國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見

國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見
國發〔2007〕38號
2007年12月18日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於促進資源型城市

可持續發展的若干意見

國發〔2007〕38號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　資源型城市（包括資源型地區）是以本地區礦產、森林等自然資源開採、加工為主導產業的城市類型。長期以來，作為基礎能源和重要原材料的供應地，資源型城市為我國經濟社會發展做出了突出貢獻。但是，由於缺乏統籌規劃和資源衰減等原因，這些城市在發展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經濟結構失衡、失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞嚴重、維護社會穩定壓力較大等。加大對資源型城市尤其是資源枯竭城市可持續發展的支持力度，儘快建立有利於資源型城市可持續發展的體制機制，是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，也是當前保障能源資源供給、保持國民經濟持續健康協調發展的重要舉措。為此，現提出以下意見：

　　一、促進資源型城市可持續發展的指導思想、基本原則和工作目標

　　指導思想：以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想，以增加就業、消除貧困、改善人居條件、健全社會保障體系、維護社會穩定為基本目標，以深化改革、擴大開放和自主創新為根本動力，制定強有力的政策措施，不斷完善體制機制，大力推進產業結構優化升級和轉變經濟發展方式，培育壯大接續替代產業，改善生態環境，促進資源型城市經濟社會全面協調可持續發展。

　　基本原則：一是堅持深化改革，擴大開放。建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，積極引進外部資金、技術和人才，拓展資源型城市發展空間。二是堅持以人為本，統籌規劃。努力解決關係人民群眾切身利益的實際問題，實現資源產業與非資源產業、城區與礦（林）區、農村與城市、經濟與社會、人與自然的協調發展。三是堅持遠近結合，標本兼治。着眼於解決資源型城市存在的共性問題和深層次矛盾，抓緊構建長效發展機制，同時加快資源枯竭城市經濟轉型，解決好民生問題。四是堅持政府調控，市場導向。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，激發各類市場主體的內在活力；政府要制定並完善政策，積極進行引導和支持。

　　工作目標：2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數資源型城市基本建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，經濟社會可持續發展能力顯著增強。2015年前，在全國範圍內普遍建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，使資源型城市經濟社會步入可持續發展軌道。

　　二、建立健全資源型城市可持續發展長效機制

　　建立資源開發補償機制。在資源開採過程中，遵循市場規律，採取法律、經濟和必要的行政措施，引導和規範各類市場主體合理開發資源，承擔資源補償、生態環境保護與修復等方面的責任和義務。要按照「誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復」的原則，明確企業是資源補償、生態環境保護與修復的責任主體。對資源已經或瀕臨枯竭的城市和原中央所屬礦業、森工企業，國家給予必要的資金和政策支持，幫助解決歷史遺留問題，補償社會保障、生態、人居環境和基礎設施建設等方面的欠賬。

　　建立衰退產業援助機制。資源型城市要統籌規劃，加快產業結構調整和優化升級，大力發展接續替代產業，積極轉移剩餘生產能力，完善社會保障體系，加強各種職業培訓，促進下崗失業人員實現再就業，解決資源型企業歷史遺留問題，保障資源枯竭企業平穩退出和社會安定。對資源已經或瀕臨枯竭的城市，各級人民政府要施行有針對性的扶持政策，幫助解決資源枯竭礦山（森工）企業破產引發的經濟衰退、職工失業等突出矛盾和問題。

　　完善資源性產品價格形成機制。要加快資源價格改革步伐，逐步形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關係、環境治理與生態修復成本的資源性產品價格形成機制。科學制定資源性產品成本的財務核算辦法，把礦業權取得、資源開採、環境治理、生態修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業退出和轉產等費用列入資源性產品的成本構成，完善森林生態效益補償制度，防止企業內部成本外部化、私人成本社會化。

　　三、培育壯大接續替代產業

　　以市場為導向，以企業為主體，大力培育發展接續替代產業。有關部門和省級人民政府要因地制宜，加強指導，協助資源型城市尋求切合實際、各具特色的發展模式。對資源開採處於增產穩產期的城市，要制訂合理的開採計劃，運用新技術、新工藝，提高資源採收率，發展上下游產業，拉長產業鏈條，提高資源利用效率，把資源優勢轉化為經濟優勢，同時要積極培育新興產業。對資源開採開始衰減的城市，要加強資源綜合評價，開發利用好各種共伴生資源，充分挖掘本地資源潛力，拓寬資源開發領域，重視開發利用區外、境外資源，為本地資源型企業尋找後備基地，同時抓緊培育發展成長性好、競爭力強的接續替代產業。對於資源已經或瀕臨枯竭的城市，要選擇好產業轉型方向，重點用高新技術、先進適用技術改造傳統產業，因地制宜，儘快形成新的主導產業。有關部門在規劃重大產業項目布局時，要適當向資源枯竭城市傾斜，幫助其加快培育新的經濟增長點。

　　鼓勵有條件的資源型城市組織開展農業產業化經營，延長農業產業鏈條，積極探索農業資源保護和合理利用的有效途徑。加快發展第三產業，積極發展流通業，支持將具備條件的資源型城市建設成為區域性物流中心。

　　四、着力解決就業等社會問題

　　堅持就業優先的原則，努力為失業人員和新增勞動力就業創造條件。資源型城市要積極貫徹落實黨中央、國務院關於加強就業再就業工作的一系列部署，認真執行職業介紹、職業培訓、社會保險補貼、小額擔保貸款等就業再就業扶持政策，支持下崗失業人員再就業。加大對資源型城市職業教育的支持力度，職業教育實訓基地建設專項資金要向資源型城市適當傾斜，中央和地方設立的中等職業教育助學金要對資源枯竭城市的家庭經濟困難學生給予必要的傾斜支持。大力開發公益性工作崗位，健全就業服務體系，優先解決「零就業家庭」就業問題。鼓勵自主創業和企業吸納就業，對下崗失業人員從事個體經營以及吸納下崗失業人員符合條件的企業，按規定享受有關優惠政策。支持大中型資源開採企業通過主輔分離、輔業改制等渠道，妥善分流安置職工。鼓勵資源已經或瀕臨枯竭的企業整體或部分搬遷到其他地區開發新資源，帶動本企業職工異地就業。鼓勵承載現有人口確實困難的資源枯竭城市的居民易地就業或遷移到其他地區，遷出、遷入地人民政府要積極為移民的搬遷、生活和就業等提供便利條件。

　　採取有效措施努力消除資源枯竭城市的貧困代際傳遞現象。對資源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭義務教育階段學生，實行「兩免一補」政策。進一步完善基本養老、失業、基本醫療等社會保險制度，擴大覆蓋面，保證各項社會保險金按時足額支付。完善社會救助制度，對符合條件的貧困人群按規定及時給予救助。防止在企業破產、改制過程中發生侵害人民群眾合法權益的事件，維護社會穩定。

　　抓緊改造棚戶區。繼續支持東北地區加快完成棚戶區改造，同時研究解決其他地區資源型城市棚戶區改造問題。對難以實現商業開發的棚戶區改造，中央政府給予適當支持，主要用於新建小區內部和連接市政公共設施的供排水、供暖、供氣、供電、道路的外部基礎設施，以及配套學校、醫院的建設。棚戶區的拆遷安置應符合有關法律法規及政策要求，考慮低收入居民的實際困難，地方人民政府及企業給予適當補助。切實加強改造後住宅區的管理和服務工作，鞏固改造成果。

　　五、加強環境整治和生態保護

　　加大資源型城市基礎設施建設投資力度，增強和完善城市功能，創造宜居環境。對政策規定的環境補償和整治資金，企業要足額提取和安排，政府要足額徵收和安排，並確保專款專用，管好用好。做好土地復墾規劃，從徵收的土地復墾費中撥出一部分資金，加大礦山廢棄土地的復墾力度。科學編制水資源規劃，合理配置水資源，統籌協調生活、生產和生態用水。有關部門在安排土地開發整理項目和天然林保護、退耕還林、防護林、小流域治理、水土保持等生態治理工程時，適當向資源型城市傾斜。

　　加強深部採空區、特大型礦坑對地質結構、地下水文造成危害的基礎性研究，制定治理辦法。繼續做好採煤沉陷區治理，抓緊組織治理廢棄的露天礦坑、矸石山等重大地質災害隱患，有效預防矸石山自燃和坍塌等事件發生。加大對石油開採造成的水位沉降漏斗、土地鹽鹼化等問題的治理力度。繼續鞏固「天保」工程成果，調減木材產量，完善配套政策。加快公益林和商品林建設，保護生態環境。按照「誰治理，誰受益」的原則，積極引導社會力量參與礦山環境治理。有關地方人民政府和企業可研究組建專業化礦區治理公司，依託其研究制訂礦山治理規劃並組織實施。

　　新建礦區要認真借鑑和吸取歷史經驗教訓，着眼長遠，科學規劃，合理布局，嚴格界定生產和生活區。加強對礦山資源開發規劃和建設項目的環境影響評價工作，制訂資源開發環評內容、標準和規範。資源開採前必須進行生態破壞和經濟損失專項評估，對可能造成嚴重生態破壞和重大經濟損失的，應禁止開採；經評估可以開採的，應採取有效防範措施。加強對資源開採活動的環境監理，切實預防環境污染和生態破壞。

　　推廣先進適用的開採技術、工藝和設備，提高礦山回採率、選礦和冶煉回收率及勞動生產率，減少物資能源消耗和污染物排放，提高產品附加值。大力推進共伴生資源和尾礦、廢棄物綜合利用。在油氣開採與加工、煤炭採掘與轉化及其他礦業開採與加工企業中，大力推廣清潔生產技術，積極發展循環經濟。對於符合循環經濟要求的企業和項目，各級人民政府可給予一定的投資補貼和優惠政策支持。

　　六、加強資源勘查和礦業權管理

　　加強對資源型城市現有礦區周邊及深部礦業權的管理，根據礦產資源規劃組織編制礦區規劃和礦業權設置方案。原礦區深部及周邊的資源勘查，經批准可由原礦業企業中技術裝備先進、資源回收利用率高的大型礦業企業以協議出讓方式獲取礦業權並進行勘查。允許礦業企業的礦產資源勘查支出計入礦產品成本。進一步做好危機礦山接替資源找礦工作，加大對礦業企業接替資源預查和普查的支持力度，引導礦業企業出資完成詳查和勘探，增強危機礦山的資源保障能力。

　　對於新發現礦區，在以市場競價方式有償取得探礦權、採礦權的原則下，優先支持資源枯竭城市的礦業企業開發。省際之間的異地資源開發，由國務院有關部門協調。省（區、市）內的異地資源開發，由省（區、市）人民政府協調。

　　七、加大政策支持力度

　　中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉移支付力度。2007—2010年，設立針對資源枯竭城市的財力性轉移支付，增強其基本公共服務保障能力，重點用於完善社會保障、教育衛生、環境保護、公共基礎設施建設和專項貸款貼息等方面。具體方案和首批資源枯竭城市界定名單分別由財政部和發展改革委、國土資源部、振興東北辦另行上報國務院。

　　改革資源稅制度，完善資源稅計稅依據，調整資源稅負水平，加強資源稅的徵收管理，增加資源開採地的財政收入。

　　結合建立礦山環境治理恢復保證金制度試點，研究建立可持續發展準備金制度，由資源型企業在稅前按一定比例提取可持續發展準備金，專門用於環境恢復與生態補償、發展接續替代產業、解決企業歷史遺留問題和企業關閉後的善後工作等。地方各級人民政府要按照「企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管」的原則，加強對準備金的監管，具體辦法由各地根據實際情況制定。

　　鼓勵金融機構在防範金融風險的前提下，設立促進資源型城市可持續發展專項貸款，加大對資源型城市和資源型企業的支持力度，積極為資源型城市各類企業特別是中小企業提供金融服務。

　　東北地區是資源型城市較為集中的區域。要把促進資源型城市可持續發展作為振興東北地區等老工業基地的一項重要任務。在未來5年內，安排一部分國債資金和中央預算內基本建設資金，集中扶持東北地區資源型城市建設一批能夠充分吸納就業、資源綜合利用和發展接續替代產業的項目。財政部門要加大支持力度，幫助東北地區和中西部地區資源枯竭城市解決廠辦大集體、企業辦社會等歷史遺留問題。

　　八、明確任務，落實責任

　　資源型城市的可持續發展工作由省級人民政府負總責。轉型試點市人民政府要抓緊做好轉型規劃，提出轉型工作的具體方案並組織實施。要把解決失業問題、消除貧困、健全社會保障體系、棚戶區搬遷改造、採煤沉陷區治理、環境整治與生態保護等工作情況，作為今後一段時期資源型城市各級人民政府主要領導幹部綜合考核評價的重要內容。

　　國務院有關部門要切實履行職責，幫助資源型城市解決經濟社會發展和生態環境建設中的突出矛盾和問題，抓緊研究落實配套的政策措施；要加強協調配合，建立協商機制，發揮合力，共同推進。

　　資源型企業要深化改革，加快自主創新，強化資源節約和環境保護意識，切實承擔社會責任。經濟效益較好的企業要及時主動地解決歷史遺留問題，增強發展後勁。具備條件的企業要積極謀劃和開發異地後備資源，發展相關產業，做好資源枯竭時的順利轉產準備。

　　各地區、各部門要充分認識促進資源型城市可持續發展工作的重要性、緊迫性和艱巨性，抓緊將有關政策措施落到實處，務求實效，努力開創資源型城市全面、協調和可持續發展的新局面。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年十二月十八日