國務院關於印發「十四五」就業促進規劃的通知

國務院關於印發「十四五」就業促進規劃的通知
國發〔2021〕14號
2021年8月23日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於印發

「十四五」就業促進規劃的通知

國發〔2021〕14號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《「十四五」就業促進規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院

2021年8月23日

（此件公開發布）

「十四五」就業促進規劃

就業是最大的民生，也是經濟發展最基本的支撐。「十四五」時期，實現更加充分更高質量就業，是推動高質量發展、全面建設社會主義現代化國家的內在要求，是踐行以人民為中心發展思想、紮實推進共同富裕的重要基礎。本規劃依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》編制，提出了「十四五」時期促進就業的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和保障措施，是推動就業高質量發展的工作指引。

一、發展環境

「十三五」期間，面對錯綜複雜的國際形勢、艱巨繁重的國內改革發展穩定任務特別是新冠肺炎疫情的嚴重衝擊，黨中央、國務院始終堅持以人民為中心，將就業擺在經濟社會發展優先位置，創新實施就業優先政策，推動就業工作取得積極進展。全國城鎮新增就業6564萬人，城鎮調查失業率均值控制在5.2%，勞動年齡人口平均受教育年限從10.2年提高到10.8年，技能勞動者總量由1.3億人增至2億人，就業形勢總體穩定，就業結構持續優化，就業質量不斷提升。

「十四五」時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標之後，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年。當前和今後一段時期，我國發展仍然處於重要戰略機遇期，黨中央、國務院高度重視就業問題，實施就業優先戰略，為實現更加充分更高質量就業提供了根本保證；我國已轉向高質量發展階段，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局加快構建，經濟穩中向好、長期向好，為就業長期穩定創造了良好條件；新一輪科技革命和產業變革深入發展，新興就業創業機會日益增多；新型城鎮化、鄉村振興孕育巨大發展潛力，新的就業增長點不斷湧現；勞動力市場協同性增強，勞動力整體受教育程度上升，社會性流動更加順暢，為促進就業夯實了人力資源支撐。

但也要看到，「十四五」時期就業領域也出現了許多新變化新趨勢。人口結構與經濟結構深度調整，勞動力供求兩側均出現較大變化，產業轉型升級、技術進步對勞動者技能素質提出了更高要求，人才培養培訓不適應市場需求的現象進一步加劇，「就業難」與「招工難」並存，結構性就業矛盾更加突出，將成為就業領域主要矛盾。城鎮就業壓力依然較大，促進高校畢業生等重點群體就業任務艱巨，在工業化、城鎮化進程中，還有大量農村富餘勞動力需要轉移就業，規模性失業風險不容忽視。同時，就業歧視仍然存在，靈活就業人員和新就業形態勞動者權益保障亟待加強；人工智能等智能化技術加速應用，就業替代效應持續顯現；國際環境日趨複雜，不穩定性不確定性明顯增加，對就業的潛在衝擊需警惕防範。總之，就業形勢仍較嚴峻。必須深刻認識就業領域主要矛盾的變化，深入分析面臨的挑戰和風險，堅持問題導向，採取務實舉措，抓住機遇，調動各種積極因素，不斷開創就業工作新局面，努力實現更加充分更高質量就業。

二、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，統籌推進「五位一體」總體布局，協調推進「四個全面」戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，統籌發展和安全，以實現更加充分更高質量就業為主要目標，深入實施就業優先戰略，健全有利於更加充分更高質量就業的促進機制，完善政策體系、強化培訓服務、注重權益保障，千方百計擴大就業容量，努力提升就業質量，着力緩解結構性就業矛盾，切實防範和有效化解規模性失業風險，不斷增進民生福祉，推動全體人民共同富裕邁出堅實步伐。

（二）基本原則。

——堅持就業導向、政策協同。繼續把就業擺在經濟社會發展和宏觀政策優先位置，作為保障和改善民生頭等大事，把穩定和擴大就業作為宏觀調控的優先目標和經濟運行合理區間的下限，根據就業形勢變化，及時調整宏觀政策取向、聚力支持就業。

——堅持擴容提質、優化結構。兼顧容量、質量與結構，抓住主要矛盾，在多措並舉創造更多高質量就業崗位的同時，更加重視日益凸顯的結構性就業矛盾，聚焦勞動者技能素質提升，突出抓好技術技能人才培養培訓，推動形成勞動力市場更高水平的供需動態平衡。

——堅持市場主導、政府調控。推動有效市場和有為政府更好結合，既要堅持市場化社會化就業方向，加快破除制約就業的體制機制障礙，充分發揮市場配置勞動力資源的決定性作用，又要強化政府責任，優化整合各類資源，為促進就業提供強有力政策支持和基礎性服務保障。

——堅持聚焦重點、守住底線。緊盯就業領域關鍵環節和突出問題，瞄準重點地區、重點行業和重點群體，制定更加精準有效的舉措，因地因企因人強化分類幫扶援助，切實兜牢民生底線。

（三）主要目標。

到2025年，要實現以下目標：

——就業形勢總體平穩。城鎮新增就業5500萬人以上，努力實現更大規模，城鎮調查失業率控制在5.5%以內，重點群體就業保持穩定。城鄉、區域就業機會差距逐步縮小，勞動力市場供求基本平衡。

——就業質量穩步提升。勞動報酬提高與勞動生產率提高基本同步，覆蓋城鄉勞動者的社會保障體系更加健全，勞動權益保障進一步加強，勞動關係和諧穩定，更多勞動者實現體面勞動。

——結構性就業矛盾有效緩解。人力資源質量大幅提升，更加匹配產業轉型升級和高質量發展的需要。全國高技能人才總量穩步擴大，勞動年齡人口平均受教育年限達到11.3年，新增勞動力受過高等教育比例達到55%。

——創業帶動就業動能持續釋放。創業引領作用更加凸顯，對高質量就業的帶動能力不斷增強。創業環境更加優化，政策服務體系更加完備，創業機會更多、渠道更廣，更多人可以通過創業實現人生價值。

——風險應對能力顯著增強。就業領域風險監測預警和應對處置機制不斷健全，失業人員保障範圍有效擴大、保障水平進一步提高，困難群體得到及時幫扶，就業安全保障更加有力。

三、堅持經濟發展就業導向，不斷擴大就業容量

落實就業優先戰略，強化就業優先政策，推動形成高質量發展與就業擴容提質互促共進的良性循環。

（四）全面增強就業吸納能力。

強化就業優先導向的宏觀調控。將就業優先政策置於宏觀政策層面並持續強化，完善調控手段，充實政策工具箱，強化財政、貨幣、投資、消費、產業、區域等政策支持就業的導向，實現與就業政策協同聯動。深入實施擴大內需戰略，持續促進消費、增加有效投資拉動就業，通過保市場主體保就業。健全就業影響評估機制，制定實施宏觀政策時要充分考慮對就業的影響，提升重大政策規劃、重大工程項目、重大生產力布局對就業的促進作用。健全就業目標責任考核機制，建立更加充分更高質量就業考核評價體系，探索開展高質量就業地區試點工作。

促進制造業高質量就業。實施製造業降本減負行動，引導金融機構擴大製造業中長期融資，提升製造業盈利能力，提高從業人員收入水平，增強制造業就業吸引力，緩解製造業「招工難」問題。推進制造業高質量發展和職業技能培訓深度融合，促進制造業產業鏈、創新鏈與培訓鏈有效銜接。支持吸納就業能力強的勞動密集型行業發展。注重發展技能密集型產業，推動傳統製造業轉型升級賦能、延伸產業鏈條，開發更多製造業領域技能型就業崗位。立足我國產業規模優勢、配套優勢和部分領域先發優勢，發展服務型製造新模式，做大做強新興產業鏈，推動先進製造業集群發展，打造更多製造業就業增長點。

擴大服務業就業。聚焦產業轉型升級和消費升級需要，構建優質高效、結構優化、競爭力強的服務產業新體系，為勞動者就業提供更大空間和更多選擇。進一步放寬服務業市場准入，深入推進服務業擴大開放，促進服務業數字化轉型、線上線下雙向發展，推動現代服務業同先進製造業、現代農業深度融合，支持生產性服務業和服務外包創新發展，加快生活服務業高品質和多樣化升級，鼓勵商貿流通和消費服務業態與模式創新，引導夜間經濟、便民生活圈等健康發展，穩定開發社區超市、便利店、社區服務和社會工作服務崗位，充分釋放服務業就業容量大的優勢。

拓展農業就業空間。深化農業供給側結構性改革，加強現代農業產業園和農業現代化示範區建設，打造農業全產業鏈，提升農業價值鏈，吸納帶動更多就業。實施農民合作社規範提升行動、家庭農場培育計劃和高素質農民培育計劃，推動小農戶與現代農業發展有機銜接，扶持一批農業產業化龍頭企業牽頭、家庭農場和農民合作社跟進、廣大小農戶參與的農業產業化聯合體，實現抱團發展，促進農民就業增收。

支持中小微企業和個體工商戶持續穩定發展增加就業。完善促進中小微企業和個體工商戶發展和用工的制度環境和政策體系，構建常態化援企穩崗幫扶機制，持續減輕中小微企業和個體工商戶負擔，激發中小微企業和個體工商戶活力，增強就業崗位創造能力。優化中小微企業發展生態，取消各類不合理限制和壁壘。支持勞動者創辦投資小、見效快、易轉型、風險小的小規模經濟實體。加大對中小微企業和個體工商戶融資支持力度，加強普惠金融服務。

（五）培育接續有力的就業新動能。

促進數字經濟領域就業創業。加快發展數字經濟，推動數字經濟和實體經濟深度融合，催生更多新產業新業態新商業模式，培育多元化多層次就業需求。健全數字規則，強化數據有序共享和信息安全保護，加快推動數字產業化，打造具有國際競爭力、就業容量大的數字產業集群。深入實施「上雲用數賦智」行動，推進傳統線下業態數字化轉型賦能，創造更多數字經濟領域就業機會。促進平台經濟等新產業新業態新商業模式規範健康發展，帶動更多勞動者依託平台就業創業。

支持多渠道靈活就業和新就業形態發展。破除各種不合理限制，建立促進多渠道靈活就業機制，支持和規範發展新就業形態。鼓勵傳統行業跨界融合、業態創新，增加靈活就業和新就業形態就業機會。加快落實《關於維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，建立完善適應靈活就業和新就業形態的勞動權益保障制度，引導支持靈活就業人員和新就業形態勞動者參加社會保險，提高靈活就業人員和新就業形態勞動者社會保障水平。規範平台企業用工，明確平台企業勞動保護責任。健全職業分類動態調整機制，持續開發新職業，發布新職業標準。

（六）提高區域就業承載力。

推動區域就業協調發展。支持東部地區發揮創新要素集聚優勢，率先實現產業升級，開拓高質量就業新領域，培育高質量就業增長極。加快完善中西部和東北地區基礎設施，提升產業集聚區公共服務效能，引導產業向中西部和東北地區有序梯度轉移，推動就業機會向中西部和東北地區擴散。支持中西部和東北地區根據國家戰略導向和發展重點，對接先進生產要素和創新資源，發展特色優勢產業，改造提升傳統產業，積極布局新興產業，厚植就業創業沃土。

實施特殊類型地區就業促進行動。健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制，統籌各類政策資源，強化後續扶持，以脫貧地區為重點，支持欠發達地區因地制宜發展吸納就業效果好的富民產業。支持革命老區、邊境地區等發展本地特色產業，推進資源型地區加快培育發展接續替代產業，完善就地就近就業配套設施，做好邊民、少數民族勞動者和失地農民、下崗礦工、停產企業員工等困難群體就業幫扶。對高失業率地區開展專項就業援助，針對性開發和推薦就業崗位，促進失業人員再就業。

壯大縣鄉村促就業內生動力。深入推進新型城鎮化和鄉村振興戰略有效銜接，推動縣鄉村聯動發展，促進產鎮融合、產村一體，打造「一縣一業」、「一鄉一特」、「一村一品」經濟圈，做好產業和就業幫扶。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，補短板強弱項，增強綜合服務能力，促進綠色低碳發展，吸引各類生產要素向縣城流動聚集，做大做強縣域經濟，擴大縣城就業需求。支持鄉鎮提升服務功能，增加生產生活要素供給，為發展產業、帶動就業創造良好條件，把鄉鎮建設成拉動農村勞動力就業的區域中心。完善農村一二三產業融合發展體系，豐富鄉村經濟業態，促進鄉村產業多模式融合、多類型示範，打造鄉村產業鏈供應鏈，加快鄉村產業振興步伐，培育鄉村就業增長極。

四、強化創業帶動作用，放大就業倍增效應

深入實施創新驅動發展戰略，營造有利於創新創業創造的良好發展環境，持續推進雙創，更大激發市場活力和社會創造力，促進創業帶動就業。

（七）不斷優化創業環境。

深化創業領域「放管服」改革。全面實行《優化營商環境條例》和政府權責清單制度，分類推進行政審批制度改革，打造市場化法治化國際化營商環境。實施全國統一的市場准入負面清單制度，健全清單動態調整機制，定期評估、排查、清理各類顯性和隱性壁壘，最大限度解除對創業的束縛。提升企業開辦標準化規範化便利化水平，建立便利、高效、有序的市場主體退出制度。實行以公平為原則的產權保護制度。

加強創業政策支持。加大對初創實體的支持力度，進一步降低創業成本，提升初創企業持續發展能力。落實創業擔保貸款及貼息政策，提高貸款便利度和政策獲得感。拓展創業企業直接融資渠道，健全投資生態鏈，更好發揮創業投資引導基金和私募股權基金作用，加大初創期、種子期投入。提升創業板服務成長型創業企業功能，支持符合條件的企業發行企業債券。

實現創業資源開放共享。強化大企業在市場拓展、產業鏈協調、帶動中小企業創業方面的作用，實施大中小企業融通創新專項行動，鼓勵大企業向中小企業開放資源、場景、應用、需求，打造基於產業鏈供應鏈的創新創業生態。推動國家科研平台、科技報告、科研數據、科研儀器設施、高校實驗室進一步向企業、社會組織和個人開放，創造更多創業機會。促進國家級新區、國家自主創新示範區開放企業（項目）資源，建立項目對接機制，吸納人才創業。

（八）鼓勵引導各類群體投身創業。

激發勞動者創業的積極性主動性。實施農村創業創新帶頭人培育行動，壯大新一代鄉村企業家隊伍。實施大學生創業支持計劃、留學人員回國創業啟動支持計劃。鼓勵引導有創業意願和創業能力的農民工、大學生、退役軍人等人員返鄉入鄉創業。建立科研人員入鄉兼職兼薪和離崗創業制度，完善科研人員職務發明成果權益分享機制。激發和保護企業家精神，倡導敬業、精益、專注、寬容失敗的創新創業文化。

全方位培養引進用好創業人才。大力發展高校創新創業教育，培育一批創業拔尖人才。面向有創業意願和培訓需求的城鄉各類勞動者開展創業培訓。實施更加積極更加開放更加有效的人才政策，加大創業人才引進力度，為外籍高層次人才來華創業提供便利。健全以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的創新創業人才評價體系，加強創新創業激勵和保障。

（九）全面升級創業服務。

打造全生態、專業化、多層次的創業服務體系。加快完善創業服務網絡。加強服務隊伍建設，為創業者提供政策諮詢、項目推介、開業指導等服務。推廣創業導師制，推行科技特派員制度，支持科技領軍企業、高技能人才、專業技術人才等到基層開展創業服務。實施創業帶動就業示範行動，組織各類創業大賽和創業推進活動，辦好全國雙創活動周，開展創業型城市示範創建，營造濃厚的創業氛圍。

建設特色化、功能化、高質量的創業平台載體。構建眾創空間、孵化器、加速器、產業園相互接續的創業平台支持鏈條。創新創業孵化載體建設模式，支持大企業與地方政府、高校共建，提高利用率。實施全國創業孵化示範基地改造提升工程，強化服務質量管理，提升孵化服務功能，新認定一批國家級創業孵化示範基地。優化雙創示範基地建設布局，充分發揮雙創示範基地示範帶動作用。鼓勵地方開闢退役軍人創業專區和退役軍人就業創業園地，依託各類產業園區建設一批返鄉入鄉創業園，加強大學生創業園等孵化載體建設。支持地方進一步加快建設留學人員創業園，持續推動省部共建。

五、完善重點群體就業支持體系，增強就業保障能力

聚焦高校畢業生等重點群體，堅持市場化社會化就業與政府幫扶相結合，促進多渠道就業創業。

（十）持續做好高校畢業生就業工作。

拓寬高校畢業生市場化社會化就業渠道。結合國家重大戰略布局、現代產業體系建設、中小企業創新發展，創造更多有利於發揮高校畢業生專長和智力優勢的知識技術型就業崗位。健全激勵保障機制，暢通成長發展通道，引導高校畢業生到中西部、東北、艱苦邊遠地區和城鄉基層就業。圍繞鄉村振興戰略，服務鄉村建設行動和基層治理，擴大基層教育、醫療衛生、社區服務、農業技術等領域就業空間。為有意願、有能力的高校畢業生創新創業提供資金、場地和技術等多層次支持。

強化高校畢業生就業服務。健全校內校外資源協同共享的高校畢業生就業服務體系，完善多元化服務機制，將留學回國畢業生及時納入公共就業人才服務範圍。加強職業生涯教育和就業創業指導，加大就業實習見習實踐組織力度，開展大規模、高質量高校畢業生職業技能培訓，提高高校畢業生就業能力。實施常態化高校畢業生就業信息服務，精準組織線上線下就業服務活動，舉辦行業性、區域性、專業性專場招聘，加強戶籍地、求職地、學籍地政策服務協同，提高供需匹配效率。對離校未就業高校畢業生開展實名制幫扶，健全困難高校畢業生就業援助機制。強化擇業就業觀念引導，推動高校畢業生積極理性就業。開展「最美基層高校畢業生」學習宣傳活動。

（十一）高度重視城鎮青年就業。

為城鎮青年創造多樣化就業機會。聚焦城鎮青年（主要包括未繼續升學初高中畢業生、城鎮失業青年、轉崗青年職工等，下同），完善就業支持體系。在推動先進製造業、現代服務業和勞動密集型產業發展中，開發更多適合城鎮青年的就業崗位，帶動更多城鎮青年到新產業新業態新商業模式領域就業創業。對接產業優化布局、區域協調發展和重點行業企業人才需求，完善人力資源需求發布、要素配置、協同發展機制，支持城鎮青年到人才緊缺領域就業。

增強城鎮青年職業發展能力。發揮就業創業服務機構、產業企業園區、青年之家、青年活動中心等各類平台作用，支持城鎮青年參加職業指導、職業體驗、創業實踐、志願服務等活動。探索組織青年職業訓練營、就業訓練工場。打造適合城鎮青年特點的就業服務模式，暢通信息服務渠道，提高擇業精準度。

強化城鎮青年就業幫扶。實施青年就業啟航計劃，對城鎮長期失業青年開展實踐引導、分類指導和跟蹤幫扶，促進其進入市場就業創業。將勞動精神、奮鬥精神融入指導和實踐，引導城鎮青年自強自立。為城鎮困難失業青年提供就業援助。

（十二）加強退役軍人就業保障。

改革完善退役軍人安置制度。科學制定安置計劃，改進崗位安置辦法，推進落實安置政策，壓實屬地安置責任，規範接收安置程序，提高安置質量。優化安置方式，探索市場化安置改革，實現多渠道、多元化安置。推廣「直通車」式安置，健全「陽光安置」工作機制。鼓勵到艱苦邊遠地區和城鄉基層安置。加強各種安置方式統籌協調，強化政策制度銜接。

支持退役軍人自主就業。將退役軍人按規定納入現有就業服務、教育培訓等政策覆蓋範圍。探索推開「先入校回爐、再就業創業」的模式，鼓勵符合條件的退役軍人報考高職學校，落實招收、培養、管理等方面的扶持政策。適時調整退役軍人就業崗位目錄。協調各方資源，加強行業企業合作，拓展就業供給領域，挖掘更多適合退役軍人的就業崗位，促進退役軍人到民營企業就業。實施「兵支書」協同培養工程，推動退役軍人在鄉村就業。設立退役軍人就業實名台賬，強化退役軍人服務中心（站）就業服務功能，及時提供針對性服務。

（十三）推進農村勞動力轉移就業。

穩定和擴大農村勞動力外出就業規模。廣泛開展區域間勞務協作，健全勞務輸入集中區域與勞務輸出省份對接協調機制，加強勞動力跨區域精準對接，發展勞務組織和經紀人，有序組織輸出地農村勞動力外出務工。培育一批有地域特色、行業特徵、技能特點，帶動農村勞動力就業效果好的勞務品牌。實施農民工素質提升工程，推進新生代農民工職業技能提升計劃。創建一批農村勞動力轉移就業示範縣。

促進農村勞動力就地就近就業。依託縣域經濟、鄉村產業發展，為農村勞動力創造更多就地就近就業崗位。重大投資項目、各類基礎設施建設積極吸納更多當地農村勞動力參與。加大以工代賑實施力度，在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式，廣泛組織當地農村勞動力，優先吸納農村低收入人口參與工程建設以及建成後的維修養護，並及時足額發放以工代賑勞務報酬。

加快農業轉移人口市民化。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。推動地方逐步探索制定城鄉雙向流動的戶口遷移政策，確保外地和本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁，推動在城鎮穩定就業生活、具有落戶意願的農業轉移人口便捷落戶。完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤相關政策。調整城鎮建設用地年度指標分配依據，建立同吸納農業轉移人口落戶數量和提供保障性住房規模掛鉤機制。依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，健全農戶「三權」市場化退出機制和配套政策。提高基本公共服務均等化水平，推動農業轉移人口全面融入城市。

（十四）統籌其他重點群體就業。

穩定脫貧人口就業。健全脫貧人口、農村低收入人口就業幫扶長效機制，保持脫貧人口就業領域的扶持政策、資金支持、幫扶力量總體穩定。健全有組織勞務輸出工作機制，將脫貧人口作為優先保障對象，穩定外出務工規模。支持脫貧地區大力發展當地優勢特色產業，繼續發揮就業幫扶車間、社區工廠、衛星工廠等就業載體作用，為脫貧人口創造就地就近就業機會。聚焦國家鄉村振興重點幫扶縣、易地扶貧搬遷安置區，積極引進適合當地群眾就業需求的勞動密集型、生態友好型企業（項目），增加本地就業崗位，組織專項就業服務活動實施集中幫扶。

持續開展困難群體就業援助。完善就業困難人員認定辦法，建立動態調整機制，對零就業家庭人員、殘疾人等困難群體，提供「一人一檔」、「一人一策」精細化服務，擴大公益性崗位安置，加強對就業幫扶效果的跟蹤與評估，確保零就業家庭動態清零。落實殘疾人按比例就業制度。開展就業援助月等各類幫扶活動。及時將符合條件的就業困難人員納入最低生活保障、臨時救助範圍，落實鄉鎮（街道）臨時救助備用金制度。

促進其他群體就業。實施積極應對人口老齡化國家戰略，強化大齡勞動者就業幫扶和權益保護，制定完善保障措施，及時提供就業創業服務、技能培訓等支持，促進人力資源充分利用。持續做好產業結構調整、長江流域生態環境保護修復工作中的人員轉崗再就業。

六、提升勞動者技能素質，緩解結構性就業矛盾

把技術技能人才培養培訓放在更加突出的位置，着力改善勞動力要素質量，建設一支符合高質量發展要求、適應現代化經濟體系、具備較高職業技能和道德素質、結構比較合理的勞動者隊伍。

（十五）大規模多層次開展職業技能培訓。

完善職業技能培訓政策體系。面向市場需求加強職業技能培訓，健全終身職業技能培訓制度，制定「十四五」職業技能培訓規劃，深入實施職業技能提升行動。穩步擴大培訓規模，重點加強高校畢業生和城鎮青年、退役軍人、農村轉移就業勞動者、脫貧人口、失業人員、個體工商戶、就業困難人員（含殘疾人）等技能培訓，支持企業開展職工在崗培訓，突出高技能人才培訓、急需緊缺人才培訓、轉崗轉業培訓、儲備技能培訓、通用職業素質培訓，積極發展養老、托育、家政等生活服務業從業人員技能培訓，廣泛開展新業態新商業模式從業人員技能培訓，確保「十四五」期間開展補貼性職業技能培訓7500萬人次左右。強化安全生產技能培訓，提高勞動者安全生產素質。完善職業技能競賽體系，推動職業技能競賽科學化、規範化、專業化發展。

實現培訓供給多元化。構建以公共實訓基地、職業院校（含技工院校）、職業技能培訓機構和行業企業為主的多元培訓載體。推動培訓市場全面開放，採取優化審批服務、探索實行告知承諾等方式，激發培訓主體積極性，有效增加培訓供給。充分發揮企業職業技能培訓的主體作用和職業院校培訓資源優勢，政府補貼的職業技能培訓項目全部向具備資質的職業院校開放。新建一批公共實訓基地，並優化功能布局、提高開放性，完善企業利用公共實訓基地開展實訓有關制度。實施職業技能培訓共建共享行動，健全職業技能培訓共建共享機制，開展縣域職業技能培訓共建共享試點。

切實提升職業技能培訓質量。引導培訓資源向市場急需、企業生產必需等領域集中，動態調整政府補貼性培訓項目目錄。採取政府按規定補貼培訓、企業自主培訓、市場化培訓等多樣化的培訓方式，廣泛開展訂單式、套餐制培訓，探索「互聯網+職業技能培訓」。統籌各級各類職業技能培訓資金，加強集約化管理和使用，健全分層分類的培訓補貼標準體系，暢通培訓補貼直達企業和培訓者渠道。健全職業技能培訓監督評價考核機制。探索建立個人培訓賬戶，形成勞動者職業技能培訓電子檔案，實現與就業、社會保障等信息聯通共享。

提高勞動者職業素養。大力弘揚勞模精神、勞動精神、工匠精神，營造勞動光榮的社會風尚和精益求精的敬業風氣。鼓勵勞動者通過誠實辛勤勞動、創新創業創造過上幸福美好生活。加強職業道德教育，引導勞動者樹立正確的人生觀價值觀就業觀，培養敬業精神和工作責任意識。推進新型產業工人隊伍建設，提高產業工人綜合素質。

（十六）構建系統完備的技術技能人才培養體系。

推動職業技術教育提質培優。突出職業技術教育類型特色，深入推進改革創新，優化結構與布局。完善職業技術教育國家標準，推行「學歷證書+職業技能等級證書」制度，實施現代職業技術教育質量提升計劃，建設一批高水平職業技術院校和專業。健全職普融通機制，穩步發展職業本科教育，實現職業技術教育與普通教育學習成果雙向互通互認、縱向流動。支持和規範社會力量興辦高質量職業技術教育，增強職業技術教育適應性。大力發展技工教育，建設一批優質技工院校和專業。探索中國特色學徒制，深化產教融合、校企合作。

提高人才培養質量。強化人才培養就業導向，健全人才培養與產業發展聯動預警機制，增強人才培養前瞻性。深化教育教學改革，實施教育提質擴容工程，着力培養創新型、應用型、技能型人才。優化高校學科專業布局，推進專業升級和數字化改造，及時減少、撤銷不適應市場需求的專業。加快重點領域急需緊缺人才培養，實施專業技術人才知識更新工程。加強重點專業學科建設，研究制訂國家重點支持學科專業清單，大力發展新興專業。加大數字人才培育力度，適應人工智能等技術發展需要，建立多層次、多類型的數字人才培養機制。

完善終身學習體系。建設學習型社會，構建服務全民終身學習的教育體系。推動高水平大學開放教育資源，完善註冊學習和彈性學習制度。健全終身教育學習成果轉換與認證制度，推進「學分銀行」試點，探索學分積累轉換制度。促進繼續教育高質量發展，建立統一的高等學歷繼續教育制度，暢通在職人員繼續教育與終身學習通道。規範發展非學歷繼續教育。積極發展在線教育，完善線上、線下課程學分認定和轉換機制。創新發展城鄉社區教育。

深化技能人才管理制度改革。實施「技能中國行動」，完善技能人才培養、使用、評價、激勵機制。推進職業資格制度改革，壓減准入類職業資格數量。完善職業技能等級制度，建立職業技能等級認定與相關系列職稱評審貫通機制。推行社會化職業技能等級認定，鼓勵企業在國家職業技能等級框架範圍內增加技能崗位等級層次。加快構建國家資歷框架，暢通管理人才、專業技術人才及技能人才的職業發展通道。

七、推進人力資源市場體系建設，健全公共就業服務體系

持續加強統一規範的人力資源市場體系建設，着力打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位公共就業服務體系，提升勞動力市場供需匹配效率。

（十七）建設高標準人力資源市場體系。

加快人力資源服務業高質量發展。推動人力資源服務與實體經濟融合發展，引導人力資源服務機構圍繞產業基礎高級化、產業鏈現代化提供精準專業服務。鼓勵人力資源服務業管理創新、技術創新、服務創新和產品創新，大力發展人力資源管理諮詢、高級人才尋訪、人才測評等高技術、高附加值業態。實施人力資源服務業領軍人才培養計劃。開展「互聯網+人力資源服務」行動。深化人力資源服務領域對外開放，探索建設國家人力資源服務出口基地。

提高人力資源市場規範化水平。深化人力資源市場「放管服」改革，規範實施人力資源服務許可，持續優化人力資源市場環境。加強人力資源市場管理信息化、人力資源服務標準化和人力資源市場信用體系建設，完善人力資源服務機構信用評價標準和制度。組織開展誠信服務活動，選樹一批誠信人力資源服務典型。

（十八）健全全方位公共就業服務體系。

完善公共就業服務制度。健全戶籍地、常住地、參保地、就業地公共就業服務供給機制，推進就業創業政策諮詢、就業失業登記、職業介紹等服務覆蓋全體城鄉勞動者。支持各類市場主體在註冊地、經營地、用工地免費享受勞動用工諮詢、招聘信息發布等服務。推動公共就業服務向農村延伸，實現城鄉公共就業服務便利共享。持續改善革命老區、邊境地區等公共就業服務水平和質量，縮小區域間差距。

加強公共就業服務機構設置。完善街道（鄉鎮）、社區（村）服務平台，構建覆蓋城鄉的公共就業服務網絡。合理配置公共就業服務機構人員，加強職業指導、職業信息分析、創業指導等專業化、職業化隊伍建設。組織動員各類人民團體、群眾團體參與提供公共就業服務，支持社會組織提供公益性就業服務。

增強公共就業服務能力。健全公共就業服務標準體系，完善設施設備配置、人員配置等指導性標準，統一公共就業服務視覺識別系統，統一核心業務流程和規範。加快公共就業服務智慧化升級，推動公共就業服務向移動終端、自助平台延伸，打造集政策解讀、業務辦理等於一體的人工智能服務模式，逐步實現服務事項「一網通辦」。推進流動人員人事檔案信息化建設。建立綜合評價指標體系，開展公共就業服務需求分析、社會滿意度調查和第三方評估。創建一批公共就業創業服務示範城市，開展充分就業社區建設。

八、優化勞動者就業環境，提升勞動者收入和權益保障水平

提高勞動者工作待遇，加強勞動者權益保障，提升勞動者獲得感和滿意度，讓廣大勞動者實現體面勞動、全面發展。

（十九）改善勞動者就業條件。

合理增加勞動報酬。堅持按勞分配為主體、多種分配方式並存，提高勞動報酬在初次分配中的比重。健全工資決定、合理增長和支付保障機制，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，實現勞動報酬與勞動生產率基本同步提高。完善工資指導線、企業薪酬調查和信息發布制度，健全最低工資標準調整機制，實施企業薪酬指引計劃。積極推行工資集體協商制度。健全勞動、知識、技術、管理等生產要素由市場評價貢獻、決定報酬的機制。改革完善體現崗位績效和分級分類管理的事業單位薪酬制度。深化國有企業工資分配製度改革，建立完善國有企業市場化薪酬分配機制。

營造良好勞動環境。實施工傷預防五年行動計劃。建立企業全員安全生產責任制度，壓實企業安全生產主體責任。深入開展安全生產專項整治三年行動，持續加強礦山、冶金、化工等重點行業領域塵毒危害專項治理，堅決遏制重特大事故發生。嚴格執行安全生產法，加強對高危行業建設項目的監管。推動簡單重複的工作環節和「危繁髒重」的工作崗位儘快實現自動化智能化，加快重大安全風險領域「機器換人」。

加強勞動者社會保障。健全多層次社會保障體系，持續推進全民參保計劃，提高勞動者參保率。加大城鎮職工基本養老保險擴面力度，大力發展企業年金、職業年金，規範發展第三支柱養老保險。推進失業保險、工傷保險向職業勞動者廣覆蓋，實現省級統籌。完善全國統一的社會保險公共服務平台，優化社會保險關係轉移接續。

（二十）促進平等就業。

暢通勞動力和人才社會性流動渠道。深化勞動力要素市場化配置改革，同步推進戶籍制度、用人制度、檔案服務改革，加快破除妨礙勞動力和人才市場化配置和自由流動的障礙，搭建橫向流動橋梁、縱向發展階梯，形成合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局。拓展基層人員發展空間，加大對基層一線人員獎勵激勵力度。

努力消除就業歧視。建立勞動者平等參與市場競爭的就業機制，營造公平的市場環境，逐步消除民族、種族、性別、戶籍、身份、殘疾、宗教信仰等各類影響平等就業的不合理限制或就業歧視，增強勞動力市場包容性。保障婦女在就業創業、職業發展、技能培訓、勞動報酬、職業健康與安全等方面的權益，為因生育中斷就業的女性提供再就業培訓公共服務。將生育友好作為用人單位承擔社會責任的重要方面，鼓勵用人單位制定有利於職工平衡工作和家庭關係的措施，依法協商確定有利於照顧嬰幼兒的靈活休假和彈性工作方式。建立投訴處理機制和聯合約談機制，及時糾正含有歧視內容和不合理限制的招聘行為。健全司法救濟機制，依法受理涉及就業歧視的相關起訴，設置平等就業權糾紛案由。

（二十一）維護勞動者合法權益。

紮實做好勞動權益保障。開展清理整頓人力資源市場秩序專項行動，依法查處招聘過程中的虛假、欺詐現象，強化勞務派遣用工監管。健全勞動合同制度，鼓勵企業與勞動者簽訂長期或無固定期限勞動合同。加強對勞動密集型企業、中小微企業勞動用工指導。督促企業依法落實工時制度，保障勞動者休息休假權益。完善欠薪治理長效機制，持續推進根治拖欠農民工工資工作。推進智慧勞動保障監察系統建設，強化大數據分析能力和監控預警功能，提高執法效能。

構建和諧勞動關係。健全政府、工會、企業代表組織共同參與的協商協調機制。推動企業建立多種形式的民主參與、民主監督、民主決策新機制，提升企業與勞動者溝通協商的制度化程度。完善以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，引導中小企業依法成立工會組織，在中小企業集中的地方推動建立區域性、行業性職工代表大會。推進集體協商制度建設，鞏固提高集體協商覆蓋面和實效性。深入實施勞動關係「和諧同行」能力提升三年行動計劃，推進構建中國特色和諧勞動關係改革創新。開展和諧勞動關係創建活動。加強勞動關係形勢分析和風險監測預警。創新勞動人事爭議調解仲裁機制，強化調解仲裁隊伍建設，推進「互聯網+調解仲裁」。

九、妥善應對潛在影響，防範化解規模性失業風險

加強風險監測預警和應對處置，及時制定完善應對重大公共安全、衛生等事件的穩就業預案，切實做好失業保障。

（二十二）健全監測預警機制。

完善就業失業統計監測調查體系。加快構建系統完備、立體化的就業失業監測網絡，實現勞動力市場、企業用工主體和勞動者個體全覆蓋，全面反映就業增長、失業水平、市場供求狀況。完善就業統計指標體系和調查統計方法，探索進行就業質量、就業穩定性等方面的分析。推進大數據在就業統計監測領域的應用。

增強風險預警預判能力。健全就業形勢科學研判機制，建立「政府+高校+企業」的就業聯合實驗室，組建專業分析團隊，開展就業重大問題研究，提升形勢感知、分析研判和科學決策水平。完善企業規模裁員減員及突發事件報告制度，加強風險評估，適時發布失業預警信息。推動縣級以上政府進一步完善失業風險預警制度。

（二十三）全面強化風險應對處置。

健全風險應對處置機制。制定分級政策儲備和風險應對預案制度。加強規模性失業風險應急處置，有條件的地方可設立就業風險儲備金。允許困難企業在與職工協商一致基礎上，採取依法調整工作時間安排、薪酬等方式，穩定工作崗位。指導企業依法依規裁員。

完善失業保障體系。穩步推進失業保險擴圍，進一步暢通申領渠道，提高政策受益率。用好用活失業保險促進企業穩崗、支持參保職工技能提升等政策，提高失業保險基金使用效率，充分發揮保生活基本功能作用，有效發揮防失業、促就業功能作用。暢通失業人員求助渠道，建立失業人員常態化幫扶機制，實現失業登記、職業指導、職業介紹、職業培訓、生活保障聯動。

積極應對人工智能等智能化技術應用對就業的影響。建立人工智能等智能化技術應用對就業影響的跟蹤研判和協同應對機制，避免其就業替代效應短期內集中釋放。構建不同行業、不同業態間的轉崗機制，加快勞動者知識和技能更新速度，廣泛開展人工智能等智能化技術應用適應性、儲備性培訓，提升人工智能等智能化技術通用技能，充分放大其就業創造效應。

十、實施更加有力的保障措施，確保規劃任務落實落地

（二十四）加強黨的領導。

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，把黨的領導貫徹到促進就業工作的各領域、各方面、各環節，確保黨中央、國務院關於促進就業的各項決策部署落到實處。規劃實施中的重大事項和重大調整報黨中央、國務院審定。

（二十五）強化資金保障。

對規劃確定的重點任務，按照中央與地方財政事權和支出責任劃分原則，落實各級政府的投入責任。按規定統籌各類就業資金，提高使用效率。健全就業領域投融資機制，進一步拓寬資金渠道，引導帶動金融資本和社會資本在返鄉入鄉創業、技能培訓、職業技術教育、就業服務等方面發揮更大作用。

（二十六）提升政策效果。

實施就業政策快辦幫辦行動，及時公布政策清單和網上辦理渠道，依託大數據比對主動識別政策對象，精準推送信息，擴大政策知曉度。完善政策宣傳機制，開展政策推介解讀，努力提高政策落實率。加強對就業政策實施效果的跟蹤調查評估。

（二十七）鼓勵探索創新。

對規劃確定的重大舉措和創新政策，支持有條件的地方先行先試。推動就業領域相關法律法規修訂。鼓勵各地各有關部門和單位圍繞規劃重點任務，創新思路和形式，積極探索多種務實有效的實施方式和有用、管用的落實措施，着力形成一批可複製可推廣的經驗做法和制度性成果。

（二十八）認真組織實施。

充分發揮國務院就業工作領導小組作用，推動各有關部門和單位履職盡責。創新規劃組織實施方式，針對重大任務，專題專項推進。加強對規劃實施情況及效果的評估，推進以評估為依據的政策改進，及時總結推廣政策實施中的好經驗好做法。強化監督檢查，層層壓實責任，抓好任務落實。