國務院關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見

國務院關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見
國發〔2014〕20號
2014年6月4日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於促進市場公平競爭

維護市場正常秩序的若干意見

國發〔2014〕20號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　按照《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》精神、國務院機構改革和職能轉變要求，現就完善市場監管體系，促進市場公平競爭，維護市場正常秩序提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。

　　以鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，深入學習領會黨的十八大、十八屆二中、三中全會精神，貫徹落實黨中央和國務院的各項決策部署，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，着力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，堅持放管並重，實行寬進嚴管，激發市場主體活力，平等保護各類市場主體合法權益，維護公平競爭的市場秩序，促進經濟社會持續健康發展。

　　（二）基本原則。

　　簡政放權。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，把該放的權力放開放到位，降低准入門檻，促進就業創業。法不禁止的，市場主體即可為；法未授權的，政府部門不能為。

　　依法監管。更好發揮政府作用，堅持運用法治思維和法治方式履行市場監管職能，加強事中事後監管，推進市場監管制度化、規範化、程序化，建設法治化市場環境。

　　公正透明。各類市場主體權利平等、機會平等、規則平等，政府監管標準公開、程序公開、結果公開，保障市場主體和社會公眾的知情權、參與權、監督權。

　　權責一致。科學劃分各級政府及其部門市場監管職責；法有規定的，政府部門必須為。建立健全監管制度，落實市場主體行為規範責任、部門市場監管責任和屬地政府領導責任。

　　社會共治。充分發揮法律法規的規範作用、行業組織的自律作用、輿論和社會公眾的監督作用，實現社會共同治理，推動市場主體自我約束、誠信經營。

　　（三）總體目標。

　　立足於促進企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換，建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系，加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局，到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監管體系。

　　二、放寬市場准入

　　凡是市場主體基於自願的投資經營和民商事行為，只要不屬於法律法規禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，政府不得限制進入。

　　（四）改革市場准入制度。制定市場准入負面清單，國務院以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進入；地方政府需進行個別調整的，由省級政府報經國務院批准。（發展改革委、商務部牽頭負責）改革工商登記制度，推進工商註冊制度便利化，大力減少前置審批，由先證後照改為先照後證。（工商總局、中央編辦牽頭負責）簡化手續，縮短時限，鼓勵探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證「三證合一」登記制度。（縣級以上地方各級人民政府負責）完善節能節地節水、環境、技術、安全等市場准入標準。探索對外商投資實行准入前國民待遇加負面清單的管理模式。（發展改革委、商務部牽頭負責）

　　（五）大力減少行政審批事項。投資審批、生產經營活動審批、資質資格許可和認定、評比達標表彰、評估等，要嚴格按照行政許可法和國務院規定的程序設定；凡違反規定程序設定的應一律取消。（中央編辦、法制辦、人力資源社會保障部牽頭負責）放開競爭性環節價格。（發展改革委牽頭負責）省級人民政府設定臨時性的行政許可，要嚴格限定在控制危險、配置有限公共資源和提供特定信譽、身份、證明的事項，並須依照法定程序設定。（省級人民政府負責）對現有行政審批前置環節的技術審查、評估、鑑證、諮詢等有償中介服務事項進行全面清理，能取消的儘快予以取消；確需保留的，要規範時限和收費，並向社會公示。（中央編辦、發展改革委、財政部負責）建立健全政務中心和網上辦事大廳，集中辦理行政審批，實行一個部門一個窗口對外，一級地方政府「一站式」服務，減少環節，提高效率。（縣級以上地方各級人民政府負責）

　　（六）禁止變相審批。嚴禁違法設定行政許可、增加行政許可條件和程序；嚴禁以備案、登記、註冊、年檢、監製、認定、認證、審定、指定、配號、換證等形式或者以非行政許可審批名義變相設定行政許可；嚴禁借實施行政審批變相收費或者違法設定收費項目；嚴禁將屬於行政審批的事項轉為中介服務事項，搞變相審批、有償服務；嚴禁以加強事中事後監管為名，變相恢復、上收已取消和下放的行政審批項目。（中央編辦、發展改革委、財政部、法制辦按職責分工分別負責）

　　（七）打破地區封鎖和行業壟斷。對各級政府和部門涉及市場准入、經營行為規範的法規、規章和規定進行全面清理，廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法，糾正違反法律法規實行優惠政策招商的行為，糾正違反法律法規對外地產品或者服務設定歧視性准入條件及收費項目、規定歧視性價格及購買指定的產品、服務等行為。（發展改革委、財政部、商務部牽頭負責）對公用事業和重要公共基礎設施領域實行特許經營等方式，引入競爭機制，放開自然壟斷行業競爭性業務。（發展改革委牽頭負責）

　　（八）完善市場退出機制。對於違反法律法規禁止性規定的市場主體，對於達不到節能環保、安全生產、食品、藥品、工程質量等強制性標準的市場主體，應當依法予以取締，吊銷相關證照。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）嚴格執行上市公司退市制度，完善企業破產制度，優化破產重整、和解、託管、清算等規則和程序，強化債務人的破產清算義務，推行競爭性選任破產管理人的辦法，探索對資產數額不大、經營地域不廣或者特定小微企業實行簡易破產程序。（證監會、法制辦按職責分工分別負責）簡化和完善企業註銷流程，試行對個體工商戶、未開業企業以及無債權債務企業實行簡易註銷程序。（工商總局負責）嚴格執行金融、食品藥品、安全生產、新聞出版等領域違法人員從業禁止規定。抓緊制訂試行兒童老年用品及交通運輸、建築工程等領域違法人員從業禁止規定。（人民銀行、銀監會、證監會、保監會、食品藥品監管總局、安全監管總局、新聞出版廣電總局、質檢總局、交通運輸部、住房城鄉建設部等部門按職責分工分別負責）

　　三、強化市場行為監管

　　依法規範生產、經營、交易等市場行為，創新監管方式，保障公平競爭，促進誠信守法，維護市場秩序。

　　（九）強化生產經營者主體責任。國務院有關部門要抓緊推動制修訂有關條例，完善消費環節經營者首問和賠償先付制度，建立企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度，建立消費品生產經營企業產品安全事故強制報告制度，修訂缺陷產品強制召回制度，建立生態環境損害責任制度，提請國務院審議。（工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局、環境保護部、林業局、法制辦按職責分工分別負責）試行擴大食品藥品、生態環境、安全生產等領域的責任保險，形成風險分擔的社會救濟機制和專業組織評估、監控風險的市場監督機制。（保監會牽頭負責）

　　（十）強化依據標準監管。加快推動修訂標準化法，推進強制性標準體系改革，強化國家強制性標準管理。（質檢總局牽頭負責）強制性標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全的範圍。市場主體須嚴格執行強制性標準，市場監管部門須依據強制性標準嚴格監管執法。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　（十一）嚴厲懲處壟斷行為和不正當競爭行為。依照反壟斷法、反不正當競爭法、價格法的有關規定，嚴肅查處損害競爭、損害消費者權益以及妨礙創新和技術進步的壟斷協議、濫用市場支配地位行為；加大經營者集中反壟斷審查力度，有效防範通過併購獲取壟斷地位並損害市場競爭的行為；改革自然壟斷行業監管辦法，強化壟斷環節監管。嚴厲查處仿冒名牌、虛假宣傳、價格欺詐、商業賄賂、違法有獎銷售、商業詆毀、銷售無合法進口證明商品等不正當競爭行為；依法保護各類知識產權，鼓勵技術創新，打擊侵犯知識產權和製售假冒偽劣商品的行為。（商務部、發展改革委、工商總局、知識產權局等部門按職責分工分別負責）

　　（十二）強化風險管理。加強對市場行為的風險監測分析，加快建立對高危行業、重點工程、重要商品及生產資料、重點領域的風險評估指標體系、風險監測預警和跟蹤制度、風險管理防控聯動機制。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）完善區域產品質量和生產安全風險警示制度。（質檢總局、工商總局、安全監管總局按職責分工分別負責）依據風險程度，加強對發生事故幾率高、損失重大的環節和領域的監管，防範區域性、行業性和系統性風險。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　（十三）廣泛運用科技手段實施監管。充分利用信息網絡技術實現在線即時監督監測，加強非現場監管執法。充分運用移動執法、電子案卷等手段，提高執法效能。（工商總局、質檢總局、安全監管總局、食品藥品監管總局、環境保護部、文化部、海關總署等部門按職責分工分別負責）利用物聯網建設重要產品等追溯體系，形成「來源可查、去向可追、責任可究」的信息鏈條。（商務部牽頭負責）加快完善認定電子簽名法律效力的機制。（工業和信息化部、法制辦牽頭負責）

　　四、夯實監管信用基礎

　　運用信息公示、信息共享和信用約束等手段，營造誠實、自律、守信、互信的社會信用環境，促進各類市場主體守合同、重信用。

　　（十四）加快市場主體信用信息平台建設。完善市場主體信用信息記錄，建立信用信息檔案和交換共享機制。逐步建立包括金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章、統計等所有信用信息類別、覆蓋全部信用主體的全國統一信用信息網絡平台。推進信用標準化建設，建立以公民身份號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼制度，完善信用信息徵集、存儲、共享與應用等環節的制度，推動地方、行業信用信息系統建設及互聯互通，構建市場主體信用信息公示系統，強化對市場主體的信用監管。（發展改革委、人民銀行牽頭負責）

　　（十五）建立健全守信激勵和失信懲戒機制。將市場主體的信用信息作為實施行政管理的重要參考。根據市場主體信用狀況實行分類分級、動態監管，建立健全經營異常名錄製度，對違背市場競爭原則和侵犯消費者、勞動者合法權益的市場主體建立「黑名單」制度。（工商總局牽頭負責）對守信主體予以支持和激勵，對失信主體在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、註冊新公司、工程招投標、政府採購、獲得榮譽、安全許可、生產許可、從業任職資格、資質審核等方面依法予以限制或禁止，對嚴重違法失信主體實行市場禁入制度。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　（十六）積極促進信用信息的社會運用。在保護涉及公共安全、商業秘密和個人隱私等信息的基礎上，依法公開在行政管理中掌握的信用信息。拓寬信用信息查詢渠道，為公眾查詢市場主體基礎信用信息和違法違規信息提供便捷高效的服務。依法規範信用服務市場，培育和發展社會信用服務機構，推動建立個人信息和隱私保護的法律制度，加強對信用服務機構和人員的監督管理。（發展改革委、人民銀行牽頭負責）

　　五、改進市場監管執法

　　創新執法方式，強化執法監督和行政問責，確保依法執法、公正執法、文明執法。

　　（十七）嚴格依法履行職責。行政機關均須在憲法和法律範圍內活動，依照法定權限和程序行使權力、履行職責。沒有法律、法規、規章依據，市場監管部門不得作出影響市場主體權益或增加其義務的決定；市場監管部門參與民事活動，要依法行使權利、履行義務、承擔責任。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　（十八）規範市場執法行為。建立科學監管的規則和方法，完善以隨機抽查為重點的日常監督檢查制度，優化細化執法工作流程，確保程序正義，切實解決不執法、亂執法、執法擾民等問題。（工商總局、質檢總局、安全監管總局、食品藥品監管總局、環境保護部等部門按職責分工分別負責）完善行政執法程序和制度建設，健全市場監管部門內部案件調查與行政處罰決定相對分離制度，規範執法行為，落實行政執法責任制。建立行政執法自由裁量基準制度，細化、量化行政裁量權，公開裁量範圍、種類和幅度，嚴格限定和合理規範裁量權的行使。行政執法過程中，要尊重公民合法權益，不得粗暴對待當事人，不得侵害其人格尊嚴，積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵及行政和解等非強制手段，維護當事人的合法權益。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）推進監管執法職能與技術檢驗檢測職能相對分離，技術檢驗檢測機構不再承擔執法職能。（中央編辦、質檢總局牽頭負責）

　　（十九）公開市場監管執法信息。推行地方各級政府及其市場監管部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。公示行政審批事項目錄，公開審批依據、程序、申報條件等。（中央編辦牽頭負責）依法公開監測、抽檢和監管執法的依據、內容、標準、程序和結果。除法律法規另有規定外，市場監管部門適用一般程序作出行政處罰決定或者處罰決定變更之日起20個工作日內，公開執法案件主體信息、案由、處罰依據及處罰結果，提高執法透明度和公信力。建立健全信息公開內部審核機制、檔案管理等制度。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　（二十）強化執法考核和行政問責。加強執法評議考核，督促和約束各級政府及其市場監管部門切實履行職責。（縣級以上地方各級人民政府負責）綜合運用監察、審計、行政複議等方式，加強對行政機關不作為、亂作為、以罰代管等違法違規行為的監督。對市場監管部門及其工作人員未按強制性標準嚴格監管執法造成損失的，要依法追究責任；對市場監管部門沒有及時發現、制止而引發系統性風險的，對地方政府長期不能制止而引發區域性風險的，要依法追究有關行政監管部門直至政府行政首長的責任。因過錯導致監管不到位造成食品藥品安全、生態環境安全、生產安全等領域事故的，要倒查追責，做到有案必查，有錯必究，有責必追。不顧生態環境盲目決策，造成嚴重後果的領導幹部，要終身追究責任。（監察部、審計署、法制辦按職責分工分別負責）

　　六、改革監管執法體制

　　整合優化執法資源，減少執法層級，健全協作機制，提高監管效能。

　　（二十一）解決多頭執法。整合規範市場監管執法主體，推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業綜合執法，相對集中執法權。市場監管部門直接承擔執法職責，原則上不另設具有獨立法人資格的執法隊伍。一個部門設有多支執法隊伍的，業務相近的應當整合為一支隊伍；不同部門下設的職責任務相近或相似的執法隊伍，逐步整合為一支隊伍。清理取消沒有法律法規依據、違反機構編制管理規定的執法隊伍。（中央編辦牽頭負責）

　　（二十二）消除多層重複執法。對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關係全國統一市場規則和管理的事項，實行中央政府統一監管。對食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，要釐清不同層級政府及其部門的監管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監管。要加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。由基層監管的事項，中央政府和省、自治區政府市場監管部門，主要行使市場執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執法隊伍。設區的市，市級部門承擔執法職責並設立執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責並設立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍。加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。鄉鎮政府（街道）在沒有市場執法權的領域，發現市場違法違規行為應及時向上級報告。經濟發達、城鎮化水平較高的鄉鎮，根據需要和條件可通過法定程序行使部分市場執法權。（中央編辦牽頭負責）

　　（二十三）規範和完善監管執法協作配合機制。完善市場監管部門間各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的工作機制。制定部門間監管執法信息共享標準，打破「信息孤島」，實現信息資源開放共享、互聯互通。（商務部牽頭負責）建立健全跨部門、跨區域執法協作聯動機制。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）對未經依法許可的生產經營行為，工商行政管理部門和負責市場准入許可的部門要及時依法查處，直至吊銷營業執照。（工商總局、負責市場准入許可的部門按職責分工分別負責）

　　（二十四）做好市場監管執法與司法的銜接。完善案件移送標準和程序，細化並嚴格執行執法協作相關規定。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）建立市場監管部門、公安機關、檢察機關間案情通報機制。市場監管部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依法移送公安機關並抄送同級檢察機關，不得以罰代刑。公安機關作出立案決定的，應當書面通知移送案件的市場監管部門，不立案或者撤銷案件決定的，應當書面說明理由，同時通報同級檢察機關。公安機關發現違法行為，認為不需要追究刑事責任但依法應當作出行政處理的，要及時將案件移送市場監管部門。（公安部牽頭負責）市場監管部門須履行人民法院的生效裁定和判決。對當事人不履行行政決定的，市場監管部門依法強制執行或者向人民法院申請強制執行。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　七、健全社會監督機制

　　充分發揮社會力量在市場監管中的作用，調動一切積極因素，促進市場自我管理、自我規範、自我淨化。

　　（二十五）發揮行業協會商會的自律作用。推動行業協會商會建立健全行業經營自律規範、自律公約和職業道德準則，規範會員行為。鼓勵行業協會商會制定發布產品和服務標準，參與制定國家標準、行業規劃和政策法規。支持有關組織依法提起公益訴訟，進行專業調解。加強行業協會商會自身建設，增強參與市場監管的能力。（民政部牽頭負責）限期實現行政機關與行業協會商會在人員、財務資產、職能、辦公場所等方面真正脫鈎。探索一業多會，引入競爭機制。（發展改革委、民政部牽頭負責）加快轉移適合由行業協會商會承擔的職能，同時加強管理，引導其依法開展活動。（民政部、中央編辦牽頭負責）

　　（二十六）發揮市場專業化服務組織的監督作用。支持會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所、資產評估機構等依法對企業財務、納稅情況、資本驗資、交易行為等真實性合法性進行鑑證，依法對上市公司信息披露進行核查把關。（財政部牽頭負責）推進檢驗檢測認證機構與政府脫鈎、轉制為企業或社會組織的改革，推進檢驗檢測認證機構整合，有序放開檢驗檢測認證市場，促進第三方檢驗檢測認證機構發展。（中央編辦、質檢總局牽頭負責）推進公證管理體制改革。（司法部負責）加快發展市場中介組織，推進從事行政審批前置中介服務的市場中介組織在人、財、物等方面與行政機關或者掛靠事業單位脫鈎改制。建立健全市場專業化服務機構監管制度。（發展改革委、財政部牽頭負責）

　　（二十七）發揮公眾和輿論的監督作用。健全公眾參與監督的激勵機制，完善有獎舉報制度，依法為舉報人保密。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）發揮消費者組織調處消費糾紛的作用，提升維權成效。（工商總局牽頭負責）落實領導幹部接待群眾來訪制度，健全信訪舉報工作機制，暢通信訪渠道。（信訪局牽頭負責）整合優化各職能部門的投訴舉報平台功能，逐步建設統一便民高效的消費投訴、經濟違法行為舉報和行政效能投訴平台，實現統一接聽、按責轉辦、限時辦結，統一督辦，統一考核。（縣級以上地方各級人民政府負責）強化輿論監督，曝光典型案件，震懾違法犯罪行為，提高公眾認知和防範能力。新聞媒體要嚴守職業道德，把握正確導向，重視社會效果。嚴懲以有償新聞惡意中傷生產經營者、欺騙消費者的行為。（新聞出版廣電總局牽頭負責）對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，市場監管部門要認真調查核實，及時依法作出處理，並向社會公布處理結果。（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　八、完善監管執法保障

　　加強制度建設，強化執法能力保障，確保市場監管有法可依、執法必嚴、清正廉潔、公正為民。

　　（二十八）及時完善相關法律規範。根據市場監管實際需要和市場變化情況，及時修訂完善相關法律法規。梳理取消和下放行政審批項目、加強後續監管措施涉及的法律法規、規章和規範性文件，提出法律修改、廢止建議，修改或者廢止有關法規、規章和規範性文件。研究技術標準、信用信息和信用報告、備案報告等政府管理方式的適用規則。完善市場監管規範性文件合法性審查機制，健全法規、規章和規範性文件備案審查制度。健全行政複議案件審理機制，推動擴大行政訴訟受案範圍。（法制辦、各相關市場監管部門按職責分工分別負責）

　　（二十九）健全法律責任制度。調整食品藥品、生態環境、安全生產、勞動保障等領域現行法律制度中罰款等法律責任的規定，探索按日計罰等法律責任形式。擴大市場監管法律制度中懲罰性賠償的適用範圍，依法大幅度提高賠償倍數。強化專業化服務組織的連帶責任。健全行政補償和賠償制度，當發生市場監管部門及其工作人員行使職權損害相對人合法權益時，須履行補償或賠償責任。（各相關市場監管部門、法制辦按職責分工分別負責）

　　（三十）加強執法隊伍建設。在財政供養人員總量不增加的前提下，盤活存量、優化結構，完善待遇、選拔任用等激勵保障制度，推動執法力量向基層和一線傾斜。加強執法人員專業培訓和業務考核，配備必要的執法裝備，提高執法人員綜合素質和能力水平。（財政部、人力資源社會保障部、中央編辦按職責分工分別負責）全面落實財政保障執法經費制度，市場監管工作經費和能力建設經費全部納入各級財政預算予以保障，確保監管執法人員工資足額發放。嚴格執行「收支兩條線」制度，嚴禁下達罰款任務，嚴禁收費罰沒收入按比例返還等與部門利益掛鉤或者變相掛鉤。（財政部牽頭負責）

　　九、加強組織領導

　　促進市場公平競爭，完善市場監管體系是一項系統工程，各地區各部門要高度重視、統一思想、狠抓落實，力求取得實效。

　　（三十一）加強領導，明確分工。各地區各部門要深刻認識完善市場監管體系工作的重大意義，認真落實本意見提出的各項措施和要求。各級人民政府要建立健全市場監管體系建設的領導和協調機制，加強統籌協調、督促落實，明確部門分工任務。各地區各部門要按照職責分工，結合本地區本部門實際，研究出台具體方案和實施辦法，細化實化監管措施，落實和強化監管責任。加強新聞宣傳和輿論引導，確保市場運行平穩有序。

　　（三十二）聯繫實際，突出重點。要把人民群眾反映強烈、關係人民群眾身體健康和生命財產安全、對經濟社會發展可能造成大的危害的問題放在突出位置，着力加強對重點區域、重點領域、重點環節和重點產品的監管，切實解決食品藥品、生態環境、安全生產、金融服務、網絡信息、電子商務、房地產等領域擾亂市場秩序、侵害消費者合法權益的問題。

　　（三十三）加強督查，務求實效。各地區各部門要加強對本意見落實工作的監督檢查，推動市場監管體系建設，促進市場公平競爭，維護市場正常秩序。國務院辦公廳負責對本意見落實工作的統籌協調、跟蹤了解、督促檢查，確保各項任務和措施落實到位。

國務院
2014年6月4日

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