關於國務院機構改革方案的說明 (1988年)

關於國務院機構改革方案的說明
國務委員宋平受國務院委託作說明
1988年3月28日於人民大會堂
（在第七屆全國人民代表大會第一次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/1988年/第三號》

——1988年3月28日在第七屆全國人民代表大會第一次會議上

關於國務院機構改革方案的說明

——1988年3月28日在第七屆全國人民代表大會第一次會議上

國務委員　宋　平

各位代表：

我受國務院委託，對《國務院機構改革方案》作一些說明，請大會審議。

政府機構改革是政治體制改革的重要組成部份。國務院機構改革方案，是在中共中央領導下，經過一年多時間的調查研究、反覆討論、聽取各方面意見後，逐步形成的。1986年9月，中央政治體制改革研討小組成立後，組成專門小組研究了政府機構改革的基本思路和初步設想，經黨的十二屆七中全會討論並得到原則同意。黨的十三大以後國務院立即着手國務院機構改革具體實施方案的設計工作，並召集國務院30多個部、委、局的70多位新老領導同志座談，對初步方案又作了較大修改。

國務院於1987年12月30日召開全體會議，對國務院機構改革方案進行了討論。會後，就機構改革重點部門定職能、定機構、定人員編制的「三定」方案與有關方面進行對話，最後形成了現在提交大會審議的方案。

一　國務院機構改革的必要性

建國以來，國務院的機構經歷了幾次較大的調整，1982年機構精簡後，形成了現在的格局。目前，國務院設部委45個；直屬機構22個；辦事機構4個。工作人員總數5萬餘人。此外，還有14個由部委歸口管理的國家局，82個非常設機構。這些機構在貫徹黨和國家的方針、政策，實現國務院的工作任務，推動國民經濟和社會發展等方面，都發揮了積極的作用。黨的十一屆三中全會以來，由於經濟體制改革的全面展開，現有機構的弊端愈益突出起來，主要表現在：政企不分，結構不合理，在職能上微觀管的過多，宏觀調控不力；機構臃腫、層次過多、職責不清、相互扯皮，工作效率不高；政府工作人員的素質和結構不適應經濟的、法律的間接管理方式，等等。經濟體制改革的進一步深化和政治體制改革的展開，要求相應地轉變政府機構的職能和管理方式，調整機構設置的總體格局及其職責權限。機構不改革，經濟體制改革就難以深化，已經取得的成果也難以鞏固，政治體制改革的許多措施也難以落實。所以，必須下決心對政府機構自上而下地進行改革。

二　機構改革的目標和要求

李鵬代總理在政府工作報告中指出：機構改革的長遠目標，是要建立一個符合現代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政管理體系。要達到這個目標，需要經過長期的努力。今後五年機構改革的目標是，理順關係、轉變職能，精幹機構、精簡人員，提高行政效率，克服官僚主義，增強機構活力。要創造條件，逐步理順政府同企事業單位和人民團體的關係、政府各部門之間的關係以及中央政府同地方政府的關係。

今年國務院機構改革，要邁出重要的一步，為實現今後五年機構改革的目標打下基礎。這次國務院機構改革的基本要求是：轉變職能，下放權力，調整結構，精簡人員，減少政府機構干預企業經營活動的職能，增強宏觀調控職能，初步改變機構設置不合理和行政效率低下的狀況。這個改革方案擬裁減一些專業管理部門，完善或新建一些綜合和行業管理機構，對保留的機構也要按上述基本要求進行改革。

三　機構改革的基本特點

這次機構改革是按照政治體制、經濟體制改革進程的要求，以轉變政府管理職能為關鍵，與政府內部的制度化建設相配套，並結合推行國家公務員制度進行的。這是與1982年精簡機構相比，最大的不同點。所以，這次機構改革不是搞簡單的撤減、合併，而是轉變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、諮詢、調節、監督和信息等職能加強起來，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時，把原來行政機關的部分職能轉移到各種協會去承擔。

根據對各部門具體職能的分解和轉移，按新的職能設置相應的機構。把承擔相同業務或相近業務的部門予以撤銷，其業務由一個部門承擔；綜合經濟部門一般不設對口專業機構，行業管理工作由主管部門承擔；部委內部只設司、處兩級，以減少部門內部管理工作的層次。對政法、文教、社會事務等部門，目前不作大的變動，但都要按這次改革的總要求，轉變職能，下放權力，調整內部結構，精簡人員。

四　國務院機構改革方案的基本內容

國務院機構改革方案將國務院部、委一級的機構由45個調整為41個，同時對直屬機構、辦事機構和非常設機構也作了較大的精簡和調整。

現將國務院部、委一級機構變動的具體情況、理由和新機構的主要職能分述如下：

國務院部、委機構中，撤銷的12個，新組建的9個，保留的32個，轉為事業單位的1個。

1.組建新的國家計劃委員會。

現在的國家計劃委員會、國家經濟委員會在職能上重複交叉比較嚴重，而且承擔了許多應該由其他部門管理、甚至企業經營的具體事務。擬撤銷國家計劃委員會、國家經濟委員會，組建新的國家計劃委員會。

新組建的國家計劃委員會不是原國家計劃委員會、國家經濟員會的簡單合併。新機構是國務院管理國民經濟和社會發展的綜合部門，不再承擔微觀管理與行業管理的職能，是一個高層次的宏觀管理機構。其主要職能是，制定國民經濟與社會發展戰略；編制中長期國民經濟和社會發展規劃與年度計劃；研究重大的資源配置政策、產業政策、分配政策和技術經濟政策；調整國民經濟重大比例關係，加強宏觀調控，綜合運用經濟調節手段，搞好社會總供給與總需求的平衡，以及經濟活動和生產建設中的重要協調工作等。

2.組建人事部。

為了適應黨政職能分開和幹部人事制度改革的要求，推行國家公務員制度，強化政府的人事管理職能，組建人事部。其主要職能是，建立和推行國家公務員制度，加強對國家人事行政和政府機構、編制的法制管理，綜合協調各行業專業技術人員的分類管理，並承擔有關國家機關工作人員的管理職能和原國家科學技術委員會科技幹部局的職能等。

3.組建勞動部。

由於人事部的設立，現勞動人事部的有關人事管理職能將轉移，因而撤銷勞動人事部，組建勞動部。其主要職能是，研究擬定全國勞動、就業、工資、保險、福利、工人技術培訓、勞動保護以及安全監察工作的方針、政策和法規，指導和推動勞動制度、工資制度和保險福利制度的改革，並搞好綜合管理、監督檢查和協調服務等工作。

4.組建物資部。

為了適應物資體制改革的要求，加強物資的綜合管理，發展和完善生產資料市場，全面規劃城鄉物資流通網絡，搞活物資流通，組織好重點生產建設單位的物資供應，撤銷國家物資局，組建物資部。其主要職能是，擬訂物資管理的方針、政策、法規和體制改革方案，並組織貫徹和監督執行；根據國民經濟和社會發展計劃，編制指令性計劃物資的分配計劃；組織國家指令性計劃分配物資的訂貨，監督檢查訂貨合同執行情況，組織重要物資的調度；規劃全國物資市場網絡，指導、協調和監督各類物資市場，制訂物資劃市場的管理辦法，組織推動物資協作；負責物資統計和市場價格、供需信息的匯集和反饋，為企業的生產和經營服務。

5.組建能源部。

為了統籌管理和開發能源，對能源工業實行全行業管理，調整能源結構，加快能源建設，撤銷煤炭工業部、石油工業部、核工業部，組建能源部。原水利電力部中的電力部分劃歸該部。石油部撤銷後，擬組成中國石油天然氣總公司，保留中國海洋石油總公司；煤炭部撤銷後，除東北內蒙煤礦公司外，擬將其它統配礦組成中國統配煤礦總公司；核工業部撤銷後，組建中國核工業總公司。這些新組建的公司，由能源部歸口管理。新組建的能源部是國務院統管全國能源工業的職能部門。其主要職能是，擬訂能源工業的方針政策和戰略布局，搞好綜合平衡和宏觀決策；促進能源的合理利用和開發；擬訂有關的法規、條例和經濟調節政策，監督、協調生產建設，提高經濟效益；擬訂技術政策；協同國家計委推動社會節能和能源的綜合利用。

6.組建建設部。

為了加強對全國建設工作的綜合管理，撤銷城鄉建設環境保護部，組建建設部。其主要職能是，對全國各行業工程建設的標準定額、勘察設計、建築施工進行綜合管理和監督；規劃和指導全國城市建設和村鎮建設；歸口管理全國建築業和房地產的開發經營。

7.組建機械電子工業部。

為了加強機械、電子工業全行業的統籌規劃和宏觀管理，撤銷機械工業委員會、電子工業部，組建機械電子工業部。其主要職能是，研究擬訂行業發展戰略、產業政策、技術政策，加速電子信息產業的發展，促進機械、電子工業的有機結合，提高機械電子工業的科技水平，提供國民經濟現代化的技術裝備。

8.組建航空航天工業部。

為了適應高技術產業的特點，統籌技術力量，促進軍民結合，加強對航空航天工業的行業管理，撤銷航空工業部、航天工業部，組建航空航天工業部。其主要職能是，研究擬訂行業發展戰略、產業政策、技術政策，組織和指導航空航天重大系統工程的實施，對新產品進行技術經濟論證。

9.組建水利部。

鑑於水利對國民經濟建設有重大影響，在撤銷水利電力部的同時，組建水利部，作為國務院的水行政主管部門，並負責全國水利行業管理。其主要職能是，負責全國水資源的統一管理和水資源保護，促進其開發利用，負責大江大河的綜合治理、以及對以防洪、灌溉、供水為主的水力發電和農村小水電的建設和管理，主管全國水土保持工作。

此外，新華通訊社是國家通訊社，本身的職能是開展新聞業務工作，而不具有政府行政管理職能，所以將新華社改為國務院直屬的事業單位，不再列入國務院行政機構序列。

由於農牧漁業部的職能需要擴大，並照顧到國內外的習慣叫法，更名為農業部。

在這次國務院機構改革中還將對直屬機構、辦事機構和非常設機構進行較大的精簡和調整，具體方案將由新組成的國務院審查批准後組織實施。

五　關於人員的安排

據初步測算，這次國務院機構改革將精簡行政人員近五分之一。經過調查、摸底，借鑑試點城市和國務院有關部門機構改革的經驗，這些人員有的可以充實到財稅、金融、物價、審計、監察、統計、工商行政管理等部門；有的可以充實到公、檢、法、司等部門；將有較多的人員充實到公司、協會以及信息、諮詢、科研等企業事業單位和社會團體；將選拔一批具有專業知識與管理能力的幹部到企業和企業集團工作；選送一批青年幹部進行專業培訓；達到離退休年齡的人員按期辦理離退休。這樣做，大體上可以解決人員的安排問題。

六　實施步驟

國務院為了搞好這次機構改革，做了大量的準備工作。對擬新組建的部、委，先分別組成了籌備組，由他們進一步研究本部門機構改革方案的可行性和草擬新機構定職能、定機構、定人員編制的「三定」實施方案；其他部、委也開始結合本部門的情況，醞釀「三定」實施方案，以便為順利實施機構改革方案創造條件。

國務院機構改革方案的實施步驟如下：

新組建的9個部、委，從本次大會批准之日起，在3個月內完成組建工作，並轉入正常運行。

撤銷的12個部、委在本次大會批准之後，要儘快與新組建的部、委辦理交接工作，包括職能的轉移、業務工作的銜接等。在交接未結束、新機構未轉入正常運行以前，工作人員還要堅守崗位，以防止正常工作脫節。

其他部門的機構改革「三定」方案，於6月底以前提出，第三季度完成內部機構的調整和人員精簡任務。

今年第四季度，將對國務院各部門機構改革的實施情況進行全面檢查。凡是不合格的，要堅決採取措施加以彌補；機構改革中的遺留問題要儘快處理，以確保國務院機構改革方案的實現。

經國務院批准有16個城市正進行機構改革試點，已取得很大進展，應繼續進行。試點城市和各省、市、自治區改革後的機構設置，可不按國務院改革方案搞上下對口。

七　對國務院機構改革方案的認識問題

在討論修改機構改革方案過程中，大多數同志對這個方案是贊成的，但也提出了一些問題，其中有的要在今後工作中加以注意，有的則是認識問題。主要有以下幾個問題。

（一）對這次機構改革的估量問題。

有的同志認為這次機構改革步子不大，同現代化行政管理體系的要求還有差距。我們應當看到，建立一整套現代行政管理體系，需要具備許多條件。政府從以直接管理企業為主轉到間接管理為主，要有一個過程；政治體制和經濟體制改革正在深入開展，在新舊體制交替過程中，機構職能的轉變、工作方式的改變以及新的工作秩序的形成，不可能一下子完成，機構改革也不可能「畢其功於一役」，只能隨着經濟、政治體制改革的深化和完善而逐步展開，分步進行。因此，這次機構改革帶有一定的過渡性。這次機構改革雖然撤銷的機構不是很多，但衡量機構改革的成果，不單純是看撤銷了多少機構和減少了多少人員，而是看機構職能轉變的狀況。該增的增，該撤的撤，不搞簡單合併。就是保留的機構，也要按照政企分開的要求，轉變職能，下放權力，調整內部結構和精簡人員。從這個意義上說，這次機構改革的步子並不算小，可以說是一次全面性的改革，這個改革方案是符合實際的，是可行的。實現這個方案，對增強機構活力、提高工作效率、減少工作中職能交叉和機構重疊狀況，將是一次不小的推動，也為以後政府機構的進一步改革打下良好基礎。

（二）關於撤部建公司問題。

這次機構改革方案擬在撤銷石油、煤炭、核工業等幾個專業部的同時，相應組建幾個公司。有的同志認為這樣非但沒有精簡機構，反而增加了層次。相應地建立的幾個公司，具體說有兩種情況：一種是政企分開後，企業不宜下放給地方管理的，先組建總公司。如中國石油天然氣總公司以及已有的中國海洋石油總公司。以後，視情況的變化，再考慮調整。另一種是，為促進建立若干企業集團而組建的過渡性公司。如中國統配煤礦總公司，負責籌建跨地區的煤炭企業集團，待上述工作完成後，這個公司即可轉為行業管理組織。

組建這些公司，在於適應體制改革的進程，儘可能把政企分開。這些公司不承擔政府職能，其性質還是自主經營、自負盈虧的經濟實體。這有利於搞活企業，也有利於行政機構精幹。歸口管理部門與這些公司不是行政隸屬關係，而是指導、協調、服務的關係，所以，這不是一個管理層次。

（三）對一部分人員轉到公司、協會怎麼看。

這次機構改革將有一批行政工作人員到公司、協會等企事業單位和社會團體組織去工作。有的同志認為，這不是精簡，而是「人員換個位子」，沒有實際意義。應該看到，隨着有計劃商品經濟和各項社會事業的發展，政府不可能也不必要把一切社會事務都包攬下來，要靠各種公司、協會和其它社會團體承擔。許多國家的經驗都證明，隨着商品經濟的發展，社會性的協會、公司將相應的發展，這是必然趨勢。逐步發展各類社會組織，充實這些組織的工作人員，勢在必行。所以，在這次機構改革中，將要選派一批政府工作人員充實和加強各類社會組織，以便強化它們的服務功能，有力地發揮其組織、推動、調節和監督作用，成為政府與企事業單位聯繫的紐帶。

將一批人員選調到公司、協會去，從政府機關來說，行政人員確實精簡了，行政經費也可以減下來，這對提高機關工作效率、克服官僚主義很有利，也為推行公務員制度創造了條件。

（四）這次機構改革後會不會再出現膨脹？

有的同志擔心這次改革後，會出現1982年精簡機構後又膨脹的局面，這種擔心也是有道理的。但應當看到，我們這次機構改革是以轉變職能為關鍵的。我們汲取了以往幾次精簡機構、裁減人員的教訓，從一開始就要求各部門特別是新組建部委的籌備組認真制訂本部門定職能、定機構、定人員編制的方案。要求各部門按新確定的職能設置機構，確定人員編制，不搞機構的簡單合併和按比例裁減人員。同時，新組建的人事部，要加強對國務院各部門及各級政府機構設置和編制的法制管理，逐步探索對機構變動和人員編制實行預算約束、法律約束的管理辦法。因此，這次機構改革有可能避免重複過去「精簡——膨脹——再精簡——再膨脹」的不良循環。

需要注意的是，新機構組建後，在新舊機構交替的過程中，工作任務的轉換不可能截然割斷，現行工作秩序、工作方式和習慣的轉變也需要時間。可以預見到，在實施改革方案的過程中，將會出現新舊機構暫時並存的局面，將會產生一些工作上的摩擦和矛盾。這些問題只有在推進改革的過程中，才能進一步得到解決。對此，我們也要有思想準備。