關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法做好城鄉歷史文化保護傳承工作的意見

關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法做好城鄉歷史文化保護傳承工作的意見
高檢發辦字〔2023〕138號
制定機關：中華人民共和國最高人民檢察院、中華人民共和國住房和城鄉建設部
2023年9月13日

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為深入貫徹落實習近平總書記關於城鄉歷史文化保護傳承的系列重要指示批示精神，協同落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，最高人民檢察院和住房城鄉建設部就在檢察公益訴訟中加強協作配合，更好地做好城鄉歷史文化保護傳承工作，形成如下意見。

一、充分認識加強城鄉歷史文化保護傳承與檢察公益訴訟協作的重要意義

城鄉歷史文化遺產是中華優秀傳統文化的重要載體，是全社會的財富，也是世界文化多樣性的有機組成部分，具備現代「公物」或者「公共信託財產」的核心要素和特徵，具有見證歷史、促進文化多樣性、增進文化認同等公共利益屬性。當前，仍然存在城鄉歷史文化遺產屢遭破壞拆除或面臨嚴重安全風險等突出問題，城鄉歷史文化遺產的安全面臨較大威脅和挑戰。

建立健全住房城鄉建設（規劃）部門行政執法與檢察公益訴訟協作機制，推動良性互動，形成行政執法與檢察監督保護合力，對於系統保護、利用、傳承好城鄉歷史文化遺產具有積極意義。各級檢察機關要依法推進城鄉歷史文化保護傳承領域檢察公益訴訟工作，共同維護國家利益和社會公共利益；各級住房城鄉建設（規劃）部門要依法全面履職，嚴格規範執法，協同配合檢察機關開展公益訴訟工作。

二、明確城鄉歷史文化保護傳承與檢察公益訴訟協作的重點領域

推進城鄉歷史文化保護傳承領域檢察公益訴訟工作，要堅持問題導向、依法治理、協同治理，充分發揮各自職能作用，聚焦城鄉歷史文化保護傳承領域侵害國家利益或者社會公共利益，特別是情節嚴重、影響惡劣、拒不整改的違法行為，加大協作力度，優化工作流程，完善技術細則。依據城鄉歷史文化保護傳承相關的法律法規、部門規章、規範性文件以及地方法律法規，確定城鄉歷史文化保護傳承與檢察公益訴訟協作的重點領域。

（一）歷史城區整體管控。主要包括：破壞歷史城區的傳統格局、歷史風貌和空間尺度，改變與其相互依存的自然景觀和環境；開展開山、採石、開礦等破壞傳統格局和歷史風貌的活動；占用保護規劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等；修建生產、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等；在歷史城區範圍內新建、改建建築超出保護規劃確定的建築高度要求；在城市更新中大拆大建、拆真建假、以假亂真；隨意砍伐具有保護價值的大樹、老樹和古樹名木；隨意改建具有歷史價值的公園，隨意更改老地名等。

（二）歷史文化街區和歷史地段保護。主要包括：從事建設活動對歷史文化街區或歷史地段的傳統格局和歷史風貌造成破壞性影響；在歷史文化街區核心保護範圍內進行必要的基礎設施和公共服務設施以外的新建、擴建活動；未經批准在歷史文化街區核心保護範圍內拆除歷史建築以外的建築物、構築物或者其他設施；未在歷史文化街區和歷史地段的核心保護範圍的主要出入口設置保護標誌牌，以及擅自設置、移動、塗改或者損毀標誌牌；在歷史文化街區或歷史地段內損毀或拆除具有保護價值的老建築、古民居；違背群眾意願搬空原住民進行商業、旅遊開發等。

（三）歷史文化名鎮名村保護。主要包括：破壞歷史文化名鎮名村的傳統格局、歷史風貌和空間尺度，改變與其相互依存的自然景觀和環境；開展開山、採石、開礦等破壞傳統格局和歷史風貌的活動；占用保護規劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等；修建生產、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等；在歷史文化名鎮名村核心保護範圍內進行必要的基礎設施和公共服務設施以外的新建、擴建活動；未經批准在歷史文化名鎮名村核心保護範圍內拆除歷史建築以外的建築物、構築物或者其他設施;未在歷史文化名鎮名村的核心保護範圍的主要出入口設置保護標誌牌，以及擅自設置、移動、塗改或者損毀標誌牌；在歷史文化名鎮名村保護範圍內出現電線亂搭亂建、消防設施落後、古樹被電線纏繞及居民缺乏消防應急處置能力等安全隱患。

（四）歷史建築保護。主要包括：在歷史建築上刻畫、塗污；未經批准擅自改變歷史建築原有的高度、體量、外觀形象及色彩等；未設置歷史建築保護標誌，擅自設置、移動、塗改或者損毀標誌牌，未建立歷史建築檔案；未按照保護規劃的要求對歷史建築進行維護和修繕，造成歷史建築損壞；擅自遷移、拆除歷史建築；未經批准對歷史建築進行外部修繕裝飾、添加設施以及改變歷史建築的結構或者使用性質等。

三、建立健全城鄉歷史文化保護傳承與檢察公益訴訟協作機制

（一）線索移送。住房城鄉建設（規劃）部門執法中發現涉及多個行政機關職責、協調處理難度大、執法後不足以彌補國家利益或者社會公共利益損失，以及其他適合檢察公益訴訟監督的問題線索，應及時移送有關檢察機關。檢察機關在履職中發現涉城鄉歷史文化保護傳承領域問題線索，可先行與住房城鄉建設（規劃）部門磋商，督促依法處理。

（二）會商研判。各級檢察機關與各級住房城鄉建設（規劃）部門共同建立執法情況和公益訴訟交流會商和研判機制，每年雙方各組織會商一次，確有需要的，可隨時召開。對於涉及城鄉歷史文化保護傳承行政執法及檢察公益訴訟的重大案件、事件和輿情，雙方應當及時相互通報，共同研究制定處置辦法，及時回應社會關切。對城鄉歷史文化保護傳承領域易發、高發問題，檢察機關可以集中提出意見建議；對檢察公益訴訟辦案不規範等問題，住房城鄉建設（規劃）部門可以提出改進的意見建議。

（三）信息共享。雙方應積極參照行政執法與刑事司法銜接信息共享平台的經驗做法，逐步實現城鄉歷史文化保護傳承領域相關信息實時共享。積極推動檢察機關接入城鄉歷史文化遺產信息平台，逐步建立城鄉歷史文化保護傳承領域行政監管與檢察公益訴訟信息共享平台。根據日常執法司法工作需要，雙方應及時共享城鄉歷史文化保護傳承領域的行政處罰信息、有關專項行動中發現的問題和線索信息、相關領域公益訴訟辦案情況。

（四）聯合專項。住房城鄉建設（規劃）部門在部署開展城鄉歷史文化保護傳承相關專項工作期間，如歷史文化街區劃定和歷史建築確定工作、歷史文化名城保護專項評估工作等，可邀請檢察機關參與專項督查工作，推動形成檢察機關與行政執法機關的司法、執法工作合力，共同促進城鄉歷史文化保護傳承領域依法行政。

（五）調查取證。檢察機關在調查取證過程中，要加強與行政執法機關的溝通協調。對於重大敏感案件線索，應及時向被監督行政執法機關的上級機關通報情況。檢察機關可以採取查閱、調取、複製有關執法卷宗材料，收集相關證據，詢問行政機關相關人員等方式調查取證，行政執法機關應積極配合檢察機關調查收集證據。調查取證或公益訴訟過程中，發現存在涉嫌犯罪行為的，應當將犯罪線索移送具有偵查、調查職權的機關，依法追究刑事責任。

（六）專業支持。住房城鄉建設（規劃）部門在調查取證、鑑定評估等方面為檢察機關辦案提供專業諮詢和技術支持，協助做好涉案城鄉歷史文化遺產損害認定和修復等工作。檢察機關辦案過程中，對於案件涉及的專門性問題難以鑑定或者鑑定費用過高時，可以結合城鄉歷史文化遺產性質特點和案件其他證據，並參考城鄉歷史文化遺產相關主管部門意見、專家意見等予以認定。涉及特別複雜或者跨省級行政區劃案件專業技術問題的，可以由省級以上行政主管部門或者遺產管理機構協助提供技術支持或者出具專業意見。檢察機關可以根據城鄉歷史文化遺產相關主管部門執法需要或要求，提供相關法律諮詢。公益訴訟案件法庭審理中，應檢察機關請求或法庭通知，住房城鄉建設（規劃）部門應當做出鑑定意見或者提出專業意見，需要出庭作證的應當出庭作證。住房城鄉建設（規劃）部門對相關法律問題提出諮詢或其他法律請求時，檢察機關應當依法給予幫助和支持。

（七）案例發布。雙方在協作過程中注重培育、發布重點領域具有指導意義的典型案例、指導性案例，對具有工作指引意義的創新成果共同深化研究，適時轉化為指導性文件或者長效機制。雙方發布城鄉歷史文化保護傳承領域案例時應當相互徵求意見，也可以聯合發布典型案例。

四、規範城鄉歷史文化保護傳承行政公益訴訟辦案工作

（一）堅持制度定位。檢察公益訴訟制度目標是促進依法行政、推進法治政府建設。行政機關是公共利益的第一順位代表，檢察機關辦理公益訴訟案件中應堅持「不越位、不缺位、不混同」原則，嚴守檢察權邊界，不干涉行政執法機關的正常履職和自由裁量權。行政公益訴訟是督促之訴、協同之訴、共贏之訴，檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中，應與行政機關形成既依法督促又協同履職的關係，共同維護國家利益和社會公共利益，實現雙贏多贏共贏。

（二）履職盡責標準。對行政機關不依法履行法定職責的判斷和認定，應以法律規定的行政機關法定職責為依據，對照行政機關的執法權力清單和責任清單，以是否採取有效措施制止違法行為、是否全面運用法律法規、規章和規範性文件規定的行政監管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。檢察機關和行政機關要加強溝通和協調，可通過聽證、圓桌會議、磋商、檢察建議等形式，爭取訴前工作效果最大化。針對實踐中存在普遍分歧的，最高人民檢察院可以會同住房城鄉建設部及時會商研究，明確行政機關履職盡責的司法認定標準。

（三）訴前檢察建議回復。行政機關接到檢察建議書後應在規定時間內書面反饋，確屬履職不到位或存在不作為的，應當積極採取有效措施進行整改；因客觀原因難以在規定期限內整改完畢的，應當製作具體可行的整改方案，及時向檢察機關說明情況；不存在因行政違法行為導致國家利益或社會公共利益受損情形的，應當及時回復並說明情況。

（四）行政公益訴訟起訴應訴。經過訴前程序，行政機關仍未依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益受侵害狀態尚未得到實質性遏制的，人民檢察院依法提起行政公益訴訟。行政機關應按照行政應訴規定相關要求積極參加訴訟，做好應訴準備工作，根據訴訟類型和具體請求積極應訴答辯。對於國家利益或者社會公共利益受到損害的情形，在訴訟過程中要繼續推動問題整改，力爭實質解決。訴訟過程中，行政執法部門依法全面履職使訴訟目的全部實現的，檢察機關可以建議人民法院終結訴訟。

五、做好城鄉歷史文化保護傳承行政公益訴訟協作保障

（一）組織保障。各級檢察機關、住房城鄉建設（規劃）部門要加強工作統籌，抓好督促落實，推動構建上下協同、橫向協作、完整配套的工作體系，落實協作機制、提升協作水平。雙方應明確專門聯絡部門和專門聯絡人員，負責日常聯絡及信息共享等工作。雙方可定期或不定期召開聯絡會議，共同研討城鄉歷史文化保護傳承領域中存在的執法司法突出難題。對於達成一致的事項，以會議紀要、會簽文件、共同出台指導意見等形式予以明確。雙方可以在日常工作層面進一步拓寬交流溝通的渠道和方式，建立經常性、多樣化的交流溝通機制。

（二）業務交流。雙方可定期互派業務骨幹掛職，強化實踐鍛煉，進一步優化幹部隊伍素質。檢察機關可聘請住房城鄉建設（規劃）部門業務骨幹為特邀檢察官助理，共同參與公益訴訟辦案工作。檢察機關和住房城鄉建設（規劃）部門舉辦相關培訓時，可以為雙方預留名額，或邀請雙方單位領導和業務骨幹介紹情況，定期開展業務交流活動，共同提高行政執法和檢察監督能力。

（三）宣傳引導。雙方要積極利用報刊、廣播、電視等傳統媒體和網站、移動客戶端、微信公眾號、直播平台等新媒體，廣泛宣傳協作情況和工作成效，不斷鞏固協作成果，擴大協作影響。注重以案釋法，發揮辦理一案、影響一片、規範一類的法律效果和社會效果。

各省級檢察機關、住房城鄉建設（規劃）部門可以依據本意見，結合本區域實際制定實施細則。