關於《中華人民共和國民事訴訟法（修正草案）》的說明 (2021年)

關於《中華人民共和國民事訴訟法（修正草案）》的說明
最高人民法院院長周強代表最高人民法院作說明
2021年10月19日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2022年/第一號》

（——2021年10月19日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上）

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關於《中華人民共和國民事訴訟法（修正草案）》的說明

——2021年10月19日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上

最高人民法院院長　周　強

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我代表最高人民法院，作關於《中華人民共和國民事訴訟法（修正草案）》的說明。

一、修改民事訴訟法的背景和必要性

民事訴訟法是國家的基本法律，是規範民事訴訟程序的基本規則。我國現行民事訴訟法是1991年第七屆全國人大第四次會議通過的，先後經歷了2007年、2012年、2017年三次修正，民事訴訟規則不斷優化完善，對保護當事人訴訟權利，保障人民法院公正、高效審理民事案件，促進國家治理體系和治理能力現代化，發揮了重要作用。近年來，隨着經濟社會形勢發展變化和信息化時代全面到來，人民群眾司法需求日益多元，矛盾糾紛數量持續高速增長，民事審判工作形勢發生深刻變化，民事訴訟法的有些規定已經不能完全適應人民群眾對公正、高效、便捷解紛的司法需求，制約了司法資源的優化配置和司法效能的有效提升，有必要進一步予以完善。

習近平總書記在2019年召開的中央政法工作會議上指出：「要深化訴訟制度改革，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道」，為民事訴訟制度發展完善提出了明確要求，指明了改革方向。2019年，中共中央辦公廳印發《關於政法領域全面深化改革的實施意見》，將「推進民事訴訟制度改革」確定為重大改革任務。2019年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議作出《關於授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），授權在15個省（區、市）20個城市的法院開展為期兩年的民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作，圍繞優化司法確認程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序、擴大獨任制適用、健全在線訴訟規則等五個方面開展試點探索。

試點工作開展以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大及其常委會有力監督下，最高人民法院指導各試點法院紮實推進各項試點任務，不斷完善民事訴訟程序機制，司法質量效率得到有效提升，司法資源配置更加合理優化，當事人權利保障更加充分，人民群眾對公平正義的獲得感不斷增強，試點工作取得明顯成效。根據《授權決定》要求，「試點期滿後，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律」。經過近兩年的試點，試點相關程序規則已被實踐證明切實可行，所涉重點難點問題也基本形成共識，修改民事訴訟法的條件已經具備。

二、草案起草的基本思路和工作過程

最高人民法院在草案起草過程中，遵循了以下基本思路：

一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，確保正確政治方向。深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，學習貫徹習近平總書記「七一」重要講話精神和習近平法治思想，落實黨中央關於深化民事訴訟制度改革決策部署，健全完善立體化、多層次、精細化的民事訴訟程序體系，提升人民法院糾紛化解能力，推動在更高層次上實現公正與效率的統一，促進國家治理體系和治理能力現代化。

二是堅持以人民為中心的發展思想，充分保障訴訟權利。對簡單案件做到「簡程序不減權益」，對複雜案件做到「加資源不加負擔」。充分尊重當事人程序選擇權、滿足訴訟知情權、保障程序異議權，通過完善程序規則，促進當事人充分、便捷、及時行使訴訟權利，實現優質、高效、低成本地解決糾紛。

三是全面總結試點經驗，有效體現試點成果。遵循「確有必要則改、條件成熟則改」的原則，注重保持法律的穩定性。對於經試點證明行之有效的規則，進一步提煉完善後，推動上升為立法。對於有待優化改進的規則審慎對待、暫不規定，確保修法內容符合法治規律、群眾需要和審判實際。

四是強化程序運行制約監督，切實提升審判質效。結合修法內容，完善相關配套措施，加強對小額訴訟、簡易程序、獨任制案件的質量把控，通過全面落實司法責任制、加強審判監督管理、完善法律統一適用機制、強化司法公開、提升法官能力素質等配套措施，保障程序規範運行，確保案件質量效率。

最高人民法院黨組高度重視民事訴訟法有關規定的修改工作，自試點工作開展之初，即同步開展相關論證研究，會同全國人大常委會法工委等開展實地調研。草案先後徵求了中央政法委、全國人大監察司法委、全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、司法部等中央國家機關，以及各高級人民法院、部分全國人大代表、全國政協委員、專家學者、律師代表的意見建議。

三、草案的主要內容

草案共對民事訴訟法作出16處調整，其中新增條文8條，修改條文8條，主要包含以下內容：

（一）優化司法確認程序

一是合理擴大司法確認程序適用範圍。將司法確認程序適用範圍從原來的僅限於「人民調解協議」擴展至「依法設立的調解組織或者依法任職的調解員主持達成的調解協議」，允許中級人民法院和專門人民法院受理符合級別管轄和專門管轄標準的司法確認申請，進一步發揮司法確認制度對多元解紛方式的促進保障作用，豐富人民群眾解紛渠道，推動矛盾糾紛源頭治理。

二是優化司法確認案件管轄規則。根據調解主體和調解類型的不同，明確了三種情形下司法確認案件的管轄規則。既有利於完善訴調對接，便於審查和執行，又有效防控虛假調解和虛假確認的風險。

（二）完善小額訴訟程序

一是完善小額訴訟程序適用範圍和方式。將適用案件類型限定為「金錢給付」案件，適用標的額從原來的「各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資百分之三十以下」提升到「百分之五十以下」，新增當事人合意選擇適用模式。進一步降低小額訴訟程序適用門檻，加大適用力度，充分保障當事人程序選擇權和利益處分權，有效發揮小額訴訟程序便捷、高效、一次性終局解紛的制度優勢。

二是明確不得適用小額訴訟程序的案件。規定對確權類、涉外、需要評估鑑定、一方當事人下落不明、提出反訴等六種情形的糾紛不得適用小額訴訟程序，避免實踐中的濫用或不當適用。

三是簡化小額訴訟案件審理方式。在充分保障當事人權利基礎上，將小額訴訟案件的答辯期、舉證期限從15日縮短至7日。審理方式上可以簡化起訴、答辯、傳喚、送達、庭審和裁判文書，一般應當一次開庭審結並當庭宣判。審理期限從原來的3個月縮短為2個月，進一步降低當事人訴訟成本，提高審理效率，及時有效維護當事人的合法權益。

四是賦予當事人程序異議權。當事人認為案件不符合適用小額訴訟程序條件的，可以向人民法院提出異議，經審查異議成立，應當轉換審理程序，有效保障當事人的程序異議權，加強對程序適用的制約監督。

（三）完善簡易程序

調整簡易程序適用條件，刪除「事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大」中的「爭議不大」，推動簡易程序適用更加聚焦於案件本身的繁簡和難易程度，不因當事人對立程度和主觀認識差異影響到程序適用，使簡易程序更加符合其制度定位。

（四）擴大獨任制適用範圍

一是建立獨任制普通程序審理模式。對於基層人民法院審理的「基本事實清楚、權利義務關係明確」的第一審民事案件，可以由審判員一人適用普通程序獨任審理，解除獨任制與簡易程序的嚴格綁定，推動獨任制形式與審理程序靈活精準匹配，適應基層人民法院案件類型多元的工作實際。實踐中，部分案件的核心和關鍵事實清楚，僅部分事實細節或者關聯事實需進一步查實，查明需要經過當事人補充舉證質證、評估、鑑定、審計、調查取證等程序環節，耗時較長，這類案件總體上仍為簡單案件，並無組成合議庭審理的必要，適宜由獨任法官適用普通程序審理。

二是建立二審獨任制審理模式。中級、專門人民法院對一審以簡易程序結案的上訴案件和裁定類上訴案件，滿足「事實清楚，權利義務關係明確」條件的，可以採用獨任制審理。在合理控制二審獨任制適用範圍的基礎上，推動二審案件繁簡分流，防止所有案件「平均用力」，提升司法整體效能。

三是加強對獨任制適用的制約監督。在擴大獨任制適用的同時，明確適用標準，劃定適用邊界，確保適用獨任制審理案件的質量。第一，明確不得適用獨任制的6類案件，包括：涉及重大利益、影響社會穩定、產生廣泛社會影響、新類型或疑難複雜、法律規定應當適用合議制的案件等。第二，保障當事人異議權。當事人認為案件違反獨任制適用標準、適用範圍，不符合民事訴訟法、人民陪審員法等法律中關於應當適用合議制的有關規定的，可以向人民法院提出異議，強化當事人對獨任制適用的制約監督。第三，完善獨任制向合議制轉換機制。人民法院發現案件存在案情複雜、社會影響較大、法律適用疑難等情形，不宜由審判員一人獨任審理的，以及當事人異議成立的，裁定轉由合議庭審理。第四，強化獨任制案件審判監督管理。健全獨任法官審判權責清單機制，依託信息化手段，加強對獨任制案件裁判情況的全過程公開、全流程監督，發揮專業法官會議對獨任法官的諮詢、監督作用，完善獨任制案件評查機制，確保「獨任不放任」。

（五）完善在線訴訟及送達規則

一是確立在線訴訟法律效力。明確在線訴訟與線下訴訟具有同等法律效力，推動民事訴訟方式與信息化時代相適應，為未來在線訴訟發展拓展制度空間。

二是完善電子送達規則。在遵循當事人自願原則的基礎上，加大電子送達適用力度，允許對判決書、裁定書、調解書適用電子送達，優化送達方式，細化生效標準，進一步拓展電子送達適用範圍，豐富送達渠道，提升電子送達有效性，切實保障當事人訴訟知情權。

三是合理縮短公告送達時間。根據經濟社會發展變化，將公告送達期限從60天縮短為30天，進一步縮短審理周期，降低訴訟成本、防止訴訟拖延。最高人民法院將建立統一、權威、規範的公告送達平台，大力推進電子公告，全面提升公告送達的覆蓋面和精準度。

《中華人民共和國民事訴訟法（修正草案）》和以上說明是否妥當，請審議。