制憲不如守法
立法院的憲法草案委員會上月通過了《縮短憲法草案起草工作程序》案，其程序如下：
（一）研究時期 4月1日至4月30日
（二）初稿時期 5月1日至6月30日
（三）本會討論時期 7月1日至7月15日
（四）公開評論時期 7月16日至8月15日
（五）再稿時期 8月16日至8月31日
（六）大會討論時期 9月1日至9月15日
這回的憲法草案起草工作需時半年之久，並且公開的徵求全國國民的研究與批評，這樣的慎重從事，比前年的約法起草與通過時的潦草，自然大不相同了。然而我們觀察全國輿論，總不免感覺得全國人對於這回的制憲事業還是很冷淡的，很不注意的。這是為了什麼緣故呢？
現在憲法草案的「原則」十二項已陸續通過發表了。起草的程序已到了「初稿」的時期了。然而我們觀察全國的輿論對於這件事還是很冷淡的，還是很不關心的。這是什麼緣故呢？
我們猜想，全國對於這回制憲工作的冷淡，其原因有偶然的，也有根本的。偶然的原因是在這國難嚴重的時期，大家的注意都在中日的問題，所以制憲事業在一般人的心目中反成了一種不緊急的點綴了。
除了偶然的原因之外，還有一個更根本的原因：這就是人民對於憲法的效能的根本懷疑。我們讀了報上用五號或六號小字登載的憲法草案委員會的新聞，或讀了他們徵求意見的廣告，總不免微微苦笑，自己問道：「有了新憲法，能執行嗎？這還不是和民國元年臨時約法以來的許多種憲法同樣的添一大堆廢紙嗎？現今不是已有了一部《訓政時期約法》嗎？有了和沒有，有什麼不同呢？那一部八十九條的約法，究竟行了幾條沒有呢？」
這種對於憲法的根本不信任，是今日大家不注意這回的制憲事業的根本原因。而這種根本不信任，完全是政府自身造成的。我們試分析人民為什麼這樣不信任國家的根本法，可以得着幾種有益的教訓：
第一，官吏軍人黨部自身不願守法，所以使人民不信任法律。凡官吏軍人黨部感覺於他們不方便的法律，他們都不願遵守。例如《訓政約法》第六十二條規定中央應以法律限制各種有弊害之課稅，然而在中央權力直轄省分的鴉片特稅，如皖北的煙畝捐，如江蘇的鴉片公賣，中央可曾有制裁的決心嗎？又如《訓政約法》的原草案第四十二條本規定「人民除依戒嚴法所規定外，不受軍法審判」，這條文本來很妥善；但後來改成了「人民除現役軍人外，非依法律，不受軍事審判」（《約法》第九條），這一改把「除戒嚴法所規定外」改成了「非依法律」，就把種種絕不應該存在的單行法（如《危害民國緊急治罪法》等）都保留下來了！軍人官吏黨部覺得這種單行法於他們最方便，所以他們不惜犧牲根本法來保留那些於他們有利的單行法。又如《約法》草案第二十九條本規定「凡逮捕拘留人民之命令，除現行犯外，限於法院」；但後來的《約法》刪去了此條，也只為黨部官吏軍人都感覺這種規定於他們的權威大有妨礙。又如《約法》第八條明明規定「人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者，其執行逮捕或拘禁之機關至遲於二十四小時內移送審判機關審問（草案原作『提交法院審問』！）」。《約法》頒布至今，恰恰滿兩年了，試問這一條約法有一次實行過嗎？——官吏軍人黨部自己不願守法，故不但不許那些於他們不便的條文列入國家的根本法，並且肆無忌憚的違背了根本法內已有明文的規定！這樣有法等於無法，何怪人民不信任憲法呢？
第二，政府立法之先就沒有打算實行，所以立了許多紙上具文，使人民失去對法律的信仰。《訓政約法》中的「國民生計」、「國民教育」兩章，就是最好的例子。如第五十條「已達學齡之兒童，應一律受義務教育」；第五十一條「未受義務教育之人民，應一律受成年補習教育」。此種條文，豈不好看好聽？然而政府立法時何嘗打算實行呢？立法至今又何嘗準備實行呢？法律的靈魂在於執行；故商鞍變法之先有移木之令，使人民相信他的法令是要執行的。凡多立不行的法律，必使人民輕視法律本身的效能。《約法》八十九條之中，不準備實行的空文居其半數，何怪人民對國家根本法沒有信任心呢？
第三，憲法中列舉的條文總是空泛的原則，若沒有附加的詳細施行手續，就都成了無效力的具文，這也是中國的根本法不能得人民信仰的一個根本理由。試舉《約法》六十二條的課稅限制為例：空泛的說「妨害社會公共利益」的課稅應由中央裁製，有何用處？要使這一條生效力，必須有明白禁止鴉片煙的畝捐，吸捐，營業捐等等的詳細手續法。此外如同一條所載的「復稅」、「妨害中央收入來源」等項，也都必須有詳細執行制裁的手續。宋子文財長近年在中央直轄各省推行捲菸等稅，其所以有實效者，全靠中央一面能擔保各省的收入，一面又嚴格的擔保商家如有被地方政府復征之稅概由中央償還。若無此種詳細執行的手續，雖有憲法的條文也決不會得人民的信任。課稅如此，其他如教育，如人民權利，都是如此。憲法上儘管規定「中央及地方應寬籌教育上必需之經費，其依法獨立之經費並予以保障」，但政府若無教育經費的具體辦法，若無切實保障種種教育基金的具體手續，那麼，本來獨立的教育經費，如清華大學基金，如中華教育文化基金，尚且可以隨時受侵害，何況那本來不固定的國家與地方教育經費呢？又如《約法》第八條規定的「人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者……本人或他人並得請求於二十四小時內提審」。此種「提審」手續，至今沒有規定頒布，不但人民不知道如何運用，法院也從來不曾辦過，誰也不知道此種「提審狀」是什麼樣子。此時即使有人依據《約法》向法院請求提審，法院就根本沒有「提審令」一類的東西！此種無施行手續的空泛條文，是無法執行的。有法而無法執行，又何怪人民對法律不生信任心呢？
以上所說，都要指出人民何以對國家根本法絕不生信仰。此種狀態若無法改進，雖有最完美的憲法條文，終不過與《天壇憲法》、《訓政約法》等同其命運！
所以我們希望政府明白這種很明顯的事實。此時未嘗不可制憲，但制憲之先，政府應該要在事實上表示守法的榜樣，養成守法的習慣，間接的養成人民信任法律的心理。這才是憲政的預備。憲政的預備不在僱人起草，不在徵求討論，而在實行法律。與其請吳經熊先生們另起新花樣的憲法草案，不如請他們先研究研究現在已有的各種法律，看看有多少種法令是應該立刻廢止的（如《危害民國緊急治罪法》等）；看看有那些法律是從來沒有執行的；看看有多少種法律是必須編制施行細則方才可以施行的；看看有什麼法子可以教官吏軍人黨部多懂一點法律，多守一點法律。
總而言之，制憲不如守法。守法是制憲事業的真正準備工作。
1933，5，8
（原載1933年5月14日《獨立評論》第50號）
