關於印發最高人民檢察院第十三批指導性案例的通知

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關於印發最高人民檢察院第十三批指導性案例的通知

　　各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

　　經2018年12月12日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十一次會議決定，現將陝西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案等三件指導性案例（檢例第49—51號）作為第十三批指導性案例發布，供參照適用。

最高人民檢察院

2018年12月21日

陝西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案

　　（檢例第49號）

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟環境保護依法全面履職

　　【要旨】

　　行政機關在履行環境保護監管職責時，雖有履職行為，但未依法全面運用行政監管手段制止違法行為，檢察機關經訴前程序仍未實現督促行政機關依法全面履職目的的，應當向人民法院提起行政公益訴訟。

　　【基本案情】

　　2014年5月，陝西長青能源化工有限公司（以下簡稱長青能化）年產60萬噸甲醇工程項目建成，並經陝西省環境保護廳審批投入試生產至2014年12月31日。2014年11月24日，陝西省發布《關中地區重點行業大氣污染物排放限值》地方標準，燃煤鍋爐顆粒物排放限值為20mg/m3，自2015年1月1日起實施。長青能化試生產期間，燃煤鍋爐大氣污染物排放值基本處於地方標準20mg/m3以上，國家標準50mg/m3以下。

　　2015年1月1日，長青能化試生產期滿後未停止生產且燃煤鍋爐顆粒物排放值持續在20mg/m3以上50mg/m3以下。

　　2015年7月7日，陝西省寶雞市環境保護局鳳翔分局（以下簡稱鳳翔分局）向長青能化下達《環境違法行為限期改正通知書》，責令其限期改正生產甲醇環保違規行為，否則將予以高限處罰。長青能化沒有整改到位，鳳翔分局未作出高限處罰。2015年11月18日，鳳翔分局向長青能化下達《行政處罰決定書》，限其於一個月內整改到位，並處以5萬元罰款。但該企業並未停止甲醇項目生產，顆粒物超標排放問題依然沒有得到有效解決，對周圍大氣造成污染。

　　【訴前程序】

　　2015年11月下旬，陝西省寶雞市人民檢察院在辦案中發現鳳翔分局可能有履職不盡責的情況，遂指定鳳翔縣人民檢察院開展調查。鳳翔縣人民檢察院查明：長青能化超期試生產且顆粒物超標排放，而鳳翔分局雖對長青能化作出行政處罰，但未依法全面履職。2015年12月3日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔分局發出《檢察建議書》，建議其依法履職，督促長青能化上線治污減排設備，確保環保達標。

　　2016年1月4日，鳳翔分局書面回復鳳翔縣人民檢察院稱：2015年12月24日對長青能化下達《責令限制生產決定書》，責令該公司限產。2015年12月30日作出《排污核定與排污費繳納決定書》，對長青能化2015年10月至12月間顆粒物超標排放加收排污費。

　　針對鳳翔分局回覆意見，鳳翔縣人民檢察院進一步查明：鳳翔分局作出責令限制生產決定、加收排污費等措施後，長青能化雖然按要求限制生產，但其治污減排設備建設項目未正式投入使用，顆粒物排放依然超過限值。

　　【訴訟過程】

　　鑑於檢察建議未實現應有效果，2016年5月11日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔縣人民法院提起行政公益訴訟。鳳翔縣人民法院受理後，認為符合起訴條件，但不宜由鳳翔縣人民法院管轄。經向寶雞市中級人民法院請示指定管轄，2016年5月13日，寶雞市中級人民法院依法裁定本案由寶雞市陳倉區人民法院管轄。2016年11月10日，寶雞市陳倉區人民法院對本案公開開庭審理。

　　（一）法庭調查

　　出庭檢察人員宣讀起訴書，請求：1.確認鳳翔分局未依法全面履職的行為違法；2.判令鳳翔分局依法全面履行職責，督促長青能化採取有效措施，確保顆粒物排放符合標準。

　　鳳翔分局答辯狀稱其對企業採取了行政處罰、責令限制生產等措施，已經全面履行職責。訴訟前，長青能化減污設備已經運行，檢察機關不需要再提起訴訟。

　　法庭舉證、質證階段，圍繞鳳翔分局是否依法全面履行法定職責，出庭檢察人員出示了鳳翔分局行政職責範圍的依據，2015年1月1日至2016年5月8日長青能化顆粒物排放數據等證據。證明截至提起訴訟前，長青能化濕電除塵系統沒有竣工驗收並且顆粒物依然超標排放，持續給周圍大氣環境造成污染問題沒有徹底解決。

　　鳳翔分局針對起訴書，提交了對長青能化日常監管的表格及2015年7月以來對長青能化作出的各類處罰文書等證據材料，證明已經依法全面履行了對相對人的環境監管職責。

　　針對鳳翔分局提出的證據，出庭檢察人員認為，其只能證明鳳翔分局對長青能化作出了行政處罰，但不能證明依法全面履職並實現了履職目的。訴訟前，長青能化排放仍存在不達標的情況。

　　（二）法庭辯論

　　出庭檢察人員指出，鳳翔分局未依法全面履職主要表現在三個方面：

　　一是鳳翔分局未依法監管相對人嚴格執行建設項目環境保護設施設計、施工、使用「三同時」的規定。長青能化的環境保護設施雖然與建設項目同時設計、同時施工，但並未同時使用。

　　二是鳳翔分局初期未採取有效措施對長青能化違法排放顆粒物的行為作出處理。自2015年1月1日起，長青能化顆粒物排放濃度均超過20mg/m3的標準，最高達72mg/m3.鳳翔分局卻未採取有效行政監管措施予以處置，直到2015年7月7日才對顆粒物超標排放違法行為作出《環境違法行為限期改正通知書》。

　　三是鳳翔分局未依法全面運用監管措施督促長青能化糾正違法行為。長青能化在收到《環境違法行為限期改正通知書》後兩個月內未按要求整改到位，鳳翔分局未採取相應措施作出高限處罰。

　　鳳翔分局答辯稱：已履行了法定職責，多次對長青能化作出行政處罰，顆粒物超標排放是由於地方標準的變化。2016年3月27日，長青能化減污設備已經運行，檢察機關無需提起訴訟。

　　針對鳳翔分局答辯，檢察機關提出辯論意見：對於長青能化的排污行為，鳳翔分局雖有履職行為，但履職不盡責。一是作出的5萬元罰款不是高限處罰。二是按照相關規定，在地方標準嚴於國家標準的情況下，依法應當執行地方標準。三是2016年3月27日，長青能化減污設備已經上線運行，但顆粒物排放數據仍不穩定，仍有不達標的問題。四是訴訟中，鳳翔分局於2016年5月16日才作出按日連續處罰的行政處罰，對長青能化違法行為罰款645萬元。

　　2016年8月22日，長青能化減污設備經評估正式投入運行，經第三方檢測機構的檢測，長青能化顆粒物排放已持續穩定符合國家和地方排放標準。2016年12月20日，檢察機關撤回了第二項訴訟請求，即督促長青能化採取有效措施，確保顆粒物排放達到國家標準和地方標準。

　　（三）審理結果

　　2016年12月28日，陝西省寶雞市陳倉區人民法院作出一審判決，確認被告鳳翔分局未依法全面履行對相對人長青能化環境監管職責的行為違法。

　　【指導意義】

　　訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的前置程序。辦理公益訴訟案件，要對違法事實進行調查核實，圍繞行政機關不依法履職或者不全面履職行為的客觀表現、主觀過錯、與國家利益或者社會公共利益遭受侵害後果的關係以及相關的法律依據、政策要求、文件規定等全面收集、固定證據，在查清事實的基礎上依法提出檢察建議，督促行政機關糾正違法、依法履職。行政機關未在檢察建議要求的期限內依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益仍然遭受侵害的，檢察機關應當依法向人民法院提起公益訴訟。

　　對行政機關不依法履行法定職責的判斷和認定，應以法律規定的行政機關法定職責為依據，對照行政機關的執法權力清單和責任清單，以是否全面運用或者窮盡法律法規和規範性文件規定的行政監管手段制止違法行為，國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。行政機關雖然採取了部分行政監管或者處罰措施，但未依法全面運用或者窮盡行政監管手段制止違法行為，國家利益或者社會公共利益受侵害狀態沒有得到有效糾正的，應認定行政機關不依法全面履職。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國環境保護法》第十五條第二款

　　《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條、第七條、第四十三條、第九十九條

　　《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款

　　《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第五條、第十條

　　《建設項目環境保護管理條例》第十五條、第二十條第一款

　　《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》第十四條、第十七條第三款

　　《火電廠大氣污染物排放標準》

　　《關中地區重點行業大氣污染物排放限值》

湖南省長沙縣城鄉規劃建設局等不依法履職案

　　（檢例第50號）

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟生態環境保護督促履職

　　【要旨】

　　檢察機關通過檢察建議實現了督促行政機關依法履職、維護國家利益和社會公共利益目的的，不需要再向人民法院提起訴訟。

　　【基本案情】

　　2013年6月，長沙威尼斯城房地產開發有限公司（以下簡稱威尼斯城房產公司）開發的威尼斯城第四期項目開始建設。該項目將原定項目建設的性質、規模、容積率等作出重大調整，開工建設前未按照《中華人民共和國環境影響評價法》的規定重新報批環境影響評價文件。2016年8月29日，湖南省長沙縣行政執法局對威尼斯城房產公司作出行政處罰決定，責令該公司停止第四期項目建設，並處以10萬元罰款。威尼斯城房產公司雖然繳納了罰款但並未停止建設。截至2018年3月7日，該項目已經建成1—6棟。7—8棟未取得施工許可證即開始進行基坑施工（停工狀態），9棟未開工建設。

　　【提出檢察建議】

　　2017年7月20日，湖南省長沙市人民檢察院在參與中央環保督查組督查過程中，發現長沙縣城鄉規劃建設局、長沙縣行政執法局不依法履行職責致使國家和社會公共利益受損的線索。報告湖南省人民檢察院後，湖南省人民檢察院將案件線索交長沙市人民檢察院辦理。

　　長沙市人民檢察院調查發現，2003年4月22日至2017年3月14日，威尼斯城第四期項目建設用地位於參照飲用水水源一級保護區保護範圍內。2017年3月14日後，根據湖南省人民政府調整後的飲用水水源保護區劃定，該建設項目用地位於飲用水水源二級保護區保護範圍內。經調查核實，長沙市人民檢察院認為長沙縣城鄉規劃建設局等三行政機關不依法履行職責，對當地生態環境、飲用水水源安全造成重大影響，侵害了社會公共利益。其中：

　　長沙縣城鄉規劃建設局明知威尼斯城第四期項目必須重新申報環境影響評價文件，但在未重新申報的情況下，發放建設工程規劃許可證和建築工程施工許可證，導致項目違法建設，給當地生態環境造成重大影響。

　　長沙縣行政執法局明知威尼斯城第四期項目環境影響評價未申報通過、未批先建的情況下，在作出責令停止建設，並處以罰款10萬元的決定後，未進一步採取措施，導致該項目1—6棟最終建設完成，同時對該項目7—8棟無建築工程施工許可就開挖基坑的違法行為未責令恢復原狀，造成重大生態環境影響。

　　長沙縣環境保護局明知威尼斯城第四期項目環境影響評價未申報通過，卻在該項目1—6棟建設工程規劃許可證申請表上蓋章予以認可，造成違法建設行為發生，給當地生態環境造成重大影響。

　　2017年12月18日、2018年3月16日，長沙市人民檢察院先後分別向長沙縣城鄉規劃建設局、長沙縣行政執法局和長沙縣環境保護局發出檢察建議：一是建議長沙縣行政執法局依法對威尼斯城房產公司未依法停止建設，仍處於繼續狀態的違法行為進行處罰，責令對違法在建工程恢復原狀。二是建議三行政機關在職責範圍內依法處理威尼斯城第四期項目環境影響評價、建設工程規劃許可和建築工程施工許可等問題。三是建議三行政機關依法加強對該項目行政許可的審批管理和執法監管，杜絕類似違法行為再次發生。

　　檢察機關發出檢察建議後，與長沙縣行政執法局等三機關以及長沙縣人民政府進行了反覆協調溝通，促進相關檢察建議落實。三機關均按期對長沙市人民檢察院檢察建議進行了書面回復。2018年4月10日，長沙縣行政執法局根據檢察建議的要求對威尼斯城房產公司作出行政處罰決定：責令該公司立即停止第四期項目建設；對7—8棟基坑恢復原狀，並處罰款4365058.67元。威尼斯城房產公司接受處罰並對7—8棟基坑恢復原狀。長沙縣城鄉規劃建設局、長沙縣環境保護局根據檢察建議的要求加大對該項目的監管力度，對類似行政審批流程進行規範，對相關責任人員進行追責，給予四名工作人員相應的行政處分。

　　2018年2月9日，長沙縣人民政府就糾正違法行為與長沙市人民檢察院溝通並對相關問題提出處置意見。因該案涉及飲用水水源地保護區調整，長沙市人民檢察院依法向長沙縣人民政府發出工作建議，建議該縣及時向上級機關申報重新劃定飲用水水源地保護區範圍；對該項目監管和執法中暴露出來的相關違法違規問題依法依規進行處理；加強對建設項目審批的管理和監督、對招商引資項目的管理，進一步規範行政許可、行政審批行為，切實防止損害生態環境和資源保護行為的發生。

　　2018年5月17日，長沙縣人民政府就工作建議向長沙市人民檢察院作出書面回復，對威尼斯城第四期項目違法建設的處置提出具體的工作意見和實施辦法。長沙市人民檢察院認為，威尼斯城第四期項目違法建設對當地生態環境和飲用水水源地造成重大影響，損害社會公共利益，考慮到該項目1—6棟已經銷售完畢，僅第6棟就涉及320戶，涉及眾多群眾利益，撤銷該項目的建設工程規劃許可證和建築工程施工許可證並拆除建築，將損害不知情群眾的利益。經論證，採取取水口上移變更飲用水水源地保護區範圍等補救措施，不影響威尼斯城眾多業主的合法權益和生活穩定，社會效果和法律效果較好。根據長沙市人民檢察院的建議，長沙縣人民政府上移飲用水取水口。2018年5月31日，新建設的長沙縣星沙第二水廠取水泵站已經通水。2018年10月29日，經湖南省人民政府批准，長沙市人民政府對飲用水水源地保護範圍進行了調整。

　　【指導意義】

　　檢察機關辦理公益訴訟案件，應當着眼於切實維護國家利益和社會公共利益的目標，加強與行政機關溝通協調，注重各項實際措施的落實到位。充分發揮訴前程序的功能作用，努力實現案件辦理政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。對於一個污染環境或者破壞生態的事件，多個行政機關存在違法行使職權或者不作為情形的，檢察機關可以分別提出檢察建議，督促其依法履行各自職責。依據法律規定，有多種行政監管、處罰措施可選擇時，應從最大限度保護國家利益或者社會公共利益出發，建議行政機關採取儘量不減損非侵權主體的合法權益、實際效果最好的監管處罰措施。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國環境保護法》第六十一條

　　《中華人民共和國水污染防治法》第六十六條

　　《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款

　　《環境行政處罰辦法》第十一條

曾雲侵害英烈名譽案

　　（檢例第51號）

　　【關鍵詞】

　　民事公益訴訟英烈名譽社會公共利益

　　【要旨】

　　對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為人，英雄烈士近親屬不提起民事訴訟的，檢察機關可以依法向人民法院提起公益訴訟，要求侵權人承擔侵權責任。

　　【基本案情】

　　2018年5月12日下午，江蘇省淮安市消防支隊水上大隊城南中隊副班長謝勇在實施滅火救援行動中不幸犧牲。5月13日，公安部批准謝勇同志為烈士並頒發獻身國防金質紀念章；5月14日，中共江蘇省公安廳委員會追認謝勇同志為中國共產黨黨員，追記一等功；淮安市人民政府追授謝勇同志「滅火救援勇士」榮譽稱號。

　　2018年5月14日，曾雲因就職受挫、生活不順等原因，飲酒後看到其他網友發表悼念謝勇烈士的消息，為發泄自己的不滿，在微信群公開發表一系列侮辱性言論，歪曲謝勇烈士英勇犧牲的事實。該微信群共有成員131人，多人閱看了曾雲的言論，有多人轉發。曾雲歪曲事實、侮辱英烈的行為，侵害了烈士的名譽，造成了較為惡劣的社會影響。

　　【訴前程序】

　　2018年5月17日，江蘇省淮安市人民檢察院以侵害英雄烈士名譽對曾雲作出立案決定。

　　檢察機關圍繞曾雲是否應當承擔侵害英烈名譽的責任開展調查取證。經調查核實，曾雲主觀上明知其行為可能造成侵害烈士名譽的後果，客觀上實施了侵害烈士名譽的違法行為，在社會上產生較大負面影響，損害了社會公共利益。

　　檢察機關依法履行民事公益訴訟訴前程序，指派檢察官赴謝勇烈士家鄉湖南衡陽，就是否對曾雲侵害烈士名譽的行為提起民事訴訟當面徵求了謝勇烈士父母、祖父母及其弟的意見（謝勇烈士的外祖父母均已去世）。烈士近親屬聲明不提起民事訴訟，並簽署支持檢察機關追究曾雲侵權責任的書面意見。

　　【訴訟過程】

　　2018年5月21日，淮安市人民檢察院就曾雲侵害謝勇烈士名譽案向淮安市中級人民法院提起民事公益訴訟。6月12日，淮安市中級人民法院公開開庭審理本案。

　　（一）法庭調查

　　淮安市人民檢察院派員以公益訴訟起訴人的身份出庭，並宣讀起訴書，認為曾雲發表的侮辱性語言和不實言論侵害了謝勇烈士的名譽，損害了社會公共利益。

　　公益訴訟起訴人出示了相關證據材料：一是批准謝勇同志烈士稱號的批文、追授謝勇同志「滅火救援勇士」榮譽稱號的文件等，證明謝勇同志被批准為英雄烈士和被授予榮譽稱號。二是曾雲微信群的聊天記錄截圖、證人證言等，證明曾雲實施侵害謝勇烈士名譽的行為，損害社會公共利益。三是檢察機關向謝勇烈士近親屬發出的徵求意見函、謝勇烈士近親屬出具的書面聲明等，證明檢察機關履行了訴前程序。

　　曾雲表示對檢察機關起訴書載明的事實和理由沒有異議。

　　（二）法庭辯論

　　公益訴訟起訴人發表出庭意見：

　　一是曾雲公開發表侮辱性言論，歪曲英雄被追認為烈士的相關事實，侵害了謝勇烈士的名譽。證據充分證明曾雲發表的不當言論被眾多網友知曉並轉發，在社會上產生了負面影響，侵害了謝勇烈士的名譽。

　　二是曾雲的行為損害了社會公共利益。英雄事跡是社會主義核心價值觀和民族精神的體現。曾雲的行為置社會主義核心價值觀於不顧，嚴重損害了社會公共利益。

　　三是檢察機關依法提起民事公益訴訟，意義重大。檢察機關對侵害英烈名譽的行為提起公益訴訟，旨在對全社會起到警示教育作用，形成崇尚英雄、學習英雄、傳承英雄精神的社會風尚。

　　曾雲承認在微信群發表不當言論對烈士親屬造成了傷害，願意通過媒體公開賠禮道歉，並當庭宣讀了道歉信。

　　（三）審理結果

　　2018年6月12日，淮安市中級人民法院經審理，認定曾雲的行為侵害了謝勇烈士名譽並損害了社會公共利益，當庭作出判決，判令曾雲在判決生效之日起七日內在本地市級報紙上公開賠禮道歉。

　　一審宣判後，曾雲當庭表示不上訴並願意積極履行判決確定的義務。2018年6月16日，曾雲在《淮安日報》公開刊登道歉信，消除因其不當言論造成的不良社會影響。

　　【指導意義】

　　《中華人民共和國英雄烈士保護法》第二十五條規定：「英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。」英雄烈士的形象是民族精神的體現，是引領社會風尚的標杆。英雄烈士的姓名、肖像、名譽和榮譽等不僅屬於英雄烈士本人及其近親屬，更是社會正義的重要組成內容，承載着社會主義核心價值觀，具有社會公益性質。侵害英雄烈士名譽就是對公共利益的損害。對於侵害英雄烈士名譽的行為，英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟時，檢察機關應依法提起公益訴訟，捍衛社會公共利益。

　　檢察機關履行這類公益訴訟職責，要在提起訴訟前確認英雄烈士是否有近親屬以及其近親屬是否提起訴訟，區分情況處理。對於英雄烈士有近親屬的，檢察機關應噹噹面徵詢英雄烈士近親屬是否提起訴訟；對於英雄烈士沒有近親屬或者近親屬下落不明的，檢察機關可以通過公告的方式履行告知程序。

　　檢察機關辦理該類案件，除圍繞侵權責任構成要件收集、固定證據外，還要就侵權行為是否損害社會公共利益這一結果要件進行調查取證。對於在微信群內發表侮辱、誹謗英雄烈士言論的行為，要重點收集微信群成員數量、微信群組的私密性、進群驗證方式、不當言論被閱讀數、轉發量等方面的證據，證明侵權行為產生的不良社會影響及其嚴重性。檢察機關在決定是否提起公益訴訟時，還應當考慮行為人的主觀過錯程度、社會公共利益受損程度等，充分履行職責，實現政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國英雄烈士保護法》第二十二條、第二十五條、第二十六條

　　《中華人民共和國民法總則》第一百八十五條

　　《中華人民共和國侵權責任法》第十五條

　　《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款

　　《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第五條