關於《中華人民共和國立法法（草案）》的說明

關於《中華人民共和國立法法（草案）》的說明
全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會主任顧昂然根據全國人大常委會的決定作說明
2000年3月9日於人民大會堂
（在第九屆全國人民代表大會第三次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2000年/第二號》

——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上

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關於《中華人民共和國立法法（草案）》的說明

——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會主任　顧昂然

各位代表：

根據全國人大常委會的決定，我向大會作關於《中華人民共和國立法法（草案）》的說明。

立法法是關於國家立法制度的重要法律。根據中共十一屆三中全會關於發展社會主義民主、健全社會主義法制的精神，一九八二年憲法對我國立法體制進行了改革。憲法、全國人大組織法、地方組織法對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了基本規定，全國人大及其常委會的議事規則對法律的制定程序又進一步作了具體規定。實踐表明，這些規定是正確的、可行的。1979年以來，我國的立法工作取得了顯著成就，積累了不少經驗。但在實際工作中也存在着一些問題，主要是：有些法規、規章規定的內容超越了權限；有些法規、規章的規定同法律相牴觸或者法規之間、規章之間、法規與規章之間存在着相互矛盾、衝突的現象；有的質量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在着不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統一和尊嚴，也給執法造成困難。因此，需要根據憲法制定立法法，對法律、法規以及規章的制定作出統一規定，使之更加規範化、制度化，以維護國家法制的統一，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，這對推進依法治國，建設社會主義法治國家，有着十分重要的意義。

全國人大常委會法制工作委員會根據全國人大常委會立法規劃，受委員長會議委託，從1993年下半年着手進行立法法的起草工作，多次召開各有關方面和法律專家參加的座談會，進行討論研究，三次將立法法草案徵求意見稿印發中央有關機關和各省、自治區、直轄市的人大常委會廣泛徵求意見，反覆修改，形成了立法法草案。九屆全國人大常委會第十二、十三次會議對立法法草案進行了審議，根據人大常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對立法法草案進一步作了修改完善。

立法法草案以憲法為依據，總結二十年來的立法經驗，對立法工作應當遵循的基本原則，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章各自的權限範圍，制定程序和適用規則等問題，作了比較具體的規定。現對草案的幾個主要問題說明如下：

一、關於適用範圍

立法法是規範立法活動的法律。根據憲法確定的立法體制，立法法草案規定：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止程序，依照本法的有關規定執行。中央軍事委員會根據憲法和法律制定的軍事法規，只在軍隊內部施行，其制定、修改和廢止的程序與法律、行政法規、地方性法規有所不同，因此，草案規定：軍事法規的制定、修改和廢止程序，由中央軍事委員會規定。

關於憲法的修改，憲法規定了特殊的程序，與一般立法程序不同。憲法第六十四條規定："憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，並由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過。"憲法的修改應當按照憲法規定的程序執行，本法對此未做規定。

根據憲法第三十一條制定的香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法，對其修改和解釋程序都作了特別規定，這兩個法律的修改和解釋應當分別按照這兩個基本法的規定執行。

二、關於立法活動應當遵循的基本原則

根據憲法，總結二十年來立法工作經驗，立法法草案明確規定了立法活動應當遵循的基本原則：第一，應當遵循憲法的基本原則。憲法的基本原則是指以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。堅持四項基本原則，就是多年來一貫強調的堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產黨的領導，堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論。這是立法工作堅持正確的政治方向，維護人民利益的根本保證，立法必須堅持和維護憲法的基本原則。第二，維護社會主義法制的統一和尊嚴。法制統一，是維護國家統一和建立國內統一市場的重要保證。不論是中央還是地方，不論是權力機關還是行政機關，都必須從國家整體利益出發，防止通過立法搞地方保護主義和部門保護主義。第三，立法應當體現人民的意志，維護人民的利益。因此，在立法工作中，應當發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第四，堅持從實際出發的指導思想。從實際出發，實事求是，是我們的思想路線，立法應當從我國的國情出發，符合我國的實際，科學、合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，堅持權利與義務、權力與責任相統一的原則。第五，立法法對立法活動進行了規範，立法應當依照法定的權限和程序進行。

三、關於立法權限的劃分

憲法規定：全國人大及其常委會行使國家立法權，制定法律；國務院根據憲法和法律制定行政法規；省級人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下制定地方性法規；民族自治地方包括自治區、自治州、自治縣的人大有權制定自治條例和單行條例，分別報有關上級人大常委會批准。憲法對這些國家機關的立法權限從大的原則上作了規定，立法法草案對全國人大及其常委會與國務院、中央與地方之間，在立法事項方面的具體劃分作了規定。

根據憲法規定，總結實踐經驗，草案着重對只能由全國人大及其常委會立法的事項作了進一步明確，即：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪與刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的徵收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。上述事項，都是關係國家基本的政治制度、經濟制度和民事刑事等法律制度的重大事項。至於哪些事項應由全國人大立法，哪些可以由全國人大常委會立法，按憲法的規定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改除基本法律以外的其他法律。

草案對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的權限範圍作了大致規定。除以上只能由全國人大及其常委會制定法律的事項外，對其他事項，尚未制定法律的，原則上行政法規、地方性法規可以先作規定，如果需要對只能由法律規定的事項作出規定，則需經全國人大及其常委會授權。自治條例和單行條例可以根據當地民族的特點，對法律、行政法規作變通規定，但不得違背法律、行政法規的基本原則，不得對法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。此外，草案對國務院各部、委員會規章和省級政府、較大市政府規章的權限範圍也作出規定，主要是為執行法律、法規需要作出具體規定的事項。

四、關於授權立法

八十年代，全國人大及其常委會先後兩次對國務院作出授權立法決定，一是在1984年，授權國務院就改革工商稅製發布有關稅收條例試行；二是在1985年，授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例。這兩次授權，為促進經濟建設和改革開放，加快立法步伐，起到了積極作用，各方面的反映也是好的。

建立和完善社會主義市場經濟體制，制定與之相配套的法律，需要有一個過程。到2010年形成有中國特色社會主義法律體系之前，還有一些問題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國務院先制定行政法規，待條件成熟後再上升為法律。因此，保留授權立法是必要的，同時也應對授權立法進一步予以規範和完善。為此，立法法草案對授權立法制度作了必要的規定：一是，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，就應當由法律規定的部分事項先制定行政法規，但有關犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等不能授權；二是，授權決定應當明確授權的目的、範圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和範圍行使這項權力；三是，經過實踐積累經驗，制定法律條件成熟時，應當及時由全國人大及其常委會制定法律，法律制定後，相應立法事項的授權終止；四是，根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。今後，隨着法律的日漸完善，逐步形成比較完備的法律體系，授權立法的範圍自然逐漸縮小。

五、關於立法程序

立法程序一般包括法律案的提出、審議、表決和公布四個環節。全國人大組織法、全國人大及其常委會的議事規則對立法程序做了規定。實踐表明，這些規定是正確的、適當的。立法法草案根據法律已有的規定，着重把多年來實踐證明體現民主集中制原則並行之有效的一些基本經驗，加以法律化、制度化。增加或強調的主要是：第一，常委會審議法律案一般實行三審制。第二，堅持統一審議，充分發揮各專門委員會在法律案審議中的作用。法律案由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發會議。法律委員會根據代表或常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和各方面的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況和主要問題的匯報或審議結果的報告及草案修改稿。法律委員會對有關專門委員會的重要審議意見沒有採納的，應向有關專門委員會反饋。各專門委員會之間對法律案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。第三，進一步在立法過程中發揚民主，走群眾路線。法律委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構應當聽取各方面的意見，聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。一些重要的法律草案，經委員長會議決定，向全民公布，廣泛徵求意見。第四，為了集思廣益，對法律案進行深入審議，常委會在分組會議審議的基礎上，可以召開聯組會議或全體會議，對主要問題進行討論。第五，法律案在審議中如果有重大問題需要進一步研究的，可以暫不付表決。法律案因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧，擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由委員長會議向常委會報告，對該法律案終止審議。

同時，草案還對行政法規、地方性法規和規章的制定程序作了原則規定。其中，在地方性法規的制定程序中，參照全國人大及其常委會的作法，規定要有統一審議的環節，以進一步提高地方性法規的質量，保證法制統一。

六、關於法律解釋

法律解釋是憲法賦予全國人大常委會的職權。為了加強法律解釋工作，保證法律的正確執行，立法法草案規定，以下兩種情況應由全國人大常委會進行法律解釋：一是，法律規定需要進一步明確具體含義的；二是，法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。草案還對法律解釋案的提出、草擬、審議、表決和公布程序，作了相應的規定。

七、關於適用規則

現在，各種法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章愈來愈多，執行中提出了許多問題，需要確定適用規則，明確它們相互間的效力等級。根據憲法和有關法律的規定，立法法草案進一步明確了法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的適用規則。基本原則是：第一，上位法的效力高於下位法。第二，同位法中特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。第三，同位法中新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。第四，不溯及既往的原則，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。同時，草案還規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章之間不一致，執行機關不能根據效力高低確定如何適用時，應由有關機關對如何適用作出裁決。

八、關於法規、規章的備案

為了維護法制的統一，根據立法權限的劃分，解決實踐中存在的法規、規章與法律相牴觸，法規與規章之間互相矛盾的問題，需要加強對法規、規章的備案工作。根據實踐作法，立法法草案規定了行政法規、地方性法規、規章的備案審查程序。有關國家機關、社會團體、企業事業組織和公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法和法律相牴觸時，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求或建議，由常委會工作機構分送有關專門委員會和法律委員會審查。有關專門委員會和法律委員會經審查，認為同憲法、法律相牴觸的，可以向制定機關提出書面審查意見，制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見；制定機關不予修改，有關專門委員會和法律委員會認為同憲法、法律相牴觸的，可以提請全國人大常委會決定是否予以撤銷。

《中華人民共和國立法法（草案）》和以上說明是否妥當，請大會審議。