關於對《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定（草案）》的說明

關於對《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定（草案）》的說明
國務院港澳事務辦公室主任張曉明（受國務院委託）
2017年12月22日於北京市
（在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上）

（2017年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上）

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

　　我受國務院委託，現對《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定（草案）》作如下說明：

　　一、基本情況

　　廣深港高鐵是內地與香港特別行政區大型基礎設施建設重大合作項目，其中，由香港特別行政區政府投資興建的香港段將於2018年第三季度建成通車。為實現香港特別行政區與全國高鐵網絡互聯互通，保障廣深港高鐵香港段的運輸、經濟和社會效益最大化，中央有關部門、廣東省人民政府與香港特別行政區政府經反覆研究，並參考了此前在廣東省深圳灣設立內地口岸區和港方口岸區並實施「一地兩檢」的模式，一致認為，在廣深港高鐵香港特別行政區西九龍站（以下簡稱西九龍站）設立口岸並實施「一地兩檢」是最佳方案。該方案的主要內容是，在西九龍站設立口岸，分為香港口岸區和內地口岸區，由雙方分別按照各自法律，對乘坐高鐵往來於內地與香港特別行政區的人員及其隨身物品和行李，進行出入境邊防檢查、海關監管、檢驗檢疫等出入境監管。鑑於在西九龍站實施「一地兩檢」涉及在香港特別行政區區域內設立內地口岸區以及內地與香港特別行政區管轄權（包括司法管轄權）的劃分和法律適用，需要根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》明確相應的法律依據和具體實施辦法，中央有關部門和香港特別行政區政府經過深入研究後同意採取「三步走」程序作出有關安排，即：第一步，內地和香港特別行政區簽署《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》（以下簡稱《合作安排》）；第二步，由國務院提請全國人大常委會批准《合作安排》；第三步，雙方通過各自法律程序落實《合作安排》。經國務院授權，2017年11月18日，廣東省人民政府省長馬興瑞代表內地與香港特別行政區行政長官林鄭月娥正式簽署了《合作安排》，完成了「三步走」程序的第一步。

　　二、《合作安排》的主要內容

　　《合作安排》共5章17條正文和1個附件，主要內容包括：

　　一是規定口岸設置的相關事宜。明確在西九龍站設立香港口岸區和內地口岸區，實施「一地兩檢」；規定內地口岸區的範圍並明確在香港特別行政區境內的廣深港高鐵營運中的列車車廂也視作在內地口岸區範圍之內；明確內地口岸區場地使用權的取得、期限及費用等事宜由雙方簽訂合同作出規定。

　　二是規定內地口岸區的管轄權限。明確除了由香港特別行政區管轄的事項外，人員、物品的出入境監管和內地口岸區內的治安等其他所有事項均由內地根據內地法律實施管轄，並明確內地口岸區視為「處於內地」。內地將派駐出入境邊防檢查機關、海關、檢驗檢疫機構、口岸綜合管理機構和鐵路公安機關依法履行職責。香港特別行政區管轄的事項主要與運營管理西九龍站和高鐵香港段相關，包括有關香港特別行政區工作人員履行職務或與履行職務相關的事項，有關西九龍站建築物及相關設施的建設、保險和設計、維修養護標準和責任的事項，有關管理及監察廣深港高鐵香港段鐵路系統安全運作及環境管制的事項等六類。西九龍站的鐵路運輸服務管理也由香港特別行政區負責，並明確其應實行實名製售票、對乘客進行查驗和安檢。

　　三是規定聯絡協調與應急處理機制。雙方同意建立口岸協商聯絡機制、應急處理機制和聯絡員制度，定期安排聯合演練，並共同制定和簽署關於西九龍站口岸運行管理的協作實施方案。明確雙方在內地口岸區進行活動和處理突發、緊急事件等有關事項的相關原則。

　　四是規定爭議解決以及《合作安排》的修改、生效等其他相關事宜。《合作安排》規定，「本合作安排報中央人民政府提請全國人民代表大會常務委員會批准後生效」，「如因西九龍站口岸運行條件和監管發生變化或其他因素影響需對本合作安排進行修改，須經雙方協商達成一致後簽署書面文件，並報中央人民政府批准」。

　　《合作安排》附件包括西九龍站B2入境層、西九龍站B3離境層和西九龍站B4月台層示意圖。

　　三、關於提請全國人大常委會審議批准《合作安排》的理由

　　在西九龍站實施「一地兩檢」，是「一國兩制」實踐中遇到的新情況。由於涉及在香港特別行政區區域內設立內地口岸區以及內地與香港特別行政區管轄權（包括司法管轄權）的劃分和法律適用，根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）和香港特別行政區基本法關於全國人大常委會地位和職權的規定，由全國人大常委會審議批准《合作安排》，明確《合作安排》符合「一國兩制」方針，符合憲法和香港特別行政區基本法，可為在西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」進一步提供憲制性法律基礎，為國務院批准內地在西九龍站設立口岸並派駐機構依法履行職責提供法律依據。

　　為此，國務院港澳事務辦公室會同中央有關部門起草了提請全國人民代表大會常務委員會審議的《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定（草案）》（以下簡稱決定草案）。決定草案已經國務院同意。

　　四、《合作安排》與香港特別行政區基本法有關條文的關係

　　鑑於香港社會對《合作安排》與香港特別行政區基本法有關條文的關係問題比較關注，現一併作出說明。

　　（一）香港特別行政區與內地簽署《合作安排》的權力來源。香港特別行政區政府與內地有關方面就在西九龍站設立口岸並實施「一地兩檢」的相關問題協商作出適當安排，不改變香港特別行政區行政區域範圍，不影響香港特別行政區依法享有的高度自治權，不減損香港特別行政區居民依法享有的權利和自由，是符合香港特別行政區基本法規定的。根據憲法，香港特別行政區基本法授權香港特別行政區實行高度自治（第二條），實行單獨的出入境管理制度（第二十二條第四款、第一百五十四條第二款），香港特別行政區政府享有管理香港特別行政區境內的土地（第七條），提供經濟和法律環境以鼓勵投資、技術進步並開發新興產業（第一百一十八條），制定適當政策促進和協調各行業發展（第一百一十九條）等權力。因此，在香港特別行政區區域內設立口岸並實施「一地兩檢」，是落實香港特別行政區基本法規定的有關權力的體現，為香港特別行政區與內地協商簽署《合作安排》提供了法律基礎。也就是說，香港特別行政區依法享有的高度自治權，是其與內地作出上述「一地兩檢」安排的權力來源。

　　（二）與全國性法律在香港特別行政區實施有關規定的關係。香港特別行政區基本法第十八條規定，「全國性法律除列入本法附件三者外，不在香港特別行政區實施」，「任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」。該條規定的是全國性法律延伸適用至整個香港特別行政區的情況，包括有關範疇及其適用途徑。具體說，就是該條規定中有關全國性法律實施的範圍是整個香港特別行政區，實施主體主要是香港特別行政區，適用對象是香港特別行政區的所有人。而在西九龍站內地口岸區實施全國性法律，其實施範圍只限於內地口岸區，實施主體是內地的有關機構，適用對象主要是處於內地口岸區的高鐵乘客。這種情況與香港特別行政區基本法第十八條所規定的在香港特別行政區實施全國性法律的情況不同，不存在牴觸香港特別行政區基本法第十八條規定的問題。《合作安排》還明確規定，就內地法律的適用以及管轄權的劃分而言，西九龍站內地口岸區被視為「處於內地」。全國人大常委會批准《合作安排》並作出決定，即可為全國性法律僅在西九龍站內地口岸區實施提供充足法律依據。

　　（三）與全國人大常委會有關授權條文的關係。香港特別行政區基本法第二十條規定，「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力」。有建議認為，全國人大常委會可據此授權在西九龍站設立口岸並實施「一地兩檢」。我們認為，《合作安排》涉及的法律問題比較複雜，需要通過「三步走」程序解決不同層面的法律問題。其中，全國人大常委會既要確認香港特別行政區依據其享有的高度自治權與內地協商簽署《合作安排》符合憲法和香港特別行政區基本法，又要授權內地在西九龍站設立內地口岸區並派駐機構依照內地法律履行職務，採用作出批准決定的方式，更為適當。

　　五、國務院的審核意見

　　國務院經審核認為，在西九龍站實施「一地兩檢」有利於實現香港特別行政區與全國高鐵網絡的互聯互通及廣深港高鐵香港段的運輸、經濟、社會效益最大化，有利於促進香港特別行政區與內地之間的人員往來和經貿活動，有利於深化香港特別行政區與內地的互利合作，有利於香港特別行政區更好地融入國家發展大局，對於保持香港特別行政區長期繁榮穩定具有重要意義。《合作安排》充分考慮了內地和香港特別行政區有關方面的關切，符合「一國兩制」方針，符合憲法和香港特別行政區基本法，適應西九龍站設立口岸的實際需要，可以保障內地口岸區運行管理的安全、順暢、有效。

　　《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。