國務院關於印發中國老齡事業發展「十五」計劃綱要的通知

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國務院關於印發中國老齡事業發展「十五」計劃綱要的通知
國發〔2001〕26號
2001年7月22日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於印發中國老齡事業發展

「十五」計劃綱要的通知

國發〔2001〕26號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《中國老齡事業發展「十五」計劃綱要（2001—2005年）》印發給你們，請認真貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年七月二十二日

中國老齡事業發展「十五」計劃綱要

（2001—2005年）

從新世紀開始，我國將進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新階段。為促進我國老齡事業的發展，根據《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中共中央、國務院關於加強老齡工作的決定》（中發〔2000〕13號）和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，結合我國人口老齡化的實際，制定《中國老齡事業發展「十五」計劃綱要（2001—2005年）》（以下簡稱《綱要》）。

一、背景

改革開放以來，在黨中央、國務院的領導下，我國老齡事業有了較快發展。1994年12月，國家計委、民政部等部門聯合制定了《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》，1999年10月，黨中央、國務院決定成立全國老齡工作委員會，2000年8月，黨中央、國務院又下發了《關於加強老齡工作的決定》，有力地推動了我國老齡事業的發展。老年人的經濟供養與醫療保障得到改善，老年福利、文化、教育、體育事業有了較快發展，老年人合法權益受到重視，敬老、養老、助老的社會氛圍逐步形成，老年人生活質量明顯提高，老齡組織健康發展，各級老齡工作委員會及其辦事機構正在健全和加強。但是，我國老齡事業總體上仍滯後於人口老齡化的要求和社會經濟的發展。社會保障制度不夠完善，老年設施、產品與服務短缺，老年精神文化生活不夠豐富，侵犯老年人合法權益的現象時有發生，適應社會主義市場經濟體制的老齡事業發展機制尚待建立和完善。

世紀之交，我國60歲以上老年人口超過總人口的10%，人口年齡結構開始進入老齡化階段。今後一個時期，我國老年人口還將以較快速度增長，到2015年60歲以上人口將超過2億，約占總人口的14%。我國人口老齡化與先期進入人口老年型的國家相比，具有老齡化發展快、老年人口數量大、地區之間不平衡、超前於社會經濟發展等特點。老年人對經濟供養、醫療保健、生活照料和精神文化等方面需求的日益增長，必將給國民經濟和社會發展帶來巨大的挑戰。解決老齡問題，滿足老年人不斷增長的物質和文化需求，實現老齡事業與經濟社會協調發展，促進社會公平和穩定，是社會主義現代化建設一項重要而緊迫的戰略任務。

從新世紀開始，我國將全面實施社會主義現代化建設第三步發展戰略，經濟發展和綜合國力的增強將為解決老齡問題創造良好的物質基礎。同時，未來十幾年，雖然老年贍養比開始上升，但少兒撫養比明顯降低，社會總撫養比持續下降，也為做好21世紀人口老齡化高峰前的準備提供了有利條件。我們要抓住機遇，制定對策，有計劃、有步驟地推動老齡事業持續健康發展。

二、總目標和指導原則

（一）總目標。

加快老齡事業發展步伐，重點解決老齡事業發展中的突出問題，落實「老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂」，把老齡事業推向全面發展的新階段。

——初步建立適應社會主義市場經濟要求、體現城鄉不同特點的城市和農村養老保障體系。

——建立以城市社區為基礎的老年人管理與服務體系。

——進一步豐富老年人的精神文化生活，加強思想政治工作。

——切實維護老年人的合法權益。

——建立老齡事業的正常投入機制。

——健全老齡工作體系。

（二）指導原則。

以鄧小平理論和江澤民同志「三個代表」的重要思想為指導，以提高老年人口的生活質量，實現經濟和社會的可持續發展為宗旨發展老齡事業，並遵循以下原則：

1.堅持老齡事業與國民經濟和社會發展相適應。把老齡事業納入可持續發展戰略，增加老齡事業投入，使其與經濟社會發展水平和老年人口增長相適應。把解決現實老齡問題和應對人口老齡化高峰的長遠準備結合起來，統籌兼顧，協調發展。

2.堅持老齡事業與社會主義市場經濟體制相適應。發展老齡事業要着眼於體制創新，發揮政府的主導作用，運用市場機制，動員社會各方面力量，推動老年服務業走社會化、產業化道路。

3.堅持家庭養老與社會養老相結合。完善社會養老保障制度，加快發展老年服務事業，同時繼續鼓勵和支持家庭養老，倡導個人的自我養老準備，走政府、社會、家庭和個人相結合的養老保障道路。

4.堅持用法制和道德的力量營造發展老齡事業的社會環境。加強法制建設，建立健全法律約束機制；完善道德規範，重視輿論引導，增進代際和諧。

5.堅持從物質和精神兩方面提高老年人的生活質量。在保障老年人生活的同時，注意豐富老年人的精神文化生活，重視老年人的價值，發揮老年人的作用，引導老年人自立自強，積極向上。

6.堅持因地制宜，分類指導，突出重點。重視農村老齡問題和農民的養老問題；解決好老少邊窮地區老年人的生活困難問題；保障高齡老人、殘疾老人、老年婦女、獨居老人等特殊群體的基本生活和合法權益；把老齡工作的重心放在社區、基層。

三、任務和措施

（一）經濟供養。

1.任務。

——初步建立政府、社會、家庭和個人相結合的經濟供養體系，保障老年人基本生活。

——確保老年人生活水平隨社會經濟發展逐步提高。

2.措施。

——在城鎮，要加快建立統一、規範、完善的養老保險體系，確保企業離退休人員基本養老金的按時足額發放，全面實行基本養老金的社會化發放。依法擴大基本養老保險覆蓋面，鼓勵發展個人儲蓄性養老保險。進一步完善基本養老金的正常調整機制，隨着經濟發展和職工工資水平的提高，合理增加基本養老金，使離退休人員共享經濟和社會發展成果。多渠道籌集社會保障基金，為應對人口老齡化高峰作好準備。

——在農村，要逐步建立和完善土地保障、家庭贍養和社會扶持相結合的農民養老保障體系。農民養老以家庭贍養為主，倡導贍養人之間簽訂「家庭贍養協議」；鼓勵低齡健康老人提高自養能力；對無勞動能力、無生活來源、無贍養人和扶養人，或者贍養人和扶養人確無贍養能力或者扶養能力的老人繼續完善以保吃、保穿、保住、保醫、保葬為內容的「五保」供養制度，逐步提高供養水平；有條件的地方可實行對老年人的集體福利制度；根據情況逐步建立獨生子女戶和兩女戶的計劃生育養老保障制度；注意探索和解決城鎮化過程中老年人的養老保障問題。

——按照政府救濟和社會互助相結合的原則，構建多層次、多元化、多項目的貧困老人救助體系。確保城市居民最低生活保障制度在城市老年人中的貫徹落實，並隨社會經濟發展相應提高最低生活保障標準。通過政府救濟和社會互助，多渠道籌集資金，對特殊困難的老人實行臨時性救助，大力倡導多種形式的扶老助困送溫暖活動。

（二）醫療保健。

1.任務。

——努力滿足老年人的基本醫療需求。

——初步建立以社區衛生服務為基礎的老年醫療保健服務體系。

——做好健康教育和預防保健工作，提高老年人口健康水平。健康教育普及率城市達到80%，農村達到50%。老年人體育健身參與率達到40—50%。

2.措施。

——要完善和推進城鎮職工基本醫療保險制度，按照規定，將符合條件的社區衛生服務機構納入城鎮職工基本醫療保險定點機構，服務項目納入基本醫療保險支付範圍，積極發展多種形式的補充醫療保險，逐步建立多層次的醫療保障體系。要探索多種形式的農村健康保障辦法。逐步探索和建立城鄉醫療救助制度，改善特困老年人的醫療條件。

——加強社區老年衛生工作。要充分利用城市現有衛生資源，大力發展社區老年衛生服務，以優質、便捷、經濟為原則，為老年人提供預防、醫療、護理和康復等多種服務，逐步把老年人的基本健康問題大部分解決在社區。要完善縣、鄉、村三級醫療預防保健網，加快鄉、村醫療衛生組織建設，努力改善老年人的醫療衛生條件。加強「老少邊窮」地區老年人的醫療保健工作，逐步改善貧困老年人缺醫少藥的狀況。

——重視健康教育和預防保健。在青少年中倡導科學、文明、健康的生活方式，降低老年期常見疾病的發病率和致殘率；在老年人中普及衛生保健知識，增強自我保健能力；注意針對老年婦女的身心特點做好預防保健工作，努力提高健康預期壽命。逐步建立社區老年人口健康檔案，加強健康教育和健康監測。重視老年期常見病、多發病的防治和康復研究，建立老年人口健康評價指標體系。

——為老年人參與體育健身創造條件。縣（市、區）要普遍設立老年體育指導站（點），加強對老年人體育健身活動的科學指導；城市社區和農村鄉鎮要因地制宜地開闢老年人健身場所；逐步建立老年人體質監測站，開展老年人體質監測指導工作。

——高齡老人和殘疾老人就醫，享受優先服務。

（三）照料服務。

1.任務。

——初步建成養老設施網絡。城市養老機構床位數達到每千名老人10張，農村鄉鎮敬老院覆蓋率達到90%。

——初步形成以社區為依託的老年照料服務體系，提供全方位、多層次的服務。

——建立社區為老服務的有效管理體制和服務隊伍。

2.措施。

——國家在充分利用現有設施的基礎上，增加對養老設施建設的投入，通過新建和改、擴建的辦法，辦好示範性的養老設施，同時制定優惠政策，吸引社會力量投資興辦以社區為基礎、不同檔次的養老服務設施，注意以需求為導向發展護理型養老設施。城市要有老年公寓、社會福利院、老年護理院，街道要有與老年人需求相適應的養老院或托老所，充分利用城市基層醫療機構的現有資源開展養老服務，逐步形成養老設施網絡。鄉（鎮）敬老院要進一步加強設施建設，完善服務功能，服務範圍擴大到周邊地區的老年人。

——制訂和完善各類老年設施的建設標準和設計規範。住宅、道路交通和公共設施建設應逐步滿足老年人的特殊需求。

——大力發展社區老年照料服務。在社區建立綜合性、多功能的服務站，依託社區老年服務設施，採取上門服務、定點服務等形式，開展看護照料、精神慰藉、家務幫助等服務項目。有條件的地區應逐步建立老年人緊急呼叫系統。充分利用家庭照料資源，積極探索支持家庭成員照料老年人的有效辦法，逐步優化支持老年人居家養老的社會和社區環境。

——加強社區老年管理與服務人員的培訓，提高職業道德和業務素質。建立管理人員定期培訓制度；服務人員培訓率達到60—80%，經過考核，持證上崗。重視整合和充分利用現有社區人力資源，大力發展社區志願服務組織，積極鼓勵在校學生以各種形式參加為老服務，形成專、兼職和志願者相結合的為老服務隊伍。

——適應退休人員逐步由社區管理的新形勢，積極探索退休人員社區管理服務的新模式。逐步完善老年管理服務網絡。充分發揮群眾組織在社區老齡工作中的作用。

（四）精神文化生活。

1．任務。

——營造全社會尊重、理解、關心和幫助老年人的社會環境與輿論氛圍。

——豐富老年人閒暇生活，提高老年人精神文化生活質量。

——大力發展老年教育，在校老年學員人數在現有基礎上增加1倍。

——充分發揮老年人在社會生活中的積極作用。

2．措施。

——充分發揮廣播、電視、報刊等大眾傳播媒體的宣傳教育和引導作用，採取多種形式，加強老齡宣傳工作，增強全社會的老齡意識；要把弘揚敬老、養老、助老美德作為社會主義精神文明建設的重要內容，將敬老教育內容列入中小學教材；地方各級人民政府和有關部門要對老齡事業中湧現出的先進單位、家庭和個人給予表彰和獎勵。

——加強老年活動設施建設。大中城市要逐步建立設施完備、功能齊全、綜合性的老年活動中心，縣（市、區）要建立老年文化活動中心，鄉（鎮）、街道要設立老年活動站，有條件的村委會、居委會要開設老年活動室。各地要在現有或新建的公益性文化設施中開闢老年人活動場所，同時鼓勵部門和單位管轄的文化活動場所向老年人開放。公園、圖書館、文化館（站）、體育館、博物館等公共文化活動設施要優惠向老年人開放。

——加強老年文化建設。廣播電台、電視台要辦好老年文化專題節目；文學、影視、戲劇界要積極創作老年人喜聞樂見的優秀作品；新聞出版部門要重視辦好老年報刊，出版面向老年人的圖書、音像、電子出版物。大力開展適合老年人特點的社區文體活動，對各類專業性老年群眾文體組織給予支持和引導，有計劃地組織老年文藝匯演、書畫展覽等活動。

——建立老年教育網絡。各級政府要合理安排對老年教育的投入，同時動員社會力量，因地制宜辦好老年教育。省（自治區、直轄市）要建立1～2所示範性老年大學，地級市和有條件的縣（市、區）要設立老年大學，鄉（鎮）、街道以及有條件的村委會、居委會要有老年學校、圖書閱覽室等學習場所；各種成人教育院校應積極開設老年班；發展老年電視大學、老年網上學校等多種形式的老年教育。重視做好老年教育教材的編寫工作。制定並公布全國老年教育條例，加強老年教育的規範化管理。

——開展適合老年人特點的教育活動，幫助老年人增長知識，陶冶情操，倡導科學、文明、健康的生活方式。要特別重視加強老年思想政治工作，在城市，要通過舉辦各種講座、學習班、報告會，就近就地開展多種形式、生動活潑的老年思想教育活動，幫助老年人樹立科學的世界觀和積極健康的人生觀、價值觀；在農村，要積極組織引導老年人學習科學文化知識和農業技術，崇尚科學，破除迷信，移風易俗。重視發揮基層黨支部在老年思想教育工作中的作用和老黨員的先鋒模範作用。

——鼓勵老年人繼續參與社會發展。根據社會需要和自願量力的原則，創造條件，積極發揮老年人在兩個文明建設中的作用。在城鎮，要重視老年人才資源的開發和利用，引導老年人從事教育、科研、諮詢以及維護社會治安、社區服務等社會公益活動；在農村，鼓勵健康老人從事種植、養殖和加工業。支持老年人自助互助。注意充分發揮老年人在基層民主政治建設中的作用。

（五）權益保障。

1．任務。

——加強立法、執法工作，逐步形成維護老年人合法權益的法律保障體系。

——加強普法教育工作。城市普法教育普及率不低於80%，農村不低於60%。

2．措施。

——抓緊制訂中華人民共和國老年人權益保障法實施細則以及有關老年人社會福利等方面的法律法規，根據實際情況，制訂地方行政法規和部門規章。

——加大執法力度，依法處理和打擊侵犯老年人合法權益的不法行為。逐步建立較為完善的老年法律服務、法律援助組織網絡，基層法律服務和法律援助機構要設立老年人合法權益維護崗，社區要設立法律服務網點，保證老年人能夠就地、就近、及時得到有效的法律服務。對無力支付法律服務費用的老年人，按有關規定提供法律援助，給予緩交、減交或免交的優待。

——加大《中華人民共和國老年人權益保障法》的宣傳力度，強化全社會維護老年人權益的法制觀念。幫助老年人學法、懂法、守法，提高法律意識，依法維護自身的合法權益。

——加強法律監督。各級老齡工作機構要切實履行職責，督促和協調各部門依法行政，積極配合和協助司法行政部門，做好維護老年人合法權益的工作。有關部門要對《中華人民共和國老年人權益保障法》的貫徹執行情況定期進行檢查。

四、實施《綱要》的保證

（一）加強組織建設。

地方各級人民政府要加強對老齡工作的領導，把老齡工作列入日常工作議程，建立和完善各級老齡工作委員會及其辦事機構，明確任務和職責，核定編制，配備幹部，保證必要的工作經費和工作條件。加強老齡工作隊伍建設，採取多種形式，對老齡工作幹部進行有計劃的培訓，提高政治和業務素質。

（二）加大經費投入。

將老齡事業納入國民經濟和社會發展總體規劃，根據國民經濟發展水平和老年人口規模，從實際需要和可能出發，增加對老齡事業經費的投入，用於補充基本養老保險基金、城市居民最低生活保障資金、老年服務設施建設、科學研究和老年教育等方面，逐步形成制度化的財力投入機制。在國家發行的彩票收益中要明確一定比例用於老齡事業的發展。同時，要調動社會各方面的積極性，建立多元化的老齡事業投入機制。

（三）加快體制創新。

大力推進老年福利事業社會化、產業化和法制化進程。在堅持政府主導，加大對老年福利事業投入的同時，要充分運用市場機制，動員社會各方面力量廣泛參與。計劃、財政、工商、稅務、物價、國土、建設和民政等部門要制定優惠扶持政策，鼓勵社會團體、民辦非企業單位、私營企業和國內外人士投資老齡事業，發展老年產業，滿足不斷增長的老年群體對設施、產品與服務的需求。

政府辦的老年福利事業也要引入市場機制，並積極探索公辦民營等委託運作形式。同時，要改革內部管理體制，提高工作效率和服務質量。要對社會辦的老年福利事業進行必要的調控、規範、指導和監督，逐步形成政府引導和宏觀管理、社會中介組織經辦運作、福利機構自主經營的管理體制。

（四）重視科學研究和人才培養。

加強老齡問題基礎理論和應用研究，密切注視人口老齡化發展趨勢及其對社會經濟的影響，關注老年人口狀況，建立老齡事業統計指標體系，形成統計工作制度，為科學規劃和科學決策服務。加強對外交流與合作，借鑑國際經驗，不斷提高老齡科研水平。

加強人才培養，為老齡事業培養各類專門人才。在有條件的綜合性大學開設社會老年學專業或課程，在醫學和護理院校增加老年醫學、老年護理學教學內容。有條件的院校可設立碩士、博士學位，培養老年學高級專門人才。大力開展老年教育和老年醫學研究。

（五）建立督查和評估機制。

《綱要》由全國老齡工作委員會負責協調並督促實施。各地區、各部門要按照《綱要》的要求，根據各地實際和職責範圍，制定本地區、本部門的具體實施方案。要對做出突出成績的地方和部門給予表彰，形成老齡事業發展的激勵機制。全國老齡工作委員會辦公室要會同有關部門，組織力量定期對《綱要》的實施情況進行檢查和評估，並在2005年對《綱要》的執行情況進行全面評審。