關於深化生態保護補償制度改革的意見

關於深化生態保護補償制度改革的意見
2021年9月12日
發布機關：中共中央辦公廳、國務院辦公廳

生態環境是關係黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關係民生的重大社會問題。生態保護補償制度作為生態文明制度的重要組成部分，是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。為深入貫徹習近平生態文明思想，進一步深化生態保護補償制度改革，加快生態文明制度體系建設，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，踐行綠水青山就是金山銀山理念，完善生態文明領域統籌協調機制，加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、強化激勵與硬化約束協同發力的生態保護補償制度，推動全社會形成尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動自覺，做好碳達峰、碳中和工作，加快推動綠色低碳發展，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化，為維護國家生態安全、奠定中華民族永續發展的生態環境基礎提供堅實有力的制度保障。

（二）工作原則

——系統推進，政策協同。堅持和加強黨的全面領導，統籌謀劃、全面推進生態保護補償制度及相關領域改革，加強各項制度的銜接配套。按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，完善生態保護補償機制，促進對生態環境的整體保護。

——政府主導，各方參與。充分發揮政府開展生態保護補償、落實生態保護責任的主導作用，積極引導社會各方參與，推進市場化、多元化補償實踐。逐步完善政府有力主導、社會有序參與、市場有效調節的生態保護補償體制機制。

——強化激勵，硬化約束。加快推進法治建設，運用法律手段規範生態保護補償行為。清晰界定各方權利義務，實現受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務相匹配。健全考評機制，依規依法加大獎懲力度、嚴肅責任追究。

（三）改革目標。到2025年，與經濟社會發展狀況相適應的生態保護補償制度基本完備。以生態保護成本為主要依據的分類補償制度日益健全，以提升公共服務保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生態保護的積極性顯著增強，生態保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應新時代生態文明建設要求的生態保護補償制度基本定型。

二、聚焦重要生態環境要素，完善分類補償制度

健全以生態環境要素為實施對象的分類補償制度，綜合考慮生態保護地區經濟社會發展狀況、生態保護成效等因素確定補償水平，對不同要素的生態保護成本予以適度補償。

（一）建立健全分類補償制度。加強水生生物資源養護，確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位。針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點區域開展水流生態保護補償。健全公益林補償標準動態調整機制，鼓勵地方結合實際探索對公益林實施差異化補償。完善天然林保護制度，加強天然林資源保護管理。完善濕地生態保護補償機制，逐步實現國家重要濕地（含國際重要濕地）生態保護補償全覆蓋。完善以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度。完善耕地保護補償機制，因地制宜推廣保護性耕作，健全耕地輪作休耕制度。落實好草原生態保護補獎政策。研究將退化和沙化草原列入禁牧範圍。對暫不具備治理條件和因保護生態不宜開發利用的連片沙化土地依法實施封禁保護，健全沙化土地生態保護補償制度。研究建立近海生態保護補償制度。

（二）逐步探索統籌保護模式。生態保護地區所在地政府要在保障對生態環境要素相關權利人的分類補償政策落實到位的前提下，結合生態空間中並存的多元生態環境要素系統謀劃，依法穩步推進不同渠道生態保護補償資金統籌使用，以靈活有效的方式一體化推進生態保護補償工作，提高生態保護整體效益。有關部門要加強溝通協調，避免重複補償。

三、圍繞國家生態安全重點，健全綜合補償制度

堅持生態保護補償力度與財政能力相匹配、與推進基本公共服務均等化相銜接，按照生態空間功能，實施縱橫結合的綜合補償制度，促進生態受益地區與保護地區利益共享。

（一）加大縱向補償力度。結合中央財力狀況逐步增加重點生態功能區轉移支付規模。中央預算內投資對重點生態功能區基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。繼續對生態脆弱脫貧地區給予生態保護補償，保持對原深度貧困地區支持力度不減。各省級政府要加大生態保護補償資金投入力度，因地制宜出台生態保護補償引導性政策和激勵約束措施，調動省級以下地方政府積極性，加強生態保護，促進綠色發展。

（二）突出縱向補償重點。對青藏高原、南水北調水源地等生態功能重要性突出地區，在重點生態功能區轉移支付測算中通過提高轉移支付係數、加計生態環保支出等方式加大支持力度，推動其基本公共服務保障能力居於同等財力水平地區前列。建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度。各省級政府要將生態功能重要地區全面納入省級對下生態保護補償轉移支付範圍。

（三）改進縱向補償辦法。根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點，在重點生態功能區轉移支付中實施差異化補償。引入生態保護紅線作為相關轉移支付分配因素，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度。探索建立補償資金與破壞生態環境相關產業逆向關聯機制，對生態功能重要地區發展破壞生態環境相關產業的，適當減少補償資金規模。研究通過農業轉移人口市民化獎勵資金對吸納生態移民較多地區給予補償，引導資源環境承載壓力較大的生態功能重要地區人口逐步有序向外轉移。繼續推進生態綜合補償試點工作。

（四）健全橫向補償機制。鞏固跨省流域橫向生態保護補償機制試點成果，總結推廣成熟經驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態保護補償機制建設，開展跨區域聯防聯治。推動建立長江、黃河全流域橫向生態保護補償機制，支持沿線省（自治區、直轄市）在幹流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態保護補償機制。對生態功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導支持。鼓勵地方探索大氣等其他生態環境要素橫向生態保護補償方式，通過對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等方式，促進受益地區與生態保護地區良性互動。

四、發揮市場機製作用，加快推進多元化補償

合理界定生態環境權利，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進生態保護者利益得到有效補償，激發全社會參與生態保護的積極性。

（一）完善市場交易機制。加快自然資源統一確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度，完善反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的自然資源資產有償使用制度，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。在合理科學控制總量的前提下，建立用水權、排污權、碳排放權初始分配製度。逐步開展市場化環境權交易。鼓勵地區間依據區域取用水總量和權益，通過水權交易解決新增用水需求。明確取用水戶水資源使用權，鼓勵取水權人在節約使用水資源基礎上有償轉讓取水權。全面實行排污許可制，在生態環境質量達標的前提下，落實生態保護地區排污權有償使用和交易。加快建設全國用能權、碳排放權交易市場。健全以國家溫室氣體自願減排交易機制為基礎的碳排放權抵消機制，將具有生態、社會等多種效益的林業、可再生能源、甲烷利用等領域溫室氣體自願減排項目納入全國碳排放權交易市場。

（二）拓展市場化融資渠道。研究發展基於水權、排污權、碳排放權等各類資源環境權益的融資工具，建立綠色股票指數，發展碳排放權期貨交易。擴大綠色金融改革創新試驗區試點範圍，把生態保護補償融資機制與模式創新作為重要試點內容。推廣生態產業鏈金融模式。鼓勵銀行業金融機構提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務。鼓勵符合條件的非金融企業和機構發行綠色債券。鼓勵保險機構開發創新綠色保險產品參與生態保護補償。

（三）探索多樣化補償方式。支持生態功能重要地區開展生態環保教育培訓，引導發展特色優勢產業、擴大綠色產品生產。加快發展生態農業和循環農業。推進生態環境導向的開發模式項目試點。鼓勵地方將環境污染防治、生態系統保護修復等工程與生態產業發展有機融合，完善居民參與方式，建立持續性惠益分享機制。建立健全自然保護地控制區經營性項目特許經營管理制度。探索危險廢物跨區域轉移處置補償機制。

五、完善相關領域配套措施，增強改革協同

加快相關領域制度建設和體制機制改革，為深化生態保護補償制度改革提供更加可靠的法治保障、政策支持和技術支撐。

（一）加快推進法治建設。落實環境保護法、長江保護法以及水、森林、草原、海洋、漁業等方面法律法規。加快研究制定生態保護補償條例，明確生態受益者和生態保護者權利義務關係。開展生態保護補償、重要流域及其他生態功能區相關法律法規立法研究，加快黃河保護立法進程。鼓勵和指導地方結合本地實際出台生態保護補償相關法規規章或規範性文件。加強執法檢查，營造依法履行生態保護義務的法治氛圍。

（二）完善生態環境監測體系。加快構建統一的自然資源調查監測體系，開展自然資源分等定級和全民所有自然資源資產清查。健全統一的生態環境監測網絡，優化全國重要水體、重點區域、重點生態功能區和生態保護紅線等國家生態環境監測點位布局，提升自動監測預警能力，加快完善生態保護補償監測支撐體系，推動開展全國生態質量監測評估。建立生態保護補償統計指標體系和信息發布制度。

（三）發揮財稅政策調節功能。發揮資源稅、環境保護稅等生態環境保護相關稅費以及土地、礦產、海洋等自然資源資產收益管理制度的調節作用。繼續推進水資源稅改革。落實節能環保、新能源、生態建設等相關領域的稅收優惠政策。逐步探索對預算支出開展生態環保方面的評估。實施政府綠色採購政策，建立綠色採購引導機制，加大綠色產品採購力度，支持綠色技術創新和綠色建材、綠色建築發展。

（四）完善相關配套政策措施。建立占用補償、損害賠償與保護補償協同推進的生態環境保護機制。建立健全依法建設占用各類自然生態空間的占用補償制度。逐步建立統一的綠色產品評價標準、綠色產品認證及標識體系，健全地理標誌保護制度。建立和完善綠色電力生產、消費證書制度。大力實施生物多樣性保護重大工程。有效防控野生動物造成的危害，依法對因法律規定保護的野生動物造成的人員傷亡、農作物或其他財產損失開展野生動物致害補償。積極推進生態保護、環境治理和氣候變化等領域的國際交流與合作，開展生態保護補償有關技術方法等聯合研究。

六、樹牢生態保護責任意識，強化激勵約束

健全生態保護考評體系，加強考評結果運用，嚴格生態環境損害責任追究，推動各方落實主體責任，切實履行各自義務。

（一）落實主體責任。地方各級黨委和政府要強化主體責任意識，樹立正確政績觀，落實領導幹部生態文明建設責任制，壓實生態環境保護責任，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，加強政策宣傳，積極探索實踐，推動改革任務落細落實。有關部門要加強制度建設，充分發揮生態保護補償工作部際聯席會議制度作用，及時研究解決改革過程中的重要問題。財政部、生態環境部要協調推進改革任務落實。生態保護地區所在地政府要統籌各渠道生態保護補償資源，加大生態環境保護力度，杜絕邊享受補償政策、邊破壞生態環境。生態受益地區要自覺強化補償意識，積極主動履行補償責任。

（二）健全考評機制。在健全生態環境質量監測與評價體系的基礎上，對生態保護補償責任落實情況、生態保護工作成效進行綜合評價，完善評價結果與轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制。按規定開展有關創建評比，應將生態保護補償責任落實情況、生態保護工作成效作為重要內容。推進生態保護補償資金全面預算績效管理。加大生態環境質量監測與評價結果公開力度。將生態環境和基本公共服務改善情況等納入政績考核體系。鼓勵地方探索建立綠色績效考核評價機制。

（三）強化監督問責。加強生態保護補償工作進展跟蹤，開展生態保護補償實施效果評估，將生態保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區和部門納入督察範圍。加強自然資源資產離任審計，對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重後果的，依規依紀依法嚴格問責、終身追責。

各地區各有關部門要充分認識深化生態保護補償制度改革的重要意義，深入貫徹習近平生態文明思想，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，主動謀劃，精心組織，紮實推進生態文明各項制度建設，切實將制度優勢轉化為治理效能，努力開創天更藍、山更綠、水更清的美麗中國建設新局面。