關於加強和改進鄉村治理的指導意見

關於加強和改進鄉村治理的指導意見
2019年6月23日
發布機關：中共中央辦公廳、中華人民共和國國務院辦公廳

官方文件

　　實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容。為深入貫徹落實黨的十九大精神和《中共中央、國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》部署要求，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，夯實鄉村振興基層基礎，現就加強和改進鄉村治理提出如下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局，按照實施鄉村振興戰略的總體要求，堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，堅持把夯實基層基礎作為固本之策，堅持把治理體系和治理能力建設作為主攻方向，堅持把保障和改善農村民生、促進農村和諧穩定作為根本目的，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會，不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。

　　（二）總體目標。到2020年，現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，農村基層黨組織更好發揮戰鬥堡壘作用，以黨組織為領導的農村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協商制度進一步健全，鄉村治理體系進一步完善。到2035年，鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善，鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。

　　二、主要任務

　　（一）完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制。建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系。村黨組織全面領導村民委員會及村務監督委員會、村集體經濟組織、農民合作組織和其他經濟社會組織。村民委員會要履行基層群眾性自治組織功能，增強村民自我管理、自我教育、自我服務能力。村務監督委員會要發揮在村務決策和公開、財產管理、工程項目建設、惠農政策措施落實等事項上的監督作用。集體經濟組織要發揮在管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用。農民合作組織和其他經濟社會組織要依照國家法律和各自章程充分行使職權。村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村「兩委」班子成員應當交叉任職。村務監督委員會主任一般由黨員擔任，可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例。健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制，全面落實「四議兩公開」。加強基本隊伍、基本活動、基本陣地、基本制度、基本保障建設，實施村黨組織帶頭人整體優化提升行動，持續整頓軟弱渙散村黨組織，整鄉推進、整縣提升，發展壯大村級集體經濟。全面落實村「兩委」換屆候選人縣級聯審機制，堅決防止和查處以賄選等不正當手段影響、控制村「兩委」換屆選舉的行為，嚴厲打擊干擾破壞村「兩委」換屆選舉的黑惡勢力、宗族勢力。堅決把受過刑事處罰、存在「村霸」和涉黑涉惡、涉邪教等問題的人清理出村幹部隊伍。堅持抓鄉促村，落實縣鄉黨委抓農村基層黨組織建設和鄉村治理的主體責任。落實鄉鎮黨委直接責任，鄉鎮黨委書記和黨委領導班子成員等要包村聯戶，村「兩委」成員要入戶走訪，及時發現並研究解決農村基層黨組織建設、鄉村治理和群眾生產生活等問題。健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度。

　　（二）發揮黨員在鄉村治理中的先鋒模範作用。組織黨員在議事決策中宣傳黨的主張，執行黨組織決定。組織開展黨員聯繫農戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設崗定責、志願服務等活動，推動黨員在鄉村治理中帶頭示範，帶動群眾全面參與。密切黨員與群眾的聯繫，了解群眾思想狀況，幫助解決實際困難，加強對貧困人口、低保對象、留守兒童和婦女、老年人、殘疾人、特困人員等人群的關愛服務，引導農民群眾自覺聽黨話、感黨恩、跟黨走。

　　（三）規範村級組織工作事務。清理整頓村級組織承擔的行政事務多、各種檢查評比事項多問題，切實減輕村級組織負擔。各種政府機構原則上不在村級建立分支機構，不得以行政命令方式要求村級承擔有關行政性事務。交由村級組織承接或協助政府完成的工作事項，要充分考慮村級組織承接能力，實行嚴格管理和總量控制。從源頭上清理規範上級對村級組織的考核評比項目，鼓勵各地實行目錄清單、審核備案等管理方式。規範村級各種工作檯賬和各類蓋章證明事項。推廣村級基礎台賬電子化，建立統一的「智慧村莊」綜合管理服務平台。

　　（四）增強村民自治組織能力。健全黨組織領導的村民自治機制，完善村民（代表）會議制度，推進民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督實踐。進一步加強自治組織規範化建設，拓展村民參與村級公共事務平台，發展壯大治保會等群防群治力量，充分發揮村民委員會、群防群治力量在公共事務和公益事業辦理、民間糾紛調解、治安維護協助、社情民意通達等方面的作用。

　　（五）豐富村民議事協商形式。健全村級議事協商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。創新協商議事形式和活動載體，依託村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，鼓勵農村開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協商活動。

　　（六）全面實施村級事務陽光工程。完善黨務、村務、財務「三公開」制度，實現公開經常化、制度化和規範化。梳理村級事務公開清單，及時公開組織建設、公共服務、脫貧攻堅、工程項目等重大事項。健全村務檔案管理制度。推廣村級事務「陽光公開」監管平台，支持建立「村民微信群」、「鄉村公眾號」等，推進村級事務即時公開，加強群眾對村級權力有效監督。規範村級會計委託代理制，加強農村集體經濟組織審計監督，開展村幹部任期和離任經濟責任審計。

　　（七）積極培育和踐行社會主義核心價值觀。堅持教育引導、實踐養成、制度保障三管齊下，推動社會主義核心價值觀落細落小落實，融入文明公約、村規民約、家規家訓。通過新時代文明實踐中心、農民夜校等渠道，組織農民群眾學習習近平新時代中國特色社會主義思想，廣泛開展中國特色社會主義和實現中華民族偉大復興的中國夢宣傳教育，用中國特色社會主義文化、社會主義思想道德牢牢占領農村思想文化陣地。完善鄉村信用體系，增強農民群眾誠信意識。推動農村學雷鋒志願服務制度化常態化。加強農村未成年人思想道德建設。

　　（八）實施鄉風文明培育行動。弘揚崇德向善、扶危濟困、扶弱助殘等傳統美德，培育淳樸民風。開展好家風建設，傳承傳播優良家訓。全面推行移風易俗，整治農村婚喪大操大辦、高額彩禮、鋪張浪費、厚葬薄養等不良習俗。破除喪葬陋習，樹立殯葬新風，推廣與保護耕地相適應、與現代文明相協調的殯葬習俗。加強村規民約建設，強化黨組織領導和把關，實現村規民約行政村全覆蓋。依靠群眾因地制宜制定村規民約，提倡把喜事新辦、喪事簡辦、弘揚孝道、尊老愛幼、扶殘助殘、和諧敦睦等內容納入村規民約。以法律法規為依據，規範完善村規民約，確保制定過程、條文內容合法合規，防止一部分人侵害另一部分人的權益。建立健全村規民約監督和獎懲機制，注重運用輿論和道德力量促進村規民約有效實施，對違背村規民約的，在符合法律法規前提下運用自治組織的方式進行合情合理的規勸、約束。發揮紅白理事會等組織作用。鼓勵地方對農村黨員幹部等行使公權力的人員，建立婚喪事宜報備制度，加強紀律約束。

　　（九）發揮道德模範引領作用。深入實施公民道德建設工程，加強社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德教育。大力開展文明村鎮、農村文明家庭、星級文明戶、五好家庭等創建活動，廣泛開展農村道德模範、最美鄰里、身邊好人、新時代好少年、尋找最美家庭等選樹活動，開展鄉風評議，弘揚道德新風。

　　（十）加強農村文化引領。加強基層文化產品供給、文化陣地建設、文化活動開展和文化人才培養。傳承發展提升農村優秀傳統文化，加強傳統村落保護。結合傳統節日、民間特色節慶、農民豐收節等，因地制宜廣泛開展鄉村文化體育活動。加快鄉村文化資源數字化，讓農民共享城鄉優質文化資源。挖掘文化內涵，培育鄉村特色文化產業，助推鄉村旅遊高質量發展。加強農村演出市場管理，營造健康向上的文化環境。

　　（十一）推進法治鄉村建設。規範農村基層行政執法程序，加強鄉鎮行政執法人員業務培訓，嚴格按照法定職責和權限執法，將政府涉農事項納入法治化軌道。大力開展「民主法治示範村」創建，深入開展「法律進鄉村」活動，實施農村「法律明白人」培養工程，培育一批以村幹部、人民調解員為重點的「法治帶頭人」。深入開展農村法治宣傳教育。

　　（十二）加強平安鄉村建設。推進農村社會治安防控體系建設，落實平安建設領導責任制，加強基礎性制度、設施、平台建設。加強農村警務工作，大力推行「一村一輔警」機制，紮實開展智慧農村警務室建設。加強對社區矯正對象、刑滿釋放人員等特殊人群的服務管理。深入推進掃黑除惡專項鬥爭，健全防範打擊長效機制。加強農民群眾拒毒防毒宣傳教育，依法打擊整治毒品違法犯罪活動。依法加大對農村非法宗教活動、邪教活動打擊力度，制止利用宗教、邪教干預農村公共事務，大力整治農村亂建宗教活動場所、濫塑宗教造像。推進農村地區技防系統建設，加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作。健全農村公共安全體系，強化農村安全生產、防災減災救災、食品、藥品、交通、消防等安全管理責任。

　　（十三）健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制。堅持發展新時代「楓橋經驗」，做到「小事不出村、大事不出鄉」。健全人民調解員隊伍，加強人民調解工作。完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。發揮信息化支撐作用，探索建立「互聯網+網格管理」服務管理模式，提升鄉村治理智能化、精細化、專業化水平。強化鄉村信息資源互聯互通，完善信息收集、處置、反饋工作機制和聯動機制。廣泛開展平安教育和社會心理健康服務、婚姻家庭指導服務。推動法院跨域立案系統、檢察服務平台、公安綜合窗口、人民調解組織延伸至基層，提高響應群眾訴求和為民服務能力水平。

　　（十四）加大基層小微權力腐敗懲治力度。規範鄉村小微權力運行，明確每項權力行使的法規依據、運行範圍、執行主體、程序步驟。建立健全小微權力監督制度，形成群眾監督、村務監督委員會監督、上級部門監督和會計核算監督、審計監督等全程實時、多方聯網的監督體系。織密農村基層權力運行「廉政防護網」，大力開展農村基層微腐敗整治，推進農村巡察工作，嚴肅查處侵害農民利益的腐敗行為。

　　（十五）加強農村法律服務供給。充分發揮人民法庭在鄉村治理中的職能作用，推廣車載法庭等巡迴審判方式。加強鄉鎮司法所建設。整合法學專家、律師、政法幹警及基層法律服務工作者等資源，健全鄉村基本公共法律服務體系。深入推進公共法律服務實體、熱線、網絡平台建設，鼓勵鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問和公職律師，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，進一步加強村法律顧問工作，完善政府購買服務機制，充分發揮律師、基層法律服務工作者等在提供公共法律服務、促進鄉村依法治理中的作用。

　　（十六）支持多方主體參與鄉村治理。加強婦聯、團支部、殘協等組織建設，充分發揮其聯繫群眾、團結群眾、組織群眾參與民主管理和民主監督的作用。積極發揮服務性、公益性、互助性社區社會組織作用。堅持專業化、職業化、規範化，完善培養選拔機制，拓寬農村社工人才來源，加強農村社會工作專業人才隊伍建設，着力做好老年人、殘疾人、青少年、特殊困難群體等重點對象服務工作。探索以政府購買服務等方式，支持農村社會工作和志願服務發展。

　　（十七）提升鄉鎮和村為農服務能力。充分發揮鄉鎮服務農村和農民的作用，加強鄉鎮政府公共服務職能，加大鄉鎮基本公共服務投入，使鄉鎮成為為農服務的龍頭。推進「放管服」改革和「最多跑一次」改革向基層延伸，整合鄉鎮和縣級部門派駐鄉鎮機構承擔的職能相近、職責交叉工作事項，建立集綜合治理、市場監管、綜合執法、公共服務等於一體的統一平台。構建縣鄉聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效的綜合指揮體系，着力增強鄉鎮統籌協調能力，發揮好鄉鎮服務、帶動鄉村作用。大力推進農村社區綜合服務設施建設，引導管理服務向農村基層延伸，為農民提供「一門式辦理」、「一站式服務」，構建線上線下相結合的鄉村便民服務體系。將農村民生和社會治理領域中屬於政府職責範圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，納入政府購買服務指導性目錄。推動各級投放的公共服務資源以鄉鎮、村黨組織為主渠道落實。

　　三、組織實施

　　（一）加強組織領導。各級黨委和政府要充分認識加強和改進鄉村治理的重要意義，把鄉村治理工作擺在重要位置，納入經濟社會發展總體規劃和鄉村振興戰略規劃，開展鄉村治理試點示範，及時研究解決工作中遇到的重大問題。將加強和改進鄉村治理工作納入鄉村振興考核。將黨組織領導的鄉村治理工作作為每年市縣鄉黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內容，推動層層落實責任。各省（自治區、直轄市）黨委和政府要抓好本意見貫徹落實，每年向黨中央、國務院報告推進實施鄉村振興戰略進展情況時，要將鄉村治理工作情況作為重要內容。

　　（二）建立協同推進機制。嚴格落實責任，加強部門聯動，建立鄉村治理工作協同運行機制。黨委農村工作部門要發揮牽頭抓總作用，強化統籌協調、具體指導和督促落實，對鄉村治理工作情況開展督導，對鄉村治理政策措施開展評估。組織、宣傳、政法、民政、司法行政、公安等相關部門要按照各自職責，強化政策、資源和力量配備，加強工作指導，做好協同配合，形成工作合力。

　　（三）強化各項保障。各級黨委和政府要加強鄉村治理人才隊伍建設，充實基層治理力量，指導駐村第一書記、駐村幹部等圍繞鄉村治理主要任務開展工作，聚合各類人才資源，引導農村致富能手、外出務工經商人員、高校畢業生、退役軍人等在鄉村治理中發揮積極作用。加強鄉村社會治安綜合治理設施裝備保障，落實鄉村治理經費。切實保障村幹部基本報酬，建立健全與績效考核相掛鉤的報酬兌現機制。有計劃、分層次開展村幹部培訓。堅決整治形式主義、官僚主義，讓基層幹部從繁文縟節、文山會海、迎來送往中解脫出來。進一步激勵幹部新時代新擔當新作為，鼓勵各地創新鄉村治理機制。組織開展鄉村治理示範村鎮創建活動，大力選樹宣傳鄉村治理各類先進典型，營造良好輿論氛圍。

　　（四）加強分類指導。各級黨委和政府要結合本地實際，圍繞加強和改進鄉村治理的主要任務，分類確定落實舉措。對於需要普遍執行和貫徹落實的政策措施，要加大工作力度，逐級壓實責任，明確時間進度，儘快取得實效。對於需要繼續探索的事項，要組織開展改革試點，勇於探索創新，及時總結一批可複製可推廣的經驗做法，加快在面上推廣。對於鼓勵提倡的做法，要有針對性地借鑑吸收，形成適合本地的鄉村治理機制。