關於《中華人民共和國黑土地保護法(草案)》的說明

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中華人民共和國黑土地保護法(草案) 關於《中華人民共和國黑土地保護法(草案)》的說明
全國人大農業與農村委員會副主任委員王憲魁受全國人大農業與農村委員會委託作說明
2021年12月20日於人民大會堂
(在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上)
全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國黑土地保護法(草案)》修改情況的匯報
本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2022年/第四號
——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上
關於《中華人民共和國黑土地保護法(草案)》的說明

——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

全國人大農業與農村委員會副主任委員 王憲魁

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員: 

我受全國人大農業與農村委員會委託,就《中華人民共和國黑土地保護法(草案)》的有關問題作說明。

習近平總書記高度重視黑土地保護,2020年7月在吉林考察時指出,一定要採取有效措施,保護好黑土地這一「耕地中的大熊貓」;2020年12月在中央農村工作會議上要求,把黑土地保護作為一件大事來抓,把黑土地用好養好。十三屆全國人大四次會議期間,全國人大農業與農村委員會收到「關於制定黑土地保護法的議案」和多件關於黑土地保護的代表建議。3月底我委及時啟動黑土地保護法的研究論證。全國人大常委會領導同志高度重視黑土地保護立法,多次作出批示並要求抓緊草案起草。我委認真做好起草工作,經過深入調查研究、廣泛徵求意見、反覆溝通討論,形成了《中華人民共和國黑土地保護法(草案)》(以下簡稱草案)。

一、制定黑土地保護法的必要性

一是深入貫徹落實習近平總書記重要指示和黨中央決策部署的需要。習近平總書記將黑土地比喻為國寶「大熊貓」,這一論述具有極其深刻內涵。黑土地是大自然賦予人類得天獨厚的稀缺寶貴資源,具有優質性、稀缺性、易被侵蝕性等特點。多年來人為高強度開發利用,黑土層厚度、有機質含量等下降,土壤酸化、沙化、鹽漬化加劇,嚴重影響生態安全和農業可持續發展。要從造福子孫永續發展的高度認識黑土地保護的特殊性和戰略意義,從「藏糧於地、藏糧於技」戰略高度推進。制定黑土地保護法,將保護黑土地上升為國家意志,是貫徹落實習近平總書記和黨中央關於黑土地保護要求的有力舉措。

二是保障長遠國家糧食安全的需要。民以食為天,糧以地為本。黑土地的土壤性狀好、肥力高、水肥氣熱協調,相較於其他土地的單位面積產出,同肥不同量、同量不同質,糧食產量高、品質好。東北黑土區是我國重要的糧食生產基地,糧食產量約占全國的四分之一,糧食商品率高,是保障糧食市場供應的重要來源,是保障國家糧食安全的壓艙石。制定黑土地保護法,有利於規範黑土地保護、治理、修復、利用等活動,保護黑土地高產優質農產品產出功能,為保障國家糧食安全提供堅強法治保障。

三是維護生態系統平衡的需要。珍稀黑土地自然資源,既不可再生,也無可替代。長期以來,由於保護和投入不夠,加之風蝕、水蝕侵害,黑土層「變薄、變硬、變瘦」,侵蝕溝發育發展,水土流失日益嚴重,進而導致耕地破碎化、河道淤積、洪澇災害加劇等生態環境問題。人與自然應當和諧共生,保護自然則自然回報慷慨,掠奪自然則自然懲罰無情。制定黑土地保護法,保護好生態環境,維護好生態系統平衡,促進資源環境可持續,才能使黑土地永遠造福人民。

四是完善黑土地保護體制機制的需要。近年來,黨中央、國務院通過制定保護規劃和實施行動方案等措施保護黑土地,但是仍存在政策協同性不足、穩定投入機制未建立、責任主體不夠明確等問題。有關省份的地方層面立法,難以形成上下聯動、多方參與的保護機制。當前土地管理有關法律法規,在耕地保護方面主要解決一般性問題,缺乏針對黑土地特殊性的保護措施。綜合施策、形成合力、久久為功保護好黑土地,需要全社會共同努力。制定黑土地保護法,有利於建立針對性、系統性的黑土地保護制度。

二、立法指導思想和總體思路

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,深刻理解和準確把握習近平總書記關於黑土地保護的重要指示精神,牢固樹立法治思維,堅持問題導向和目標導向,堅持「小快靈」立法,突出立法針對性、適用性、可操作性,着力保護黑土地中的耕地,促進資源可持續利用,維護生態系統平衡,保障國家糧食安全。

根據調研情況和黑土地保護面臨的突出問題,起草中注重把握以下幾點:一是明確責任。構建政府主導、農業生產經營者實施、公眾參與的保護機制,建立共同負責、各負其責的責任體系。二是堅持用養結合。有的人提出,應該養地在先,不達標準停止耕種。我們的目的是要口糧安全。既要改變生產經營方式加以保護,也要防止削弱糧食生產能力和影響農民種糧積極性,促進形成綠色可持續發展方式。三是尊重自然規律和科技規律。黑土地分佈廣闊,不同地域積溫、降雨、蒸發、風力等條件不同,需要採取的措施和技術路徑也不同。保護黑土地要因地制宜,堅持從實際出發,不搞一刀切。四是保護好農民權益。合理利用和保護黑土地,要有利於農民利益近期不受損、長遠更有利,有利於國家糧食安全、生態安全。

三、草案的主要內容

草案不分章,共三十七條,包括立法目的、適用範圍、保護要求和原則、政府責任和協調機制、制定規劃、資源調查和監測、科技支撐、數量保護措施、質量提升措施、農業生產經營者的責任、資金保障、獎補措施、考核與監督、法律責任等內容。

(一)本法的適用範圍

保障國家糧食安全,處理好黑土地保護與利用的關係,重點和難點在耕地。草案明確本法所稱黑土地,涉及的地域範圍為黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區的相關區域,土地特性為擁有黑色或者暗黑色腐殖質表土層,性狀好、肥力高的優質耕地。這一規定也是具體落實習近平總書記關於保護「耕地中的大熊貓」的要求。(第二條)

(二)加強政府的統籌和協調

統籌和協調是形成工作合力的關鍵。草案完善政府工作機制,明確國務院和省(自治區)人民政府應當加強領導、組織、協調、監督管理,縣級以上人民政府應當建立黑土地保護協調機制;突出規劃引領,縣級以上人民政府應當以調查和監測為基礎、體現集中連片治理、科學編制黑土地保護規劃,縣級規劃應當落實到地塊。為摸清黑土地底數和變化趨勢,草案對開展黑土地調查和常態化監測作出了規定。(第五條、第六條、第七條)

(三)加強黑土地保護的科技支撐

科技手段為黑土地保護提供重要支撐。草案加強黑土地保護科技創新、科研成果推廣應用和技術服務;針對水蝕、風蝕、土壤質量下降等突出問題,明確應當綜合採取工程、農藝、農機、生物等措施,規定了農田基礎設施建設、提升土壤質量、加強環境治理的關鍵措施。為做到精準施策,草案規定對黑土地進行科學分區,因地制宜採用具體措施。(第三條、第十條至第十五條)

(四)強化農業生產經營者的保護責任和調動積極性

農業生產經營者應當保護黑土地,同時要讓保護者不吃虧、種糧者收入有提高。草案明確農業生產經營者應當積極採用黑土地養護措施,國家應當建立用養結合、保護效果導向的獎補機制,鼓勵支持採取黑土地保護和治理修復措施。(第十六條至第十八條、第二十三條)

(五)加大黑土地保護投入

長期穩定的資金投入是黑土地保護的重要保障。草案規定,國家建立健全黑土地保護財政投入保障制度,加大獎補資金的傾斜力度,高標準農田建設等項目資金應當保障黑土地保護需要;縣級人民政府可以按照國家有關規定統籌整合相關涉農資金;建立健全黑土地保護跨區域補償機制,鼓勵社會資金投入黑土地保護活動。(第二十二條、第二十四條、第二十五條)

(六)加強考核和監督

壓實黑土地保護責任,形成監督合力。草案規定,建立黑土地保護目標責任制和考核評價制度,黑土地保護情況納入耕地保護責任目標;有關部門按照職責聯合開展監督檢查;加強人大監督,縣級以上人民政府應當報告黑土地保護情況。(第二十六條至第二十八條)

草案還對禁止盜挖、濫挖、非法出售黑土等內容作出規定。(第十九條、第三十一條)

草案注意與有關法律搞好銜接,一般性的耕地保護和土地污染有關問題,本法不再重複,只是針對相關違法行為的處罰作出銜接性規定。

中華人民共和國黑土地保護法(草案)》及以上說明是否妥當,請審議。

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