關於《關於授權最高人民法院在該院和部分地區開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定（草案）》的說明

對《關於授權最高人民法院在該院和部分地區開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定（草案）》的說明
最高人民法院院長周強代表最高人民法院作說明
2021年8月17日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》

（——2021年8月17日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上）

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對《關於授權最高人民法院在該院和部分地區開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定（草案）》的說明

——2021年8月17日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上

最高人民法院院長　周　強

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我代表最高人民法院，對《關於授權最高人民法院在該院和部分地區開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定（草案）》作說明。

為貫徹落實黨中央關於完善四級法院審級職能定位改革的決策部署，最高人民法院經認真調研論證，在充分徵求並吸收中央政法委、中央編辦、全國人大監察司法委、全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、司法部等單位意見基礎上，研究制定了《關於完善四級法院審級職能定位的改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。《改革方案》已經中央全面深化改革委員會審議通過，並由中央司法體制改革領導小組印發。現提請全國人大常委會作出決定，授權最高人民法院在本院和部分地區開展四級法院審級職能定位改革試點工作。

一、試點的必要性

按照我國現行法律規定，人民法院分為四級，實行兩審終審制，一個案件經過兩級法院的審理即告終結。「四級兩審制」總體上符合我國的國情實際，兼顧了公正與效率的統一，也有利於訴訟分流、職能分層和資源配置。但從制度發展和實踐需求來看，仍然存在以下三個方面問題：一是審級職能定位不夠清晰，缺乏自下而上的有效分流機制，不利於矛盾糾紛化解在基層，也影響到審判資源的合理化配置。二是案件提級審理機制不夠健全，一些具有普遍法律適用指導意義或者關乎重大國家利益、社會公共利益的案件，以及可能存在「訴訟主客場」現象的案件，受訴訟標的等各種因素制約，難以進入較高層級法院審理，不利於其發揮排除外部干預、統一法律適用的優勢。三是民事、行政再審申請的標準和程序有待優化，未能充分發揮「阻斷」「過濾」無理纏訴、任意濫訴的效能，既不利於維護生效裁判權威，又因過分擠占司法資源，一定程度上影響了再審程序依法糾錯功能的發揮。

針對上述問題，中共中央辦公廳印發的《關於政法領域全面深化改革的實施意見》，提出要「明確四級法院職能定位，健全完善案件移送管轄和提級審理機制，完善民事再審申請程序，探索將具有法律適用指導意義、關乎社會公共利益的案件交由較高層級法院審理。」按照中央關於加強審級監督體系建設的決策部署，最高人民法院嚴格依照《改革方案》要求，積極推進完善四級法院審級職能定位改革試點工作。根據中央關於「凡屬重大改革都要於法有據」的要求，因部分試點舉措涉及調整適用現行《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》相關規定，需要經過全國人大常委會授權，才能開展相應試點工作。

二、試點的主要內容

一是完善民事、行政案件級別管轄制度。根據經濟社會形勢發展需要，完善第一審民事案件級別管轄標準，逐步實現第一審民事案件主要由基層人民法院審理、少量由中級人民法院審理。根據地方因素可能對當事人合法權益、案件公正審理的影響程度，合理調整第一審行政案件級別管轄標準，推動行政爭議實質性化解。

二是完善案件管轄權轉移和提級審理機制。建立「特殊類型案件」第一審案件管轄權「上提一級」與提級審理機制，明確「特殊類型案件」的識別標準。上級人民法院對下級人民法院管轄的第一審案件，認為屬於「特殊類型案件」，由自己審理更有利於統一法律適用或者打破「訴訟主客場」現象的，可以決定提級審理，並明確提級審理的程序和標準。

三是改革民事、行政再審申請程序和標準。進一步凸顯最高人民法院作為最高審判機關的憲法地位，優化向最高人民法院申請再審的事由與程序。最高人民法院通過再審提審，主要審理在全國範圍內具有普遍法律適用指導意義的案件、涉及重大國家利益、社會公共利益的案件、打破「訴訟主客場」現象的重大案件，監督指導全國法院審判工作，研究制定司法解釋、司法文件和司法政策，確保國家法律正確統一適用。

四是完善最高人民法院審判權力運行機制。對於具有普遍法律適用指導意義的案件，健全完善大法官參與案件審理機制，建立跨審判部門的五人以上大合議庭審理機制。建立當事人和其他訴訟參與人反映人民法院法律適用不一致問題機制，配套完善監測、反饋和公開機制。規範高級人民法院辦案指導文件、參考性案例的發布程序，建立向最高人民法院備案機制，杜絕不同地區適用法律、辦案標準的不合理差異。

三、試點地區

擬選擇在最高人民法院，以及北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、河南、廣東、四川、重慶、陝西12個省（市）的人民法院開展試點工作。試點地區的選擇主要基於地域分布、案件數量、工作基礎等因素綜合確定。

四、試點期限

試點期限為二年，自試點辦法印發之日起算。

最高人民法院將牽頭研究制定試點實施辦法，並報全國人大常委會備案。試點期間，最高人民法院將加強對試點工作的組織指導和監督檢查，及時解決試點中遇到的問題，向全國人大常委會作出中期報告。試點期滿後，對實踐證明可行的，及時提出修改完善有關法律規定的建議；對實踐證明不宜調整的，及時恢復施行有關法律規定。

《決定（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。