關於中華人民共和國戶口登記條例草案的說明

中華人民共和國戶口登記條例草案的說明
中華人民共和國公安部部長 羅瑞卿
1958年1月9日

1958年1月9日，發布於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》1958年第19期。
人大公報

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<正>委員長、各位付委員長、各位委員:

中華人民共和國戶口登記條例草案，是根據幾年來戶口登記工作的經驗，經過長期的準備，徵求了各省、自治區、市公安機關和中央有關部門的意見起草出來的。這個條例草案，已經國務院全體會議討論通過，現在提請人大常委會審議。

對於這個條例草案，我有以下幾點說明：

一、為什麼要制定戶口登記條例？

幾年來，我國的戶口登記工作，特別是城市的戶口登記工作，在黨和政府的正確領導下，已經建立了一定的基礎。這一工作，對於社會主義建設，保護公民的權利和利益，維持社會秩序，起了重要的作用。

但是，由於我們的國家建立才八年，現行的戶口登記制度還是很不完備的，它的主要缺陷是：

第一、制度不夠統一，不僅城市和農村應該統一的沒有統一，就是這個城市和那個城市也不完全統一。

第二、有些應當規定的制度，沒有規定，或者規定得不夠妥善。例如：公共戶口管理不健全，沒有規定製止農村人口盲目流入城市和控制遷往邊防地區的戶口，以及沒有適當限制那些依法被剝奪了政治權利的人的戶口變動，等等。

第三、還有一些制度，適合過去的情況，今天情況變了，需要適當地加以修改或者廢除。如像住醫院病人的登記報告，旅店來客的每日報告，等等，都沒有適時地加以修改或者廢除。

為了加強和健全戶口登記工作，以適應社會主義建設迅速發展的需要，滿足人民在政治生活和社會生活中日益增長的要求，進一步維護社會秩序，制定一個比較完備的全國統一的戶口登記條例，已經成為當前的迫切需要了。

中華人民共和國戶口登記條例草案，就是從上述具體情況和實際需要出發，根據中華人民共和國憲法第四十九條第十二項「保護國家利益，維護公共秩序，保障公民權利」的精神制定的。這個條例的實行，對國家建設和人民生活所起的作用，我們以為有以下三個方面：

第一、準確地及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況，為我國有計劃地進行社會主義建設，編制國民經濟計劃，正確地貫徹統購統銷，統籌安排勞動就業和勞動力調配，以及節制生育等等重要政策措施，提供人口資料。

第二、證明公民的身份，以保護人民群眾在政治生活和社會生活中的合法權利和利益。例如：保護人民行使選舉權和被選舉權，保護人民正當的居住和遷徒自由，為人民的勞動就業和受教育、購買糧布等出具證明，幫助人民查詢親友地址，等等。

第三、堵塞治安管理中的某此空隙，限制反革命分子和其他壞分子的破壞活動，保衛國家建設和人民生活的安全。

從這此作用中可以看到，戶口登記條例是我們國家在行政管理上的一項重要措施。它是服務於國家的社會主義建設，並和廣大人民的切身利益相關聯的。

二、對於條例草案的具體內容，有幾點需要解釋：

第一、戶口登記條例草案的各項制度，都是遵循着適應國家建設，為人民群眾服務的原則制定的。這些制度概括起來，就是：常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入和變更更正等七項登記。其中，常住人口登記，主要是掌握固定居住人口的基本狀況，而其他六項登記，則是掌握人口的增減和變動情況。這些項目是一個統一的整體，缺少了任何一項，都不能掌握人口的全貌，都不能滿足國家和人民的要求。因此，這些制度都是必需的，無論城市和農村，原則上都是適用的。

但是，為了照顧農村目前交通不便，戶口工作基礎較差等情況，在第四、第八、第十三、第十五等四條中，都特別作了一些規定。對農村戶口登記的要求，比城市要低一些，手續更簡便一些。如像：農村目前只實行常住人口登記和出生、死亡、遷出、遷入等項變動登記，不實行暫住人口登記；遷入申報的時限，城市定為三天以內，而農村則定為十天以內，死亡申報的時限，城市是在葬前，農村是在一個月以內；城市以戶為單位設戶口簿，而農村則以合作社為單位設戶口簿。

對於機關、團體、學校、企業、事業等單位和農業、漁業、鹽業、林業、牧畜業、手工業等生產合作社的戶口登記，也根據實際情況，在第三條中作了專門的規定，要求各單位指定專人，協助戶口登記機關辦理登記。這樣辦好處很多：一是職工、社員登記戶口方便；二是各單位的人事、行政工作可以隨時了解人口變動情況；三是便於合作社制定計劃、組織生產或者進行收益分配；四是便於戶口登記機關的戶口管理。

從條例草案的內容和手續上都可以說明，既滿足國家建設和社會生活的需要，又照顧到便利群眾，這是我們戶口登記制度的一個特點。

第二、關於制止農村人口盲目流入城市的問題。

在第十條第二款中規定：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。」為什麼要這樣辦呢？就當前情況來說，因為近幾年來，農村人口盲目流入城市的現象比較嚴重，而有些機關、企業單位，也沒有認真執行緊縮城市人口的方針，甚至私自招工，隨便寫信向農村索要戶口證明；有些單位對於從農村盲目流入城市沒有戶口的人員，不僅不積極協助政府動員還鄉，反而利用機關、企業的某些便利，讓其長期居住。這樣就更加助長了這種混亂情形的嚴重性，給城市的各面建設計劃和正常的生活秩序帶來了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應、就業、上學等等問題，都出現了一定的緊張局面。同時，由於農村勞動力的大力外流，也影響農業生產建設的開展，對於發展農業生產不利，也就對整個社會主義建設不利。

從長遠情況看，我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時並舉。無論工業生產和農業生產都必需按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。而且，我國當前情況是城市勞動力已經過多，農村生產則有很大潛力，可以容納大量勞動力。因此政府正在動員幹部和大、中、小學畢業學生下鄉上山，這就更不難了解要制止農業人口盲目外流的必要。

此外，盲目流入城市的農村人口，因為找不到職業，生活就會發生困難，有些人就會流浪街頭，少數人甚至會被壞分子所勾引，進行偷竊、詐騙等犯罪活動，破壞城市社會秩序。

由此可見，適當地解決農村人口盲目流入城市的問題，不僅是國家的需要，也是廣大人民的要求。中共中央和國務院最近針對這種情況，發出了「關於制止農村人口盲目外流的指示」，指示中要求「進行嚴格戶口管理」，以制止農村人口盲目外流。因此，在戶口登記條例中對於這個問題作相應的規定，是完全必要的。當然，要制止農村人口盲目流入城市，主要還是要依靠黨和政府的各項工作，特別是要做好群眾工作，依靠多數人來勸說少數人，才能完全達到目的。但是，健全的戶口登記工作，也是一個必要的條件。

第三、適當控制遷往邊防地區的戶口問題。在第十條第三款中規定：「公民遷往邊防地區，必須經過常住地縣、市、市轄區公安機關批准。」這是因為，我國很長一部分邊防地區是我們國防的門戶，為了維持這些地區的社會治安，保衛國防前哨的安全，對於遷入的人口經過一定的批准手續，是必要的。

第四、公民因私事外出、暫住的問題。在第十六條中規定：「公民因私事離開常住地外出、暫住的時間超過三個月的，應當向戶口登記機關申請延長時間或者辦理遷移手續；既無理由延長時間又無遷移條件的，應當返回常住地。」這個規定，對於廣大人民正常的外出、暫住是沒有任何約束的。因為從實際情況來看，公民因探親、訪友、治病、旅行等外出、暫住所需要的時間，一般的說三個月是足夠的。如果需要延長外出、暫住時間，只要向戶口登記機關講明理由，就可以延長；合乎遷移條件願意遷移的，也可以辦理遷移手續。路途遙遠的，旅途中的時間還可以不計算在三個月以內。這個規定對於少數不務正業，遊手好閒，利用外出、暫住長期流浪在外，不事生產，擾亂社會秩序的分子來說，確是一種約束。但是對於這種人加以約束，是完全應該的，因為這樣做，才能使他們在生產崗位定居下來，這對於保證社會生產和生活秩序以及改造他們本人，都是完全必要的。

第五、第十四條規定：「被假釋、緩刑的犯人，被管制分子和其他依法被剝奪政治權利的人，在遷移的時候，必須經過戶口登記機關轉報縣、市、市轄區人民法院或者公安機關批准，才可以辦理遷出登記；到達遷入地後，應當立即向戶口登記機關申報遷入登記。」這樣規定的目的，是為了防止他們中間的一些人，利用戶口遷移，逃避監督改造，或者從事犯罪活動。這樣做，不僅對社會治安有利，就是對這些人的改造也有好處。

三、條例草案中某些帶有約束性的規定，同公民的居住和遷徒自由是否有牴觸呢？

應該說是沒有牴觸的。

我在前面已經說過，我們的戶口登記制度，就其具體作用來說，不僅是服務於社會主義建設和維護社會治安秩序的一項重要措施，而且也是直接保護廣大人民政治權利和經濟利益的一項重要措施。就其根本目的來說，它就是為我國人民在政治上和經濟上創造一個幸福的美好的前途而服務的。因此，它不但不會同廣大人民的自由有牴觸，而且是保護廣大人民的自由的。

大家都知道，我們是社會主義國家。統籌兼顧，適當安排，是我們國家的根本方針。無論是發展國民經濟，或者是改善人民的生活，都是按照國家統一的計劃進行的，都必須從全國人民的利益出發。毛主席指示我們說：「我們作計劃、辦事、想問題，都要從我國有六億人口這一點出發，千萬不要忘記這一點」。戶口登記條例草案正是根據這一方針，來考慮加強和健全戶口管理工作的。條例草案中某些帶有約束性的規定，比如制止農村人口盲目外流，控制遷往邊防地區的戶口，以及公民外出、暫住時間的規定等，也都是根據國家的統籌安排的方針，為六億人口着想，對六億人口負責，來保護廣大人民的政治權利和經濟利益的。因此，它同廣大人民的民主自由是沒有牴觸的，而且是保護廣大人民的民主自由的；它同公民的居住和遷徒自由是沒有牴觸的，而且是保護公民的居住和遷徒自由的。

當然，我們戶口登記條例草案中某些帶有約束性的規定，對於少數人的只顧自己、不顧國家和集體利益的盲目流動遷徒行為，是有牴觸的。但是這種牴觸，並不是限制公民的居住和遷徒自由。這是因為憲法所規定的自由，是有領導的自由，不是無政府狀態；是廣大人民的自由，不是少數人的個人絕對自由。如果允許少數人有個人絕對自由，允許少數人有隻顧自己、不顧國家和集體利益的盲目流動遷徒自由，那麼，就必然會使得國家統籌安排的方針和社會主義建設的計劃不能順利執行，必然會使得廣大人民的工作、學習和生活的正常秩序受到損害，其結果必然是妨礙廣大人民的自由，也當然會妨礙公民的居住和遷徒的自由。因此，限制少數人這種不合理的盲目流動遷徒「自由」，正是為了保護多數人正當的居住和遷徒自由。而且還應該看到，對於這些少數人來說，也僅僅是限制他們這種盲目流動遷徒的不合理行為，對於他們正當的居住和遷徒自由，我們是絲毫也不加以限制的。比如居住農村的公民，只要他們持有城市勞動部門或學校發給的錄用、錄取證明，或者城市戶口登記機關准予遷入的證明，完全可以遷往城市，不會受到任何限制。同時，對於這些少數人來說，限制他們這種盲目流動遷徒的不合理行為，正是對他們自己有利的。如果縱容他們脫離國家統籌安排，違反廣大人民的集體利益，盲目流動遷徒，那就對國家、人民不利，對他們自己也不利。因為只有國家發展了，他們自己才能發展；大家過好日子了，他們自己才能過好日子。試想，一個人如果脫離了國家的安排，違反了集體的利益，自己個人的政治權利和經濟利益，怎麼能夠得到真正的保障呢？

由此可見，條例草案中某些帶有約束性的規定，同憲法規定的「中華人民共和國公民有居住和遷徒的自由」，是完全一致的。我們相信，廣大人民根據自己在政治生活和社會生活中的切身體驗，是懂得這個道理的，因而也是會擁護這些措施的。

四、怎樣執行這個條例？

戶口登記條例同每個人都有密切關係，必須依靠大家的自覺，才能貫徹執行。現在廣大群眾的覺悟程度和組織程度，已經空前提高，大多數群眾已經養成了遵守戶口制度的習慣。但是還有少數人，沒有遵守或者沒有很好遵守這個制度，其中有的是由於不了解這個制度的內容和意義，有的是由於自私自利和懶惰。另外，也還有一些反革命分子和其他壞分子，故意破壞這個制度。因此，在貫徹執行這個條例的時候，必須採取依靠多數、督促少數、防範壞人的方針。應當在人民群眾中充分地做好宣傳教育工作，使戶口登記工作的意義和各種制度，家喻戶曉，人人明白。戶口登記機關和戶口登記工作人員，在工作中應當聯繫群眾，依靠群眾，便利群眾，並幫助他們解決困難，勤勤懇懇地為群眾服務。對於違反戶口制度的人的處理，主要還是採取說服教育的辦法，只是對於那些構成了違反治安管理行為的人，才給以適當的處罰，而處罰的目的，也還是為了教育。對於反革命分子和其他壞分子破壞戶口制度，進行犯罪活動，必須依法懲辦。我們相信，只要堅決地依靠群眾，取得廣大群眾的支持，這個新的戶口登記條例，一定能夠很好地貫徹執行。