國務院關於全面加強應急管理工作的意見

國務院關於全面加強應急管理工作的意見
國發〔2006〕24號
2006年6月15日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於全面加強應急管理工作的意見

國發〔2006〕24號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　加強應急管理，是關係國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是各級政府堅持以人為本、執政為民、全面履行政府職能的重要體現。當前，我國現代化建設進入新的階段，改革和發展處於關鍵時期，影響公共安全的因素增多，各類突發公共事件時有發生。但是，我國應急管理工作基礎仍然比較薄弱，體制、機制、法制尚不完善，預防和處置突發公共事件的能力有待提高。為深入貫徹實施《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《國家總體應急預案》），全面加強應急管理工作，提出以下意見：

　　一、明確指導思想和工作目標

　　（一）指導思想。以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持以人為本、預防為主，充分依靠法制、科技和人民群眾，以保障公眾生命財產安全為根本，以落實和完善應急預案為基礎，以提高預防和處置突發公共事件能力為重點，全面加強應急管理工作，最大程度地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

　　（二）工作目標。在「十一五」期間，建成覆蓋各地區、各行業、各單位的應急預案體系；健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，落實黨委領導下的行政領導責任制，加強應急管理機構和應急救援隊伍建設；構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制；完善應急管理法律法規，建設突發公共事件預警預報信息系統和專業化、社會化相結合的應急管理保障體系，形成政府主導、部門協調、軍地結合、全社會共同參與的應急管理工作格局。

　　二、加強應急管理規劃和制度建設

　　（三）編制並實施突發公共事件應急體系建設規劃。依據《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱「十一五」規劃），編制並儘快組織實施《「十一五」期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》，優化、整合各類資源，統一規劃突發公共事件預防預警、應急處置、恢復重建等方面的項目和基礎設施，科學指導各項應急管理體系建設。各地區、各部門要在《「十一五」期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》指導下，編制本地區和本行業突發公共事件應急體系建設規劃並納入國民經濟和社會發展規劃。城鄉建設等有關專項規劃的編制要與應急體系建設規劃相銜接，合理布局重點建設項目，統籌規劃應對突發公共事件所必需的基礎設施建設。

　　（四）健全應急管理法律法規。要加強應急管理的法制建設，逐步形成規範各類突發公共事件預防和處置工作的法律體系。抓緊做好突發事件應對法的立法準備工作和公布後的貫徹實施工作，研究制定配套法規和政策措施。國務院各有關部門要根據預防和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發公共事件的需要，抓緊做好有關法律法規草案和修訂草案的起草工作，以及有關規章、標準的修訂工作。各地區要依據有關法律、行政法規，結合實際制定並完善應急管理的地方性法規和規章。

　　（五）加強應急預案體系建設和管理。各地區、各部門要根據《國家總體應急預案》，抓緊編制修訂本地區、本行業和領域的各類預案，並加強對預案編制工作的領導和督促檢查。各基層單位要根據實際情況制訂和完善本單位預案，明確各類突發公共事件的防範措施和處置程序。儘快構建覆蓋各地區、各行業、各單位的預案體系，並做好各級、各類相關預案的銜接工作。要加強對預案的動態管理，不斷增強預案的針對性和實效性。狠抓預案落實工作，經常性地開展預案演練，特別是涉及多個地區和部門的預案，要通過開展聯合演練等方式，促進各單位的協調配合和職責落實。

　　（六）加強應急管理體制和機制建設。國務院是全國應急管理工作的最高行政領導機關，國務院各有關部門依據有關法律、行政法規和各自職責，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作。地方各級人民政府是本行政區域應急管理工作的行政領導機關，要根據《國家總體應急預案》的要求和應對各類突發公共事件的需要，結合實際明確應急管理的指揮機構、辦事機構及其職責。各專項應急指揮機構要進一步強化職責，充分發揮在相關領域應對突發公共事件的作用。加強各地區、各部門以及各級各類應急管理機構的協調聯動，積極推進資源整合和信息共享。加快突發公共事件預測預警、信息報告、應急響應、恢復重建及調查評估等機制建設。研究建立保險、社會捐贈等方面參與、支持應急管理工作的機制，充分發揮其在突發公共事件預防與處置等方面的作用。

　　三、做好各類突發公共事件的防範工作

　　（七）開展對各類突發公共事件風險隱患的普查和監控。各地區、各有關部門要組織力量認真開展風險隱患普查工作，全面掌握本行政區域、本行業和領域各類風險隱患情況，建立分級、分類管理制度，落實綜合防範和處置措施，實行動態管理和監控，加強地區、部門之間的協調配合。對可能引發突發公共事件的風險隱患，要組織力量限期治理，特別是對位於城市和人口密集地區的高危企業，不符合安全布局要求、達不到安全防護距離的，要依法採取停產、停業、搬遷等措施，儘快消除隱患。要加強對影響社會穩定因素的排查調處，認真做好預警報告和快速處置工作。社區、鄉村、企業、學校等基層單位要經常開展風險隱患的排查，及時解決存在的問題。

　　（八）促進各行業和領域安全防範措施的落實。地方各級人民政府及有關部門要進一步加強對本行政區域各單位、各重點部位安全管理的監督檢查，嚴密防範各類安全事故；要加強監管監察隊伍建設，充實必要的人員，完善監管手段。各有關部門要按照有關法律法規和職責分工，加強對本系統、本行業和領域的安全監管監察，嚴格執行安全許可制度，經常性開展監督檢查，依法加大處罰力度；要提高監管效率，對事故多發的行業和領域進一步明確監管職責，實施聯合執法。上級主管部門和有關監察機構要把督促風險隱患整改情況作為衡量監管機構履行職責是否到位的重要內容，加大監督檢查和考核力度。各企業、事業單位要切實落實安全管理的主體責任，建立健全安全管理的規章制度，加大安全投入，全面落實安全防範措施。

　　（九）加強突發公共事件的信息報告和預警工作。特別重大、重大突發公共事件發生後，事發地省級人民政府、國務院有關部門要按規定及時、準確地向國務院報告，並向有關地方、部門和應急管理機構通報。要進一步建立健全信息報告工作制度，明確信息報告的責任主體，對遲報、漏報甚至瞞報、謊報行為要依法追究責任。在加強地方各級人民政府和有關部門信息報告工作的同時，通過建立社會公眾報告、舉報獎勵制度，設立基層信息員等多種方式，不斷拓寬信息報告渠道。建設各級人民政府組織協調、有關部門分工負責的各類突發公共事件預警系統，建立預警信息通報與發布制度，充分利用廣播、電視、互聯網、手機短信息、電話、宣傳車等各種媒體和手段，及時發布預警信息。

　　（十）積極開展應急管理培訓。各地區、各有關部門要制訂應急管理的培訓規劃和培訓大綱，明確培訓內容、標準和方式，充分運用多種方法和手段，做好應急管理培訓工作，並加強培訓資質管理。積極開展對地方和部門各級領導幹部應急指揮和處置能力的培訓，並納入各級黨校和行政學院培訓內容。加強各單位從業人員安全知識和操作規程培訓，負有安全監管職責的部門要強化培訓考核，對未按要求開展安全培訓的單位要責令其限期整改，達不到考核要求的管理人員和職工一律不准上崗。各級應急管理機構要加強對應急管理培訓工作的組織和指導。

　　四、加強應對突發公共事件的能力建設

　　（十一）推進國家應急平台體系建設。要統籌規劃建設具備監測監控、預測預警、信息報告、輔助決策、調度指揮和總結評估等功能的國家應急平台。加快國務院應急平台建設，完善有關專業應急平台功能，推進地方人民政府綜合應急平台建設，形成連接各地區和各專業應急指揮機構、統一高效的應急平台體系。應急平台建設要結合實際，依託政府系統辦公業務資源網絡，規範技術標準，充分整合利用現有專業系統資源，實現互聯互通和信息共享，避免重複建設。積極推進緊急信息接報平台整合，建立統一接報、分類分級處置的工作機制。

　　（十二）提高基層應急管理能力。要以社區、鄉村、學校、企業等基層單位為重點，全面加強應急管理工作。充分發揮基層組織在應急管理中的作用，進一步明確行政負責人、法定代表人、社區或村級組織負責人在應急管理中的職責，確定專（兼）職的工作人員或機構，加強基層應急投入，結合實際制訂各類應急預案，增強第一時間預防和處置各類突發公共事件的能力。社區要針對群眾生活中可能遇到的突發公共事件，制訂操作性強的應急預案，經常性地開展應急知識宣傳，做到家喻戶曉；鄉村要結合社會主義新農村建設，因地制宜加強應急基礎設施建設，努力提高群眾自救、互救能力，並充分發揮城鎮應急救援力量的輻射作用；學校要在加強校園安全工作的同時，積極開展公共安全知識和應急防護知識的教育和普及，增強師生公共安全意識；企業特別是高危行業企業要切實落實法定代表人負責制和安全生產主體責任，做到有預案、有救援隊伍、有聯動機制、有善後措施。地方各級人民政府和有關部門要加強對基層應急管理工作的指導和檢查，及時協調解決人力、物力、財力等方面的問題，促進基層應急管理能力的全面提高。

　　（十三）加強應急救援隊伍建設。落實「十一五」規劃有關安全生產應急救援、國家災害應急救援體系建設的重點工程。建立充分發揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預備役民兵的骨幹作用，各專業應急救援隊伍各負其責、互為補充，企業專兼職救援隊伍和社會志願者共同參與的應急救援體系。加強各類應急搶險救援隊伍建設，改善技術裝備，強化培訓演練，提高應急救援能力。建立應急救援專家隊伍，充分發揮專家學者的專業特長和技術優勢。逐步建立社會化的應急救援機制，大中型企業特別是高危行業企業要建立專職或者兼職應急救援隊伍，並積極參與社會應急救援；研究制訂動員和鼓勵志願者參與應急救援工作的辦法，加強對志願者隊伍的招募、組織和培訓。

　　（十四）加強各類應急資源的管理。建立國家、地方和基層單位應急資源儲備制度，在對現有各類應急資源普查和有效整合的基礎上，統籌規劃應急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資和緊急避難場所，以及運輸能力、通信能力、生產能力和有關技術、信息的儲備。加強對儲備物資的動態管理，保證及時補充和更新。要建立國家和地方重要物資監測網絡及應急物資生產、儲備、調撥和緊急配送體系，保障應急處置和恢復重建工作的需要。合理規劃建設國家重要應急物資儲備庫，按照分級負責的原則，加強地方應急物資儲備庫建設。充分發揮社會各方面在應急物資的生產和儲備方面的作用，實現社會儲備與專業儲備的有機結合。加強應急管理基礎數據庫建設和對有關技術資料、歷史資料等的收集管理，實現資源共享，為妥善應對各類突發公共事件提供可靠的基礎數據。

　　（十五）全力做好應急處置和善後工作。突發公共事件發生後，事發單位及直接受其影響的單位要根據預案立即採取有效措施，迅速開展先期處置工作，並按規定及時報告。地方各級人民政府和國務院有關部門要依照預案規定及時採取相關應急響應措施。按照屬地管理為主的原則，事發地人民政府負有統一組織領導應急處置工作的職責，要積極調動有關救援隊伍和力量開展救援工作，採取必要措施，防止發生次生、衍生災害事件，並做好受影響群眾的基本生活保障和事故現場環境評估工作。應急處置結束後，要及時組織受影響地區恢復正常的生產、生活和社會秩序。災後恢復重建要與防災減災相結合，堅持統一領導、科學規劃、加快實施。健全社會捐助和對口支援等社會動員機制，動員社會力量參與重大災害應急救助和災後恢復重建。各級人民政府及有關部門要依照有關法律法規及時開展事故調查處理工作，查明原因，依法依紀處理責任人員，總結事故教訓，制訂整改措施並督促落實。

　　（十六）加強評估和統計分析工作。建立健全突發公共事件的評估制度，研究制訂客觀、科學的評估方法。各級人民政府及有關部門在對各類突發公共事件調查處理的同時，要對事件的處置及相關防範工作做出評估，並對年度應急管理工作情況進行全面評估。各地區、各有關部門要加強應急管理統計分析工作，完善分類分級標準，明確責任部門和人員，及時、全面、準確地統計各類突發公共事件發生起數、傷亡人數、造成的經濟損失等相關情況，並納入經濟和社會發展統計指標體系。突發公共事件的統計信息實行月度、季度和年度報告制度。要研究建立突發公共事件發生後統計系統快速應急機制，及時調查掌握突發公共事件對國民經濟發展和城鄉居民生活的影響並預測發展趨勢。

　　五、制定和完善全面加強應急管理的政策措施

　　（十七）加大對應急管理的資金投入力度。根據《國家總體應急預案》的規定，各級財政部門要按照現行事權、財權劃分原則，分級負擔公共安全工作以及預防與處置突發公共事件中需由政府負擔的經費，並納入本級財政年度預算，健全應急資金撥付制度。對規劃布局內的重大建設項目給予重點支持。支持地方應急管理工作，建立完善財政專項轉移支付制度。建立健全國家、地方、企業、社會相結合的應急保障資金投入機制，適應應急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面建設與更新維護資金的要求。建立企業安全生產的長效投入機制，增強高危行業企業安全保障和應急救援能力。研究建立應對突發公共事件社會資源依法徵用與補償辦法。

　　（十八）大力發展公共安全技術和產品。在推進產業結構調整中，要將具有較高技術含量的公共安全工藝、技術和產品列入《國家產業結構調整指導目錄》的鼓勵類發展項目，在政策上積極予以支持。對公共安全、應急處置重大項目和技術開發、產業化示範項目，政府給予直接投資或資金補助、貸款貼息等支持。採取政府採購等辦法，推動國家公共安全應急成套設備及防護用品的研發和生產。加強對公共安全產品的質量監督管理，實行嚴格的市場准入制度，確保產品質量安全可靠。

　　（十九）建立公共安全科技支撐體系。按照《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》的要求，高度重視利用科技手段提高應對突發公共事件的能力，通過國家科技計劃和科學基金等，對突發公共事件應急管理的基礎理論、應用和關鍵技術研究給予支持，並在大專院校、科研院所加強公共安全與應急管理學科、專業建設，大力培養公共安全科技人才。堅持自主創新和引進消化吸收相結合，形成公共安全科技創新機制和應急管理技術支撐體系。扶持一批在公共安全領域擁有自主知識產權和核心技術的重點企業，實現成套核心技術與重大裝備的突破，增強安全技術保障能力。

　　六、加強領導和協調配合，努力形成全民參與的合力

　　（二十）進一步加強對應急管理工作的領導。地方各級人民政府要在黨委領導下，建立和完善突發公共事件應急處置工作責任制，並將落實情況納入幹部政績考核的內容，特別要抓好市（地）、縣（區）兩級領導幹部責任的落實。各地區、各部門要加強溝通協調，理順關係，明確職責，搞好條塊之間的銜接和配合。建立和完善應對突發公共事件部際聯席會議制度，加強部門之間的協調配合，定期研究解決有關問題。各級領導幹部要不斷增強處置突發公共事件的能力，深入一線，加強組織指揮。要建立並落實責任追究制度，對有失職、瀆職、玩忽職守等行為的，要依照法律法規追究責任。

　　（二十一）構建全社會共同參與的應急管理工作格局。全面加強應急管理工作，需要緊緊依靠群眾，軍地結合，動員社會各方面力量積極參與。要切實發揮工會、共青團、婦聯等人民團體在動員群眾、宣傳教育、社會監督等方面的作用，重視培育和發展社會應急管理中介組織。鼓勵公民、法人和其他社會組織為應對突發公共事件提供資金、物資捐贈和技術支持。積極開展基層公共安全創建活動，樹立一批應急管理工作先進典型，表彰獎勵取得顯著成績的單位和個人，形成全社會共同參與、齊心協力做好應急管理工作的局面。

　　（二十二）大力宣傳普及公共安全和應急防護知識。加強應急管理科普宣教工作，提高社會公眾維護公共安全意識和應對突發公共事件能力。深入宣傳各類應急預案，全面普及預防、避險、自救、互救、減災等知識和技能，逐步推廣應急識別系統。儘快把公共安全和應急防護知識納入學校教學內容，編制中小學公共安全教育指導綱要和適應全日制各級各類教育需要的公共安全教育讀本，安排相應的課程或課時。要在各種招考和資格認證考試中逐步增加公共安全內容。充分運用各種現代傳播手段，擴大應急管理科普宣教工作覆蓋面。新聞媒體應無償開展突發公共事件預防與處置、自救與互救知識的公益宣傳，並支持社會各界發揮應急管理科普宣傳作用。

　　（二十三）做好信息發布和輿論引導工作。要高度重視突發公共事件的信息發布、輿論引導和輿情分析工作，加強對相關信息的核實、審查和管理，為積極穩妥地處置突發公共事件營造良好的輿論環境。堅持及時準確、主動引導的原則和正面宣傳為主的方針，完善政府信息發布制度和新聞發言人制度，建立健全重大突發公共事件新聞報道快速反應機制、輿情收集和分析機制，把握正確的輿論導向。加強對信息發布、新聞報道工作的組織協調和歸口管理，周密安排、精心組織信息發布工作，充分發揮中央和省級主要新聞媒體的輿論引導作用。新聞單位要嚴格遵守國家有關法律法規和新聞宣傳紀律，不斷提高新聞報道水平，自覺維護改革發展穩定的大局。

　　（二十四）開展國際交流與合作。加強與有關國家、地區及國際組織在應急管理領域的溝通與合作，參與有關國際組織並積極發揮作用，共同應對各類跨國或世界性突發公共事件。大力宣傳我國在應對突發公共事件、加強應急管理方面的政策措施和成功做法，積極參與國際應急救援活動，向國際社會展示我國的良好形象。密切跟蹤研究國際應急管理發展的動態和趨勢，參與公共安全領域重大國際項目研究與合作，學習、借鑑有關國家在災害預防、緊急處置和應急體系建設等方面的有益經驗，促進我國應急管理工作水平的提高。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　      國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年六月十五日