關於《中華人民共和國耕地保護法（草案徵求意見稿）》的說明

關於《中華人民共和國耕地保護法（草案徵求意見稿）》的說明
中華人民共和國自然資源部
2022年9月

2022年9月5日，中華人民共和國自然資源部公布耕地保護法（草案徵求意見稿）的說明[1]

一、立法的必要性

黨中央、國務院始終高度重視耕地保護工作。習近平總書記多次作出重要指示批示，強調「保障國家糧食安全的根本在耕地」「堅持最嚴格的耕地保護制度」。2021年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上提出「耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田」。2022年3月，習近平總書記在看望全國政協農業界、社會福利和社會保障界委員時強調「要採取『長牙齒』的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任」。李克強總理等中央領導同志也多次就耕地保護作出重要批示，提出工作要求。

當前，受新冠肺炎疫情、俄烏衝突等因素影響，國際環境不穩定性不確定性明顯增強，糧食安全和耕地保護的極端重要性進一步凸顯。2021年公布的國土「三調」數據成果顯示，全國層面較好實現了國家規劃確定的耕地保有量目標，但「二調」以來的10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝，必須採取有針對性的措施加以改進。現行《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規確立了耕地保護的基本制度，但是當前嚴峻的形勢也反映出現行法律法規體系存在缺乏統籌集成、有效銜接和與時俱進等一些弊端，亟需加快完善。近年來，許多全國人大代表、政協委員、專家學者呼籲開展專門的耕地保護立法，全國人大常委會、國務院已將《耕地保護法》列入2022年立法工作計劃。

二、起草過程

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，自然資源部2021年4月啟動了耕地保護立法工作，組建了立法工作領導小組和起草小組，認真學習習近平總書記關於耕地保護的重要指示精神，在對現行耕地保護有關法律法規進行系統梳理的基礎上，深入研究解決重點問題，開展了11個方面的專題研究和相關調研，起草了草案初稿，先後徵求了省級自然資源主管部門、農業農村部等有關中央和國家機關的意見，並聽取了部分專家學者的意見。在此基礎上，修改形成了草案徵求意見稿。

三、起草思路和主要內容

草案以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決貫徹習近平總書記關於糧食安全和耕地保護的重要指示批示精神。堅持以下起草原則：一是貫徹黨中央精神。貫徹落實黨中央、國務院關於加強耕地保護、統籌生態建設、節約集約用地的一攬子決策部署，按照數量、質量、生態「三位一體」保護方針設置框架和章節內容。二是堅持問題導向。堅持最嚴格的耕地保護制度，聚焦耕地「非農化」「非糧化」等耕地保護面臨的突出問題，進一步壓實有關部門和地方黨委、政府以及集體經濟組織等社會主體耕地保護責任。三是堅持系統觀念。在保持現行耕地保護制度總體穩定基礎上，將成熟的改革實踐上升為法律制度，進一步健全完善耕地保護的激勵和約束制約，統籌社會、經濟和生態效益。

草案共10章72條，明確耕地保護基本原則、耕地保護在國土空間規劃中的優先序、永久基本農田劃定和保護要求、耕地轉為其他農用地和建設占用耕地管控、耕地質量、耕地生態、監督管理等方面的主要制度。

四、需要重點說明的幾個問題

（一）關於耕地保護的基本原則

憲法明確，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。習近平總書記多次強調，要堅持最嚴格的耕地保護制度。黨中央、國務院印發的《關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出，加強耕地數量、質量、生態「三位一體」保護。草案貫徹習近平總書記的重要指示，明確國家實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度；進一步將耕地「三位一體」保護的新要求上升為法律制度，確立科學規劃、保護優先、從嚴管控、用養結合的耕地保護原則，和耕地數量不減少、質量有提高、生態功能穩定的耕地保護目標。（第二條、第四條）

（二）關於耕地保護在國土空間規劃中的優先序

建立國土空間規劃體系是黨中央、國務院作出的重要決策部署。《土地管理法》《土地管理法實施條例》明確國土空間規劃應當劃定落實永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。為統籌協調各類國土空間布局，突出耕地保護的優先序，草案明確國土空間規劃應當堅持耕地保護優先，統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界。（第七條）

（三）關於永久基本農田劃定

《土地管理法》《黑土地保護法》《基本農田保護條例》等法律法規對永久基本農田劃定作出了明確規定，國土空間規劃「三區三線」劃定提出劃定永久基本農田的技術要求。根據法律法規規定和工作要求，草案明確應當優先劃為永久基本農田的6種情形，包括經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批准確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地；蔬菜生產基地等。在此基礎上，草案進一步統籌耕地保護和生態建設，明確了不得劃入永久基本農田的範圍，根據國家規定需要退耕還林、還牧、還草、還湖的耕地等6類耕地不得劃為永久基本農田。（第十三條、第十四條）

（四）關於耕地轉為其他農用地的管控要求

國土「三調」數據顯示，「二調」以來耕地淨流向林地1.12億畝，淨流向園地0.63億畝，是耕地減少的主要原因。

2021年新修訂的《土地管理法實施條例》提出，嚴格控制耕地轉為林地、草地等其他農用地。為此，草案進一步明確管控規則:一是明確「進出平衡」的原則，禁止將永久基本農田轉為其他農用地。因農業結構調整、農業設施建設等，確需將永久基本農田以外的耕地轉為其他農用地的，應當按照「出多少，進多少」的原則，通過將其他農用地整治為耕地等方式，補充同等數量質量的耕地，確保耕地不減少。二是明確「進出平衡」的層級，耕地補充首先在縣域內落實，縣域範圍內無法落實的，在市域範圍內落實；市域範圍內仍無法落實的，在省域範圍內統籌落實。三是明確「進出平衡」的範疇，將永久基本農田以外的耕地轉為其他農用地的，應當優先選擇質量較低、零星分散、難以長期穩定利用的耕地；將其他農用地整治為耕地的，應當優先選擇土壤條件和水利設施配套較好、集中連片的其他農用地（第二十條、第二十一條、第二十二條）

（五）關於耕地保護補償制度

《土地管理法實施條例》規定，建立耕地保護補償制度；國務院《關於深化生態保護補償制度改革的意見》要求完善耕地保護補償機制。健全完善耕地保護補償制度內容，構建耕地保護的正向激勵機制，對於發揮地方政府和市場主體保護耕地的積極性至關重要。為此，草案進一步明確國家對耕地和永久基本農田保護任務重、耕地保護目標責任完成好、糧食產量和糧食商品率高的地區和承擔耕地保護任務的集體經濟組織、國有農場等給予獎補。（第五十二條）

（六）關於黨政同責和耕地保護責任目標考核

按照習近平總書記「全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任」的重要指示，草案將耕地保護黨政同責上升為法律制度，明確國家實行耕地保護黨政同責。省、自治區、直轄市黨委、人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。健全完善省級政府耕地保護責任目標考核制度，根據中央有關改革部署和實踐基礎，草案進一步明確國務院與省、自治區、直轄市人民政府簽訂耕地保護目標責任書並進行考核，縣級以上地方人民政府應當與下一級政府簽訂耕地保護目標責任書並進行考核，考核結果列為地方各級人民政府主要負責人綜合考核評價、任期目標責任制考核和領導幹部自然資源資產離任審計的重要內容。（第四十八條、第四十九條）