法院申請再審，又向人民檢察院申請抗訴。為更好地配置司法資源，增強法律監督實效，有必要明確當事人申請再審檢察建議或者抗訴的條件。建議增加規定，在三種情況下當事人可以向人民檢察院申請再審檢察建議或者抗訴：一是，人民法院駁回再審申請的。二是，人民法院逾期未對再審申請作出裁定的。三是，再審判決、裁定有明顯錯誤的。同時，針對各方面反映的一些當事人反覆纏訴、終審不終的問題，建議明確規定：經人民檢察院提出再審檢察建議或者抗訴，人民法院再審的，當事人不得再向人民檢察院申請再審檢察建議或者抗訴。

七、完善執行程序

為進一步解決執行難的問題，針對實踐中存在的問題，建議作以下補充修改：

1.強化執行措施。針對一些被執行人隱匿、轉移財產的情況，建議進一步規定：執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，並可以立即採取強制執行措施。

2.制裁逃避執行行為。針對一些被執行人通過另啟訴訟等方式逃避執行的情況，建議增加規定：被執行人與他人惡意串通，通過訴訟、仲裁等方式逃避履行法律文書確定的義務的，人民法院應當根據情節輕重予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

3.加大對拒不執行的懲處力度。針對被執行人隱藏、轉移已經查封、扣押的財產，拒不履行生效判決、裁定等行為，建議將對個人的罰款金額從一萬元以下提高到十萬元以下；對單位的罰款金額從一萬元以上三十萬元以下提高到五萬元以上一百萬元以下，進一步強化對妨礙民事訴訟的強制措施。

《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。