關於科學利用林地資源 促進木本糧油和林下經濟高質量發展的意見

關於科學利用林地資源 促進木本糧油和林下經濟高質量發展的意見
發改農經〔2020〕1753號
2020年11月18日
發布機關：國家發展改革委 國家林草局 科技部 財政部 自然資源部 農業農村部 人民銀行 市場監管總局 銀保監會 證監會

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關於科學利用林地資源 促進木本糧油和林下經濟高質量發展的意見

發改農經〔2020〕1753號

各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團有關部門：

發展木本糧油和林下經濟產業是豐富農產品供給結構、助力國家糧油安全、促進林區山區群眾穩定增收、實現資源永續利用的重要舉措。為貫徹落實黨中央、國務院關於實施重要農產品保障戰略的決策部署，推動科學高效利用林地資源，促進木本糧油和林下經濟高質量發展，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實新發展理念和高質量發展要求，踐行「綠水青山就是金山銀山」理念，落實重要農產品保障戰略，圍繞「擴規模、豐品種、調結構、降成本、提質量、拓市場」，進一步優化資源管理制度供給，科學規劃木本糧油和林下經濟產業布局，切實加大政策引導力度，全面推動產業高質量發展，實現木本糧油和林下經濟產量、質量穩步提高，供給結構、產業鏈條全面優化，市場競爭力、資源綜合效益大幅提升，進一步拓寬食物來源渠道，促進增強國家糧食安全保障能力。

（二）基本原則。

堅持綠色發展，促進資源永續利用。將保護森林生態系統質量和穩定性作為發展木本糧油和林下經濟產業的重要前提，嚴格保護生態環境，嚴禁違規占用耕地，協同推進生態保護與綠色富民，促進「產業生態化、生態產業化」。

堅持深化改革，激發市場主體活力。圍繞釋放林地資源潛力，着力完善資源管理政策，落實財稅金融投資等支持政策，釋放穩定政策預期，提高木本糧油和林下經濟產業對各類市場主體的吸引力。

堅持市場主導，提高產品競爭能力。尊重市場規律和自然規律，充分發揮市場配置資源的決定性作用，充分發掘各地資源稟賦和比較優勢，規範產品標準，不斷提高在細分市場的競爭力。

堅持科技引領，加快產業提檔升級。加快生產創新、組織創新、產品創新和推廣應用，促進相關產業由分散布局向集聚發展、由規模擴張向質量提升、由要素驅動向創新驅動轉變。

（三）主要目標。

到2025年，促進木本糧油和林下經濟產業發展的資源管理制度體系基本建立，有關標準體系基本涵蓋主要產品類別，木本糧油和林下經濟的產業布局和品種結構進一步完善，產業規模化、特色化水平全面提升，新增或改造木本糧油經濟林5000萬畝，總面積保持在3億畝以上，年初級產品產量達2500萬噸，木本食用油年產量達250萬噸，林下經濟年產值達1萬億元。

到2030年，形成全國木本糧油和林下經濟產業發展的良好格局，木本糧油和林下經濟產品生產、流通、加工體系更加健全，產品供給能力、質量安全水平、市場競爭能力全面提升，機械化智能化水平大幅提高，特色產品競爭力、知名度、美譽度得到國內外市場充分認可。

二、科學利用林地資源

（四）完善資源管理政策。鼓勵利用各類適宜林地發展木本糧油和林下經濟。推動落實公益林發展林下經濟管理規定，允許利用二級國家公益林和地方公益林適當發展林下經濟。鼓勵地方結合新一輪退耕還林政策或通過對第一輪退耕還商品林地實施林相改造等方式，建設木本糧油和林下經濟基地。允許對第一輪退耕還生態林地進行評估後，依法依規調整林種，種植具有良好水源涵養、水土保持功能的木本糧油樹種。對調整優化現有木本糧油品種結構的，可優先辦理林木採伐審批手續。

（五）放活林地等土地流轉政策。建立健全區域統一的自然資源資產交易平台。鼓勵通過土地流轉以及招標、拍賣、公開協商等方式，合法流轉集體所有荒山、荒丘、荒地、荒沙、荒灘等未利用地經營權。鼓勵採取出租（轉包）、入股、轉讓等方式流轉集體林地經營權、林木所有權和使用權，允許通過租賃、特許經營等方式開展國有森林資源資產有償使用。符合政策的可向不動產登記機構申請依法登記造冊，核發不動產權證書，切實保障土地流轉各方合法權益。

（六）落實配套用地政策。在林地、園地、退耕地營造木本糧油經濟林的，允許修建必要的且符合國家有關部門規定和標準的生產道路、水電設施、生產資料庫房和採集產品倉庫；利用林地發展林下經濟的，在不採伐林木、不影響樹木生長、不造成污染的前提下，允許放置移動類設施、利用林間空地建設必要的生產管護設施、生產資料庫房和採集產品臨時儲藏室，相關用地均可按直接為林業生產服務的設施用地管理，並辦理相關手續。涉及將農用地和未利用地轉為建設用地的，應當依法依規辦理轉用審批手續。

三、引導構築高效產業體系

（七）科學擴大木本糧油產業規模。以各地自然資源稟賦、生態區位為基礎，科學劃定木本糧油重點基地、主產區和產業帶，引導形成產業集聚和發展特色。將油茶作為食用植物油發展的主力軍之一，在適生條件良好、產業發展具備一定基礎和較大潛力的湖南、江西、廣西等南方15省區打造油茶產業融合發展優勢區。在北方及西部適宜地區，充分發掘仁用杏、榛子等重點樹種栽植潛力，鞏固板栗等優勢產能，擴大適生品種種植規模。在甘肅、四川、雲南、湖北等省區乾熱河谷、低山河谷地帶等適宜地區，積極擴大油橄欖種植。在北方乾旱區適當發展長柄扁桃、文冠果等樹種，在西北等沙化土地區推廣沙棗、沙棘等沙生木本糧油樹種，在中原地區統籌推動油用牡丹種植，在適宜地區積極推廣山桐子、元寶楓、銀杏、香榧、果用紅松、澳洲堅果等特色木本糧油樹種。鼓勵經營者根據市場供求情況，及時調整和優化木本糧油品種種植結構，加快推進提質增效，提高產出效益。鼓勵各地結合用材林建設培育果材兩用林，不斷增加木本糧油生產的潛力和規模。

（八）健全林下產業發展管控制度。根據各地森林資源狀況和農民種養傳統，以縣為單位制定林下經濟發展負面清單，合理確定林下經濟發展的產業類別、規模以及利用強度。在不影響森林生態功能的前提下，鼓勵利用各類適宜林地和退耕還林地等資源，因地制宜發展林下經濟產業。嚴格落實關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習的決策部署，積極推進林下在養禁食野生動物分類處置，幫助和扶持人工養殖戶科學轉產。

（九）積極發展林下種養殖及相關產業。充分利用林下空間，深入挖掘雞、牛、豬、兔、蜂等優良地方品種資源潛力，將林下養殖統籌納入畜禽良種培育推廣、動物防疫、加工流通和綠色循環發展體系，促進林禽、林畜、林蜂等林下養殖業向規模化、標準化方向發展，更好滿足人民群眾多元化畜禽產品消費需求。在保障森林生態系統質量前提下，緊密結合市場需求，積極探索林果、林藥、林菌、林苗、林花等多種森林複合經營模式，有序發展林下種植業。統籌推進林下產品採集、經營加工、森林遊憩、森林康養等多種森林資源利用方式，推動產業規範發展。全面提高優質生態產品供給能力，促進形成各具特色的、可持續的綠色產業體系。

（十）促進上下游產業融合發展。完善上下游產業配套，積極引導企業在木本糧油和林下經濟產品主產區建設產地初加工基地，鼓勵推進食品加工、林藥產業、精細化工、動物飼料等精深加工和副產品開發，促進循環利用和綜合利用。推進木本糧油和林下經濟與旅遊、教育、文化、健康養老產業等深度融合，依託木本糧油和林下經濟基地，發展各具優勢的特色觀光旅遊、生態旅遊、森林康養、森林人家、自然教育產業。支持以木本糧油和林下經濟為特色的產業園區按程序申請創建國家農村產業融合發展示範園、國家現代農業產業園等國家級示範園區。

四、全面提升市場競爭能力

（十一）培育壯大市場主體。鼓勵各類社會資本進山入林，以整合擴大產業規模、提升單位效益、提高精深加工、冷鏈貯運和營銷能力為重點，創建一批木本糧油和林下經濟龍頭企業，支持科技含量高的企業申報高新技術企業。依託相關行業協會、龍頭企業組織成立木本糧油和林下經濟國家產業聯盟以及重點產區聯盟，培育優勢產業集群。支持龍頭企業開展林地林木代管、統一經營作業等專業化服務，積極發展家庭林場、林業專業合作社、股份合作林場等新型經營主體，引導適度規模經營，建立完善穩定的利益聯結機制，提高林農組織化水平和抗風險能力。鼓勵返鄉入鄉農民工通過發展或參與木本糧油種植、林下特色種養殖及特色加工、物流冷鏈、產銷對接等相關產業，實現就地就近創業就業。鼓勵市場主體採取區域性資源整合運作模式，開展合作經營、代管經營、多元開發等業務。

（十二）提升良種良藝良機支撐能力。健全木本糧油種質資源收集保存評價利用體系，選育推廣一批高產、抗逆、穩定的木本糧油良種。加強木本糧油良種基地、苗木生產基地建設，建立種苗質量追溯體系，把好種苗質量關，嚴防劣質種苗流入市場。推廣適用栽培、撫育、採收技術和模式，對現有低產低效林進行撫育、更新、改造，着力提高單產水平。加強優良林下種植和養殖品種的選育推廣，推動普及林下種植、養殖和採集技術標準和規範。以降低木本糧油和林下經濟生產成本、突破地形地貌制約為目標，圍繞「輕便上山」裝備、植保採摘等重點環節裝備以及全程機械化裝備體系、智能化裝備和作業體系等關鍵技術開展聯合攻關，儘快在實用林機研發方面取得突破。加強良機、良地、良種、良藝配合，在適宜地區開展「以地適機」試點，加快選育、推廣適應機械化作業的優良品種和栽培方式。建立包括科研院所、大學、創新型企業、規模化基地在內的林機產業創新聯盟，打造完整的技術創新和市場化推廣鏈條。

（十三）全面推進特色品牌塑造工作。依託有關行業協會及產業聯盟，共同推進木本糧油市場開拓、行業形象塑造和產品質量標準制定等工作。支持各地開展林下經濟特色產品推介、營銷和宣傳活動，打造一批有市場影響力的知名特色區域品牌和中國馳名商標。廣泛組織木本糧油和林下經濟產品開展森林生態標誌產品認定，以及綠色食品、有機食品、地理標誌農產品等認證。

（十四）強化市場信息和產銷對接服務。加強木本糧油和林下經濟市場信息共享，完善資源、產品統計工作，加強市場供求信息服務，引導產銷銜接、以銷定產，促進精準生產、精準銷售。充分利用線上線下等多種渠道及各類新零售模式，推動優勢產地、產品加工基地與各大銷售平台對接，大力發展冷鏈貯運、連鎖經營、直采直供、農村電商、網絡營銷等現代物流和新型營銷方式，推動生產者融入現代銷售和物流體系。搭建產業合作、招商引資、經貿洽談平台，支持地方政府、行業協會和產業聯盟定期舉辦木本糧油和林下經濟產品線上線下展銷活動。

（十五）全面提高產業標準化水平。制定完善木本糧油和林下經濟產品種植、倉儲、加工等標準，推動企業標準化生產，建設一批國家級木本糧油生產示範基地，鼓勵行業協會、生產企業制定和實施嚴於國家標準的企業標準，建立企業標準自我聲明和監督制度。加強日常監督檢查，健全產品質量送檢、抽檢、公示和追溯制度，嚴厲打擊制假、售假等違法違規行為。木本糧油和林下經濟食品生產經營企業應建立食品安全追溯體系，鼓勵企業採取信息化手段採集、留存生產經營信息。推進誠信機制建設，對有關違法違規或失信行為建立信用記錄，納入全國信用信息共享平台。

五、強化保障措施

（十六）加強組織領導。地方各級政府有關部門要高度重視木本糧油和林下經濟發展，將有關事項作為接續推進全面脫貧與鄉村振興有機銜接的重要任務列入重要議事日程，明確目標任務，細化責任分工，確保各項政策措施落實到位。發展改革和林草部門要會同有關部門，加強對木本糧油和林下經濟發展的研究和指導，及時解決產業發展中遇到的新情況、新問題，確保各項政策措施落實到位。林草部門要切實加強行業指導，完善和落實好有關資源管理制度，幫助企業和林農享受相關優惠政策。各有關部門要按照職責分工，協調配合、加強溝通，形成共商共促的發展合力。

（十七）完善財稅支持政策。鼓勵各地建立政府引導、企業、專業合作組織和農民投入為主體的木本糧油和林下經濟產業多元化投入機制。中央預算內投資積極支持良種基地（采穗園）、新造木本油料經濟林等工程建設。中央財政資金繼續支持木本油料營造、改造、林木良種培育和油料產業發展等，將符合條件的種植養殖、採集和初加工常用機械列入農機購置補貼範圍；落實好產油大縣獎勵政策，地方可根據本地實際，用於扶持木本油料等油料生產和產業發展；落實支持木本糧油和林下經濟精深加工的稅收優惠政策，支持建立現代木本糧油產業技術體系。對符合條件的返鄉入鄉創業農民工，按規定給予稅費減免、創業補貼、創業擔保貸款及貼息等創業扶持政策。對在農村建設的保鮮倉儲設施用電以及木本糧油和林下經濟產品就近初加工用電，實行農業生產用電價格。將符合條件的木本糧油和林下經濟良種培育、優質豐產栽培、林機裝備、循環利用、儲藏加工、質量檢測等方面的關鍵技術研發納入國家科技計劃，支持全產業鏈科技創新。

（十八）加大金融支持力度。鼓勵金融機構在商業可持續、風險可控的前提下，針對木本糧油和林下經濟產業特點，合理確定貸款期限和貸款利率，加大信貸投入。落實支持小微企業、個體工商戶和農戶的普惠金融服務稅收優惠政策。將符合條件的木本糧油和林下經濟產業貸款納入政府性融資擔保服務範圍，鼓勵發展基於森林資源的綠色金融產品，探索生態產品價值實現機制。建立木本糧油和林下經濟產業投融資項目儲備庫，推進銀企對接。鼓勵保險機構進一步擴大木本糧油和林下經濟產業保險的業務範圍。支持各類市場主體建設產地分揀包裝、冷藏保鮮、倉儲運輸、初加工等設施。鼓勵符合條件的木本糧油和林下經濟企業上市、發行公司債券、企業債券，拓寬融資渠道。

國家發展改革委

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2020年11月18日