關於《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》的說明

關於《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》的說明
全國人大環境與資源保護委員會主任委員高虎城受全國人大環境與資源保護委員會委託作說明
2022年8月30日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2023年/第四號》

——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上

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關於《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》的說明

——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上

全國人大環境與資源保護委員會主任委員　高虎城

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受全國人大環境與資源保護委員會委託，就《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》作如下說明。

一、立法的必要性

黨的十八大以來，習近平總書記多次就青藏高原生態保護髮表重要講話、作出重要指示。2021年10月，黨中央印發《青藏高原生態環境保護和可持續發展方案》，提出建立青藏高原生態環境保護制度體系。十三屆全國人大成立以來，一些全國人大代表提出議案，呼籲立法加強高原生態環境保護，為高原地區經濟社會可持續發展提供法治支撐。貫徹落實習近平總書記的重要指示批示精神和黨中央決策部署，積極回應社會關切，制定青藏高原生態保護法十分必要。

一是保護中華民族永續發展的生態根基的重要舉措。青藏高原是世界上最高的高原，是全球氣候變化的關鍵區、敏感區，是世界山地冰川最發育的地區和亞洲多條重要江河的源頭區，也是全球氣候變化和高原生態研究的熱點地區。青藏高原的生態系統質量與功能狀況直接影響到我國的生態安全、生物多樣性、水資源供應、氣候系統穩定和碳收支平衡，在我國乃至世界生態安全中具有獨特而不可替代的作用。制定青藏高原生態保護法，依法保護好青藏高原自然生態系統，關乎國家長遠、涉及子孫後代。

二是保障國家生態安全、加強生態風險防範的客觀要求。青藏高原自然生態系統先天脆弱敏感，自我維持和恢復能力差，受氣候變化和人為活動影響，青藏高原生態環境面臨諸多問題和挑戰。草地退化仍較嚴重，冰川退化風險加劇，水土流失和土地荒漠化沙化危害較大，生物多樣性面臨威脅，極端氣候增多，氣候風險及其引發的冰崩、冰湖潰決、冰川躍動和冰川泥石流等次生災害風險增加。應對上述青藏高原生態環境變化和生態風險，需要從國家立法層面加強青藏高原系統保護和生態安全風險防範，優化生態安全屏障體系，依法守住國家生態安全邊界。

三是對青藏高原生態環境進行系統保護、協同保護、特殊保護的實際需要。制定青藏高原生態保護法，加強青藏高原生態保護治理體系頂層設計，對這一特定地理區域的生態保護採取特別的制度措施，統籌推進山水林田湖草沙冰一體化保護和系統修復，有利於加強制度設計的系統性與協調性，更好發揮立法的引領、推動和保障作用，依法解決青藏高原地區在資源環境承載能力、災害風險防範、綠色發展途徑等方面存在的問題，統籌生態保護和經濟社會可持續發展，促進人與自然和諧共生。

二、起草過程和主要考慮

全國人大常委會高度重視這項立法工作，於2021年組織開展了青藏高原生態保護調研和立法論證，共提出8份調研和評估報告，將制定青藏高原生態保護法列入全國人大常委會2022年度立法工作計劃。栗戰書委員長主持召開青藏高原生態保護立法座談會聽取國務院相關部門、青藏高原六省（自治區）和有關專家的意見建議，提出明確要求，率隊到西藏開展立法調研，實地考察特殊地域生態現狀，召開座談會聽取地方政府、人大代表、專家學者及一線工作人員的意見和建議。成立由沈躍躍副委員長和丁仲禮副委員長牽頭，全國人大環資委和有關專門委員會、工作委員會，以及中央和國務院有關部門、有關地方和科研機構共同參加的工作專班和法律起草小組，在前期立法研究論證工作的基礎上，抓緊開展法律起草工作。一是深入學習領會習近平生態文明思想和習近平總書記關於青藏高原生態保護的重要講話精神，系統梳理黨中央發布的文件、政策和現行法律法規，充分借鑑《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》《青海省生態文明建設促進條例》等地方立法的成功經驗。二是廣泛聽取意見，多次召開座談會聽取中央有關部門、專家學者和人大代表的意見和建議，赴青海、西藏、四川開展調研，對青藏高原生態保護立法的必要性、可行性和主要內容等進行研究論證。三是加強與中央有關部門、有關地方人大溝通協調，對立法中的重點問題進行深入研究，凝聚立法共識。在此基礎上，經反覆研究修改，並徵求中央和國家機關有關部門、有關科研機構和青藏高原六省（自治區）人大常委會意見，形成《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》（以下簡稱草案）。2022年5月31日，全國人大環資委召開第三十七次全體會議，審議通過了草案。

起草工作中着重把握以下幾點：一是及時將習近平總書記關於青藏高原生態保護的重要指示批示精神和黨中央關於青藏高原生態保護的決策部署充分體現到法律的宗旨、原則規定和制度中。習近平總書記關於青藏高原生態保護的重要講話和指示批示精神具有重大指導意義，是制定青藏高原生態保護法的根本遵循。黨中央關於青藏高原生態環境保護和可持續發展的決策部署是經統籌考慮、科學謀劃後制定的，是制定青藏高原生態保護法、對青藏高原生態保護作出具體制度安排的重要依據。二是準確把握立法定位，突出重點內容。立足建設國家生態文明高地，聚焦青藏高原生態保護面臨的主要問題，堅持生態保護第一，突出生態安全屏障建設和生態保護修復，江河源頭重點保護與流域、區域保護相結合，統籌推進山水林田湖草沙冰的綜合治理、系統治理、源頭治理，強化生態風險防控，積極應對和適應氣候變化，堅持綠色發展，為青藏高原生態保護和可持續發展提供法治保障。三是做好與其他法律的銜接。針對青藏高原特定的、突出的問題制定有針對性的措施，系統構建青藏高原生態保護法律制度體系。與環境保護法、森林法、草原法、水法、水土保持法、水污染防治法、土壤污染防治法、野生動物保護法、生物安全法等污染防治、資源利用與保護方面的法律規定儘量不重複，確有必要的，作出銜接性規定。

三、草案的主要內容

草案分為七章，包括總則、生態安全格局、生態保護修復、生態風險防控、保障與監督、法律責任、附則，共六十四條。主要內容如下：

（一）明確法律適用範圍。我國青藏高原涉及西藏、青海、新疆、四川、甘肅、雲南六省（自治區）的有關縣（市、區），總面積約258萬平方公里。綜合考慮青藏高原生態系統完整性、法律可操作性等因素，對法律適用範圍，草案規定，從事或涉及青藏高原生態保護相關活動，應當遵守本法；本法所稱青藏高原，是指西藏自治區、青海省全域以及青藏高原區域涉及的新疆維吾爾自治區、四川省、甘肅省、雲南省的相關縣級行政區域，具體範圍由國務院授權的部門確定。

（二）確立青藏高原生態保護的基本原則。緊扣青藏高原生態保護這一主線，把生態保護作為區域發展的基本前提和剛性約束，草案明確青藏高原生態保護應當尊重自然、順應自然、保護自然；堅持生態保護第一，守住自然生態安全邊界；堅持自然恢復為主，山水林田湖草沙冰一體化保護修復；堅持生態優先、綠色發展、統籌協調、分類施策、科學防控、系統治理。

（三）健全管理體制。落實中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制要求，草案規定，國家建立青藏高原生態保護協調機制，統籌指導、綜合協調青藏高原生態保護工作；國務院有關部門按照職責分工負責青藏高原生態保護相關工作；青藏高原地方各級人民政府應當落實本行政區域的生態保護修復、生態風險防控、優化產業結構和布局、維護青藏高原生態安全的責任，根據需要在地方性法規和地方政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面加強協作，協同推進青藏高原生態保護修復和生態風險防控。

（四）構建生態安全格局。圍繞構建青藏高原生態安全格局，優化生態安全屏障體系，草案規定了青藏高原國土空間利用和國土空間用途管制、生態環境分區管控方案和生態環境准入清單、自然保護地體系建設、資源開發准入等制度措施。

（五）加強生態保護修復。圍繞全面保護和有效修復青藏高原高寒生態系統，提高生態系統質量和穩定性，增強生態產品供給能力和生態系統服務功能，草案對河流、湖泊、草原、森林、濕地等生態系統要素的保護作出規定，加強對三江源等核心區域重點保護，加強對青藏高原珍貴、瀕危和區域特有野生動植物物種的保護，規定了耕地保護、荒漠化和水土流失防治、綠色礦山建設等制度措施。

（六）強化生態風險防控。針對氣候變化與人類活動影響帶來的生態風險，構建高效的應對、適應氣候變化和防災減災體系，草案規定了氣候變化監測預警和評估、自然災害調查評價和監測預警、重要冰川雪山封禁和凍土保護、重大工程生態影響監測、種質資源保護和管理、防控外來物種入侵等制度措施。

（七）完善保障和監督。加強青藏高原生態保護的政策支持和保障，草案明確了財政、稅收、金融、生態保護補償等支持政策，鼓勵和支持社會資本參與青藏高原生態保護修復工作，規定了績效評價考核、執法監督、司法保障和人大監督等制度措施。

此外，草案對違反本法規定的行為設定了相應的法律責任，並做好與相關法律、法規的銜接。

草案及以上說明是否妥當，請審議。