關於減輕農民負擔問題的報告

關於減輕農民負擔問題的報告
國務院副總理 姜春雲
1996年10月26日於北京市
（在第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上）

中國人大網

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

       全國人大常委會對減輕農民負擔問題非常重視，專門安排聽取這項工作的報告，是對國務院抓好這方面工作的有力支持和促進。減輕農民負擔是當前農村工作的一項重要任務。從中央到地方，各級黨委、政府和有關部門，做了很多工作，也取得了一定的成效，但問題還沒有根本解決，需要進一步加大工作力度。今天，我受李鵬總理委託，代表國務院，就減輕農民負擔的工作情況，向人大常委會報告，請審議。下面，我分三個方面來說：

       一、黨中央、國務院對減輕農民負擔高度重視，近年來先後採取了一系列重大措施，各地區、各部門做了許多工作，取得了一定的成效

       改革開放以來，我國農業和農村經濟持續穩定發展，農民收入增加，農民生活逐步改善。但是，從八十年代中後期開始，出現了農民負擔加重的問題。特別是進入九十年代，農民負擔過重的問題日益突出。有些地方和部門侵犯農民利益，隨意向農民伸手，以各種名目亂收費、亂集資、亂罰款和攤派，引起了廣大農民群眾的強烈不滿。對這個問題，黨中央、國務院一直高度重視，近年來先後採取了一系列重大措施，在全國各地開展了減輕農民負擔的工作。

       1992年底，根據當時不少地區農民負擔日趨加重的情況，江澤民總書記在武漢召開的六省農業和農村工作座談會上，明確提出：「中央有關部門和地方各級政府一定要堅決把關，嚴格執行國家的政策規定，任何單位不得以任何名義增加農民負擔，切實把農民的負擔控制在上年農民人均純收入的5%的規定之內。即使農村建設、農民福利等公益事業，凡是要農民出資、投勞的，也必須堅持兩條原則，一是量力而行，二是群眾自願。」接着，李鵬總理在國務院召開的全國農業工作電視電話會議上指出：「對各地農民的富裕程度要有切合實際的估計。辦任何事情都要從實際出發，量力而行，不能超越農民的承受能力。」並就制止各種違反法規的集資和攤派、切實減輕農民負擔的問題，提出了明確的要求。

       1993年，為了有效改變農民負擔日益加重的狀況，黨中央、國務院向各地區、各部門發出緊急通知，要求凡涉及農民負擔的文件和收費項目一律先停後清。同年，國務院召開全國減輕農民負擔工作電話會議，明令取消中央、國家機關37項涉及農民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正10種錯誤的收費方法。中共中央辦公廳、國務院辦公廳還下發了《關於涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》，進一步明確了有關政策規定。這些舉措，有力地推動了減輕農民負擔工作的深入開展，取得了較好的成效。

       1994年，針對有些地區減輕農民負擔的工作有所放鬆，農民負擔出現反彈的情況，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了農業部、監察部、財政部、國家計委、國務院法制局《關於1993年農民負擔執法檢查的報告》，重申了中央減輕農民負擔的一系列政策穩定不變。同年，經國務院批准，召開了全國農民負擔監督管理工作會議，要求各地堅定不移、堅持不懈地做好減輕農民負擔工作。

       1995年，為進一步遏制農民負擔反彈的勢頭，經國務院批准，又召開了全國農民負擔監督管理工作會議，會上國務院鄭重宣布了減輕農民負擔的「約法三章」，即近幾年出台的一系列減輕農民負擔的基本政策不變，已經明令取消的項目不准恢復；暫停一切涉及農民負擔的項目審批；各地區農民承擔的提留統籌費不允許有突破5%的鄉鎮出現。在當年中央召開的中央經濟工作會、中紀委六次全會和國務院召開的反腐敗工作會議，對減輕農民負擔的工作都作了新的部署。

       今年以來，黨中央、國務院進一步加大了減輕農民負擔的工作力度。在年初召開的中央農村工作會議上，把農民負擔重、定購糧價格低、化肥等生產資料價格高作為「一高一低一重」三大問題一併治理。明確提出，要把減輕農民負擔作為「要不要農民、要不要農業、要不要農村安定、要不要群眾觀點」的政治問題來對待。隨後，國務院派出了五個農民負擔執法檢查組，深入到5個省、11個縣、22個鄉、44個村，了解情況，督促政策落實。檢查結束後，黨中央、國務院領導同志聽取了匯報，並將檢查結果向中央常委作了報告。此後，中央又連續下發了三個減輕負擔的文件：一是轉發了農業部、監察部、財政部、國家計委、國務院法制局五部門《關於當前減輕農民負擔的情況和今後工作的意見》；二是通報了去年發生的涉及農民負擔死人、傷人案件的查處結果，並要求傳達到村黨支部、村委會；三是印發了江澤民總書記對減輕農民負擔工作的重要指示。為加強這項工作的協調和領導，國務院建立了由國務院辦公廳、農業部、監察部、財政部、國家計委和國務院法制局等部門負責人組成的全國農民負擔監督管理聯席會議制度。這期間，中央辦公廳、國務院法制局等部門就減輕農民負擔問題，先後組織了多次檢查、督察和調研活動，檢查政策落實情況，查辦涉及農民負擔的案件，研究減輕農民負擔的治本之策。

       從1992年以來，黨中央、國務院為減輕農民負擔專門下發了7個文件，組織了4次執法檢查和多次案件督察，中央領導同志作了一系列重要批示。以上這些措施，對減輕農民負擔工作起了積極的促進作用。

       按照黨中央、國務院統一部署，中央有關部門和全國各地採取了相應措施，做了許多工作。今年以來，交通部、公安部、民政部、國家教委等部委，先後提出了本系統減輕農民負擔的具體要求和意見，並抓了檢查落實的工作。

       各地對減輕農民負擔也抓得比較緊，並取得了一定的成效。一是實行了減輕農民負擔黨政領導責任制，由行政一把手負總責。目前全國有27個省區市建立了減輕農民負擔工作領導小組，不少市、縣簽定了減輕農民負擔責任狀，實行「一票否決制」。二是出台了一些減輕農民負擔的地方性法規，有25個省制定了行政性規章。三是清理農民負擔項目，取消了一批不合理收費。1990年以來，全國先後三次全面清理涉及農民負擔項目。四是查處了一批加重農民負擔的違法案件。目前，多數地區能夠做到發現一起，查處一起。去年發生的涉及農民負擔死人案件已基本查結，今年發生的幾起案件也大都得到及時查處。五是積極推行農民負擔監督管理「三項制度」。目前，全國已有73%的縣推行了農民負擔預決算制度，62%的縣推行了監督卡制度，61%的縣推行了農民負擔專項審計制度。六是積極探索減輕農民負擔的有效辦法。有的實行主管單位「一個漏斗向下」，防止四面八方向農民伸手；有的實行負擔分流，緩解種田農戶負擔過重的狀況；目前已有50多個縣實行了「稅費合一、以實計征」的改革試驗，在規範收費行為等方面做了有益的探索。

       各級人大對農民負擔問題非常關心，經常聽取匯報，開展調研，督促檢查，提出了許多很好的建議和意見。這對各級政府和部門做好減輕農民負擔工作，起到了積極的督促和推進作用。藉此機會，我代表國務院，向全國人大對減輕農民負擔工作給予的支持、監督和促進，表示衷心的感謝!

       經過全國上下和各個方面的共同努力，減輕農民負擔工作取得了一定的效果。據有關部門報告，農民承擔的提留統籌占上年人均純收入的比重，由1992年的5.2%下降到1995年的4.92%，勞均負擔的義務工和勞動積累工也控制在國家規定的限額以內；一些地方社會負擔上升過猛的勢頭得到初步遏制，有的地方已有所下降；涉及農民負擔的惡性案件大多數得到及時嚴肅處理。黨中央、國務院減輕農民負擔的政策日益深入人心，一個有利於進一步解決農民負擔問題的社會輿論環境初步形成。

       二、當前，農民負擔過重仍然是農村工作中的一個突出問題。出現這種情況的原因是多方面的，歸根結底是沒有牢固確立經濟和社會事業的發展一定要從實際出發、量力而行的指導思想

       減輕農民負擔是一項難度很大的工作。近些年來，這項工作雖然取得了一定的成效，但是不能估計過高，負擔過重仍然是當前農民反映最強烈的問題之一，還沒有從根本上得到解決，有些地方問題還相當嚴重。

       一是有些地方向農民亂集資、亂收費、亂罰款和攤派不時抬頭。近幾年，雖然多數地區已把農民承擔的提留統籌和勞務控制在限額之內，但是，限額以外的集資、收費、罰款、攤派在不少地區未能得到有效遏制。有些地方不切實際地在農村搞名目繁多的加重農民負擔的達標升級活動，而且屢禁不止。有的在農村中小學生入學、農民建房、結婚登記、計劃生育審批指標過程中搭車亂收費。有的違背自願、量力原則，在報刊發行、合作醫療和社會保險過程中強行攤派。有的地方違反稅法規定，按人頭或田畝平攤農業特產稅和屠宰稅。有的隨意向農民罰款。不少地方農民反映「頭稅輕（農業稅），二稅重（提留統籌），三稅是個無底洞（亂收費、亂集資、亂罰款和攤派）。」

       二是中西部地區，尤其是糧棉主產區農民負擔過重的問題比較突出。從目前情況看，沿海和經濟發達地區集體經濟實力較強，農民收入較多，負擔重的問題相對小一點。農民負擔過重的矛盾，主要集中在中部糧棉主產區。這對調動糧棉主產區農民發展糧棉生產的積極性極為不利。

       三是農戶之間的負擔水平很不均衡。隨着經濟發展和農戶收入分配結構的變化，目前實行的以鄉為單位計算收取村提留和鄉統籌的辦法，掩蓋了農戶間的收入差異，導致農戶間的實際負擔畸輕畸重。這部分農戶普遍感到負擔過重。加上有些地方為了多收稅費，或者顯示政績，浮誇作假，有意虛報農民的收入，進一步加劇了農民負擔過重和負擔不公的矛盾。

       四是少數地方干群矛盾仍很尖銳。近幾年，有的地方發生了涉及農民負擔的惡性案件，導致幹群關係緊張，農民集體上訪，嚴重影響了農村的社會穩定。

       農民負擔過重問題長期得不到根本解決，並不時出現反彈，原因是多方面的。歸納起來，主要有以下幾點：

       （一）對經濟和社會事業的發展要求過高過急，脫離實際。不少地方，尤其是經濟欠發達的地方，想加快經濟和社會事業的發展，心情是可以理解的。但往往要求過急，目標定得過高，超過了財力的承受限度。財力不夠，就向農民伸手。有的同志甚至認為，只要不裝進私人腰包，「取之於民，用之於民」，多向農民收點錢算不了什麼。因此，對貫徹中央關於減輕農民負擔的政策缺乏自覺性，抓得不緊不力，甚至陽奉陰違，另搞一套。

       （二）強調部門利益，缺乏全局觀念。有些部門只強調自身發展的需要，向農村基層提出這樣那樣的過高要求。單從一個部門來看，這些要求也許是合理的，需要的。但幾十個部門都這麼做，基層、農民就承受不了。也有的只顧部門的利益，利用手中的權力，巧立名目向農民亂收費。口頭講是為農民辦好事，而實際上是為本部門發獎金、買轎車、蓋房子，謀福利。有的甚至拿農民的錢，用來大吃大喝，揮霍浪費，中飽私囊。這是嚴重的腐敗行為。

       （三）工作作風簡單粗暴。廣大農村基層幹部為農村經濟和社會發展做了大量工作，他們很辛苦，主流是好的。但確有少數鄉村幹部由於上面下達的各種指標要求過高過急，加之本身又不善於做群眾工作，辦事方法簡單，作風粗暴，有的甚至違法亂紀，動用公安幹警、民兵，強行向農民收款收物，激化了矛盾，破壞了黨群、幹群關係。

       （四）只講「政績」，不講實際。有些地方和部門不恰當地把一些脫離實際的要求與幹部的升遷掛起鈎來，使一些幹部只講「政績」，不講實際，忘記了全心全意為人民服務的宗旨，把對上級負責與對群眾負責割裂開來。有的甚至發展到了違法違紀，以侵犯農民利益來換取自己的「政績」。

       （五）機構龐大，吃「皇糧」的人太多。現在一個鄉鎮幹部編制一般是30人左右，但相當一部分鄉鎮實際吃「皇糧」的人達到100多個，超出3—4倍。食之者眾，生之者寡。越是經濟不發達的地區，這個問題越突出。

       （六）集體經濟薄弱，有些村甚至是「空殼」。一些集體經濟薄弱的鄉村，除土地歸集體所有外，基本沒有比較穩定的集體收入。不但無力為農民提供服務、幫助，而且辦什麼事情都要向農民伸手，要錢要糧。在這些地方，集體缺少凝聚力，幹部缺少號召力，基層組織缺少戰鬥力。

       （七）法規制度不健全，執法力度不夠。現行的農民負擔管理辦法不夠完善，監督管理法規對加重農民負擔的處罰規定也不夠明確，使一些違法違紀現象難以得到有效制止。一些地方監督管理職能分散，監督管理工作難以到位。

       在導致農民負擔過重的諸多原因中，最根本的有兩條：一是有些地方和部門沒有堅持一切工作都要從實際出發、量力而行的原則。應當說，自改革開放以來，農業、農村經濟是有了很大發展，農民生活也有了明顯改善，但是對農村生產力水平、農村經濟發展水平和農民的收入水平絕不可以估計過高，多數農民還只是解決了溫飽，部分農民溫飽問題還沒有解決。農民負擔之所以加重，主要是有些地方和部門不從農村、農民的這一實際出發，工作目標定得過高，要求過急，甚至不顧一切地搞超前達標，搞形式主義，以致加重了農民的負擔。正如江澤民總書記批示的那樣，有的方面提出的達標要求，「不僅山區辦不到，上海市、北京市也辦不到。」這類達標要求，大大超過了農民群眾的承受能力。二是群眾觀念淡薄。我們有些同志，不能正確處理與農民的關係，根本不考慮農民的利益，不關心農民的疾苦，對農民總是給予的少，索取的多，甚至不惜「巧取豪奪」。這是很惡劣的行為。看來很有必要在我們各級幹部中間，深入進行群眾觀念、群眾路線、實事求是、一切從實際出發，辦事要盡力而為、量力而行的思想教育，進一步解決好如何對待農民、如何做好農村工作的問題。

       三、解決農民負擔過重問題，既要治標，更要治本，實行標本兼治，堅持不懈、鍥而不捨地抓下去

       江澤民總書記指出：「減輕還是加重農民負擔絕不僅僅是少拿多拿幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農民積極性的問題，是促進還是阻礙農村生產力的問題，是增強還是喪失農民群眾信任和擁護的問題。必須把減輕農民負擔問題，提高到這樣的政治高度來認識。」國務院對今後一個時期減輕農民負擔工作，總的要求是：堅決把農民承擔的提留統籌費和勞務全面控制在國家規定的限額之內，嚴格禁止各種面向農村、農民的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動，杜絕因農民負擔過重引發的嚴重事件和死人傷人的惡性案件，切實把過重的農民負擔減下來。實現這個要求必須標本兼治，長期努力，堅持不懈。

       第一，堅持現行農民合理負擔的基本政策穩定不變。包括：國家的農業稅收政策穩定不變，地方擅自設立的稅種和擅自提高的稅率一律取消，不准擅自擴大農業特產稅的徵收範圍。提留統籌費不超過上年人均純收入5%的政策穩定不變。對多收的錢物，要退還給農民。隨着經濟的發展和農民收入水平的提高，農民實際負擔的比例還應該逐步下降。有條件的地方，提倡實行提留統籌費一定幾年不變。農民承擔義務工、勞動積累工的政策穩定不變，堅持以勞為主，原則上不得以資代勞。農民自願以資代勞的，必須由本人提出申請，各級政府和部門都不得向鄉村下達以資代勞指標。農民為開展農田水利基本建設而多投一些勞動積累工，必須堅持自願互利原則，不得強迫命令。這三個穩定不變，不能因農業豐收、農民收入有所增加而改變。

       第二，嚴禁出台農民合理負擔之外的各種集資、收費項目。嚴禁一切要農民額外出錢出物出工的達標升級活動，各級政府和部門都不得以檢查驗收和評比等形式，變相搞這類達標升級活動。嚴禁搞法律規定以外的任何形式的集資活動，今後各級政府和部門均不得再出台任何加重農民負擔的集資項目。教育集資必須依照《教育法》的規定，堅決按照自願、量力的原則，控制數量、嚴格審批。興修道路、電力、通訊等建設項目，一律不得違反規定，向農民集資、收費。嚴禁向農民亂收費、亂漲價、亂罰款。「九五」期間，停止審批一切面向農村的新的收費項目。嚴禁各種攤派行為，農民參加合作醫療和社會保險，訂閱報刊和購買書籍，必須自願、量力，不得強求。

       第三，按照公平合理負擔的原則，改革提留統籌的計提辦法。要儘可能實行以村人均純收入為依據收取提留統籌，並逐步過渡到按農戶的實際收入收取。力爭在明年內消除提留統籌超過上年農民人均純收入5%的村。要堅決糾正農業特產稅、屠宰稅高定指標、層層加碼和按戶頭、人頭、田畝平攤徵收，以及承包招標徵收等錯誤做法。

       第四，收取合理的稅費，也要因時因地因戶制宜。對遭受天災人禍的困難戶的稅費，應根據具體情況實行免、減、緩政策。由此而減少的收入，不能分攤到其他農戶身上。最後收多少錢辦多少事，要做到因錢辦事，不准設事收錢。

       第五，做好徵收提留統籌的宣傳、引導和說服工作。向農民收取合理負擔範圍內的錢物，必須講明政策，講清道理，說服農民積極履行自己應盡的義務。對故意拒絕交納提留統籌的少數農戶，要區別情況，做好工作。可以依照村規民約進行教育，也可以通過合同仲裁機構仲裁。嚴禁動用警力、械具，嚴禁派「小分隊」、「工作隊」到農民家裡拿糧抓豬牽牛扒房等錯誤做法。更不准發生打人、體罰、拘押等違法違紀行為。

       第六，加強民主監督。從明年開始，全面實行農民負擔監督管理的預決算、監督卡、專項審計「三項制度」，切實做到定項限額、憑卡收費、專款專用。加強提取、管理、使用等環節的監督，大力推行「一個漏斗向下」的監管辦法。充分發揮各級人大、政協的監督作用。最基本的是發動和依靠農民群眾進行監督。提留統籌的收支帳目必須公開，定期向農民公布。對農民要求查帳要持歡迎態度，對農民因不合理收費和非法行為的上訴，要及時受理。凡拒絕農民查帳，對農民上訴置之不理，甚至打擊報復的，要嚴肅處理。

       第七，精兵簡政。減輕農民負擔，必須結合縣鄉機構改革和農村基層組織建設，裁減超編人員，減少吃補貼的幹部職數。減了人，就能減少開支，減輕農民負擔。有些地方的試驗證明，縣級機關精簡三分之一的人員，鄉鎮精簡三分之二的人員，完全可以做到，而且效果良好。精兵簡政的關鍵，是興辦經濟服務實體，為減下來的人找到出路。

       第八，逐步發展壯大集體經濟。發展集體經濟不是「歸大堆」、走老路，而是要有新思路、新辦法。可以採用承包、租賃等形式，組織開發集體擁有的自然資源，形成較為穩定的集體收入。也可以由思想素質好、善於經營管理的人牽頭辦集體企業，或者由集體、個人參股興辦股份合作經濟組織。通過多種途徑開闢財源，逐步增加集體積累，多為農民服務，減輕農民負擔。這與堅持家庭承包、健全雙層經營體制是一致的。

       第九，搞好農村稅費改革試點。加在農民身上的不合理負擔，說到底是農村財稅體制不適應經濟和社會發展要求、事權與財權不相稱造成的。稅收以外的各種收費，主觀隨意性大，收取、管理和使用往往處於失控狀態。目前正在進行的「稅費合一、以實計征」的改革試點，將農業稅和提留統籌合在一起，以糧食等實物形式收取，分別計算，農業稅歸財政，提留統籌歸鄉村。農民完成規定的實物上交指標後，不再承擔任何其他負擔。這種做法，很受農民歡迎。但稅費合一涉及多方面的關係，存在一些矛盾。應當鼓勵探索，在取得成熟經驗後，因地制宜逐步推行。

       第十，儘快納入法制化管理。減輕農民負擔最終要走法制化的路子。國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》已頒布五周年。目前，在這個基礎上制定有關農民負擔監督管理的法律實屬必要，條件基本成熟。通過立法，可以更好地明確國家、集體、農民三者利益關係，保護農民的合法權益；可以更好地規範政府和行業行為，防止農村「三亂」；可以強化農民負擔監督管理執法手段，有效地查處違紀違法行為。

       減輕農民負擔是一項複雜、艱巨的任務，必須做出極大的努力，關鍵是抓好各項政策措施的落實。我們準備在原有工作基礎上，強化工作力度，採取更有效的對策，堅持不懈地把減輕農民負擔的工作抓下去，一抓到底，抓出新的成效。

        以上報告，請審議。謝謝!