國務院關於印發推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）的通知

國務院關於印發推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）的通知
國發〔2015〕74號
2015年12月31日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於印發推進普惠金融發展規劃

（2016—2020年）的通知

國發〔2015〕74號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》已經黨中央、國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年12月31日

　　（此件公開發布）

 

推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）

　　普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務對象。大力發展普惠金融，是我國全面建成小康社會的必然要求，有利於促進金融業可持續均衡發展，推動大眾創業、萬眾創新，助推經濟發展方式轉型升級，增進社會公平和社會和諧。

　　黨中央、國務院高度重視發展普惠金融。黨的十八屆三中全會明確提出發展普惠金融。2015年《政府工作報告》提出，要大力發展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖。為推進普惠金融發展，提高金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，增強所有市場主體和廣大人民群眾對金融服務的獲得感，特制訂本規劃。

　　一、總體思路

　　（一）發展現狀。

　　近年來，我國普惠金融發展呈現出服務主體多元、服務覆蓋面較廣、移動互聯網支付使用率較高的特點，人均持有銀行賬戶數量、銀行網點密度等基礎金融服務水平已達到國際中上游水平，但仍面臨諸多問題與挑戰：普惠金融服務不均衡，普惠金融體系不健全，法律法規體系不完善，金融基礎設施建設有待加強，商業可持續性有待提升。

　　（二）指導思想。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持借鑑國際經驗與體現中國特色相結合、政府引導與市場主導相結合、完善基礎金融服務與改進重點領域金融服務相結合，不斷提高金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發展的成果。

　　（三）基本原則。

　　健全機制、持續發展。建立有利於普惠金融發展的體制機制，進一步加大對薄弱環節金融服務的政策支持，提高精準性與有效性，調節市場失靈，確保普惠金融業務持續發展和服務持續改善，實現社會效益與經濟效益的有機統一。

　　機會平等、惠及民生。以增進民生福祉為目的，讓所有階層和群體能夠以平等的機會、合理的價格享受到符合自身需求特點的金融服務。

　　市場主導、政府引導。正確處理政府與市場的關係，尊重市場規律，使市場在金融資源配置中發揮決定性作用。更好發揮政府在統籌規劃、組織協調、均衡布局、政策扶持等方面的引導作用。

　　防範風險、推進創新。加強風險監管，保障金融安全，維護金融穩定。堅持監管和創新並行，加快建立適應普惠金融發展要求的法制規範和監管體系，提高金融監管有效性。在有效防範風險基礎上，鼓勵金融機構推進金融產品和服務方式創新，適度降低服務成本。對難點問題要堅持先試點，試點成熟後再推廣。

　　統籌規劃、因地制宜。從促進我國經濟社會發展、城鄉和區域平衡出發，加強頂層設計、統籌協調，優先解決欠發達地區、薄弱環節和特殊群體的金融服務問題，鼓勵各部門、各地區結合實際，積極探索，先行先試，紮實推進，做到服水土、接地氣、益大眾。

　　（四）總體目標。

　　到2020年，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系，有效提高金融服務可得性，明顯增強人民群眾對金融服務的獲得感，顯著提升金融服務滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融服務需求，特別是要讓小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務，使我國普惠金融發展水平居於國際中上游水平。

　　提高金融服務覆蓋率。要基本實現鄉鄉有機構，村村有服務，鄉鎮一級基本實現銀行物理網點和保險服務全覆蓋，鞏固助農取款服務村級覆蓋網絡，提高利用效率，推動行政村一級實現更多基礎金融服務全覆蓋。拓展城市社區金融服務廣度和深度，顯著改善城鎮企業和居民金融服務的便利性。

　　提高金融服務可得性。大幅改善對城鎮低收入人群、困難人群以及農村貧困人口、創業農民、創業大中專學生、殘疾勞動者等初始創業者的金融支持，完善對特殊群體的無障礙金融服務。加大對新業態、新模式、新主體的金融支持。提高小微企業和農戶貸款覆蓋率。提高小微企業信用保險和貸款保證保險覆蓋率，力爭使農業保險參保農戶覆蓋率提升至95%以上。

　　提高金融服務滿意度。有效提高各類金融工具的使用效率。進一步提高小微企業和農戶申貸獲得率和貸款滿意度。提高小微企業、農戶信用檔案建檔率。明顯降低金融服務投訴率。

　　二、健全多元化廣覆蓋的機構體系

　　充分調動、發揮傳統金融機構和新型業態主體的積極性、能動性，引導各類型機構和組織結合自身特點，找准市場定位，完善機制建設，發揮各自優勢，為所有市場主體和廣大人民群眾提供多層次全覆蓋的金融服務。

　　（一）發揮各類銀行機構的作用。

　　鼓勵開發性政策性銀行以批發資金轉貸形式與其他銀行業金融機構合作，降低小微企業貸款成本。強化農業發展銀行政策性功能定位，加大對農業開發和水利、貧困地區公路等農業農村基礎設施建設的貸款力度。

　　鼓勵大型銀行加快建設小微企業專營機構。繼續完善農業銀行「三農金融事業部」管理體制和運行機制，進一步提升「三農」金融服務水平。引導郵政儲蓄銀行穩步發展小額涉農貸款業務，逐步擴大涉農業務範圍。鼓勵全國性股份制商業銀行、城市商業銀行和民營銀行紮根基層、服務社區，為小微企業、「三農」和城鎮居民提供更有針對性、更加便利的金融服務。

　　推動省聯社加快職能轉換，提高農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用聯社服務小微企業和「三農」的能力。加快在縣（市、旗）集約化發起設立村鎮銀行步伐，重點布局中西部和老少邊窮地區、糧食主產區、小微企業聚集地區。

　　（二）規範發展各類新型機構。

　　拓寬小額貸款公司和典當行融資渠道，加快接入徵信系統，研究建立風險補償機制和激勵機制，努力提升小微企業融資服務水平。鼓勵金融租賃公司和融資租賃公司更好地滿足小微企業和涉農企業設備投入與技術改造的融資需求。促進消費金融公司和汽車金融公司發展，激發消費潛力，促進消費升級。

　　積極探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點。注重建立風險損失吸收機制，加強與業務開展相適應的資本約束，規範發展新型農村合作金融。支持農村小額信貸組織發展，持續向農村貧困人群提供融資服務。

　　大力發展一批以政府出資為主的融資擔保機構或基金，推進建立重點支持小微企業和「三農」的省級再擔保機構，研究論證設立國家融資擔保基金。

　　促進互聯網金融組織規範健康發展，加快制定行業准入標準和從業行為規範，建立信息披露制度，提高普惠金融服務水平，降低市場風險和道德風險。

　　（三）積極發揮保險公司保障優勢。

　　保持縣域內農業保險經營主體的相對穩定，引導保險機構持續加大對農村保險服務網點的資金、人力和技術投入。支持保險機構與基層農林技術推廣機構、銀行業金融機構、各類農業服務組織和農民合作社合作，促進農業技術推廣、生產管理、森林保護、動物保護、防災防損、家庭經濟安全等與農業保險、農村小額人身保險相結合。發揮農村集體組織、農民合作社、農業社會化服務組織等基層機構的作用，組織開展農業保險和農村小額人身保險業務。完善農業保險協辦機制。

　　三、創新金融產品和服務手段

　　積極引導各類普惠金融服務主體藉助互聯網等現代信息技術手段，降低金融交易成本，延伸服務半徑，拓展普惠金融服務的廣度和深度。

　　（一）鼓勵金融機構創新產品和服務方式。

　　推廣創新針對小微企業、高校畢業生、農戶、特殊群體以及精準扶貧對象的小額貸款。開展動產質押貸款業務，建立以互聯網為基礎的集中統一的自助式動產、權利抵質押登記平台。研究創新對社會辦醫的金融支持方式。開發適合殘疾人特點的金融產品。加強對網上銀行、手機銀行的開發和推廣，完善電子支付手段。引導有條件的銀行業金融機構設立無障礙銀行服務網點，完善電子服務渠道，為殘疾人和老年人等特殊群體提供無障礙金融服務。

　　在全國中小企業股份轉讓系統增加適合小微企業的融資品種。進一步擴大中小企業債券融資規模，逐步擴大小微企業增信集合債券發行規模。發展併購投資基金、私募股權投資基金、創業投資基金。支持符合條件的涉農企業在多層次資本市場融資。支持農產品期貨市場發展，豐富農產品期貨品種，拓展農產品期貨及期權市場服務範圍。完善期貨交易機制，為規避農產品價格波動風險提供有效手段。

　　鼓勵地方各級人民政府建立小微企業信用保證保險基金，用於小微企業信用保證保險的保費補貼和貸款本金損失補償。引導銀行業金融機構對購買信用保險和貸款保證保險的小微企業給予貸款優惠政策。鼓勵保險公司投資符合條件的小微企業專項債券。擴大農業保險覆蓋面，發展農作物保險、主要畜產品保險、重要「菜籃子」品種保險和森林保險，推廣農房、農機具、設施農業、漁業、制種保險等業務。支持保險公司開發適合低收入人群、殘疾人等特殊群體的小額人身保險及相關產品。

　　（二）提升金融機構科技運用水平。

　　鼓勵金融機構運用大數據、雲計算等新興信息技術，打造互聯網金融服務平台，為客戶提供信息、資金、產品等全方位金融服務。鼓勵銀行業金融機構成立互聯網金融專營事業部或獨立法人機構。引導金融機構積極發展電子支付手段，逐步構築電子支付渠道與固定網點相互補充的業務渠道體系，加快以電子銀行和自助設備補充、替代固定網點的進度。推廣保險移動展業，提高特殊群體金融服務可得性。

　　（三）發揮互聯網促進普惠金融發展的有益作用。

　　積極鼓勵網絡支付機構服務電子商務發展，為社會提供小額、快捷、便民支付服務，提升支付效率。發揮網絡借貸平台融資便捷、對象廣泛的特點，引導其緩解小微企業、農戶和各類低收入人群的融資難問題。發揮股權眾籌融資平台對大眾創業、萬眾創新的支持作用。發揮網絡金融產品銷售平台門檻低、變現快的特點，滿足各消費群體多層次的投資理財需求。

　　四、加快推進金融基礎設施建設

　　金融基礎設施是提高金融機構運行效率和服務質量的重要支柱和平台，有助於改善普惠金融發展環境，促進金融資源均衡分布，引導各類金融服務主體開展普惠金融服務。

　　（一）推進農村支付環境建設。

　　鼓勵銀行機構和非銀行支付機構面向農村地區提供安全、可靠的網上支付、手機支付等服務，拓展銀行卡助農取款服務廣度和深度。支持有關銀行機構在鄉村布放POS機、自動櫃員機等各類機具，進一步向鄉村延伸銀行卡受理網絡。支持農村金融服務機構和網點採取靈活、便捷的方式接入人民銀行支付系統或其他專業化支付清算系統。鼓勵商業銀行代理農村地區金融服務機構支付結算業務。支持農村支付服務市場主體多元化發展。鼓勵各地人民政府和國務院有關部門通過財政補貼、降低電信資費等方式扶持偏遠、特困地區的支付服務網絡建設。

　　（二）建立健全普惠金融信用信息體系。

　　加快建立多層級的小微企業和農民信用檔案平台，實現企業主個人、農戶家庭等多維度信用數據可應用。擴充金融信用信息基礎數據庫接入機構，降低普惠金融服務對象徵信成本。積極培育從事小微企業和農民徵信業務的徵信機構，構建多元化信用信息收集渠道。依法採集戶籍所在地、違法犯罪記錄、工商登記、稅收登記、出入境、扶貧人口、農業土地、居住狀況等政務信息，採集對象覆蓋全部農民、城鎮低收入人群及小微企業，通過全國統一的信用信息共享交換平台及地方各級信用信息共享平台，推動政務信息與金融信息互聯互通。

　　（三）建立普惠金融統計體系。

　　建立健全普惠金融指標體系。在整合、甄選目前有關部門涉及普惠金融管理數據基礎上，設計形成包括普惠金融可得情況、使用情況、服務質量的統計指標體系，用於統計、分析和反映各地區、各機構普惠金融發展狀況。建立跨部門工作組，開展普惠金融專項調查和統計，全面掌握普惠金融服務基礎數據和信息。建立評估考核體系，形成動態評估機制。從區域和機構兩個維度，對普惠金融發展情況進行評價，督促各地區、各金融機構根據評價情況改進服務工作。

　　五、完善普惠金融法律法規體系

　　逐步制定和完善普惠金融相關法律法規，形成系統性的法律框架，明確普惠金融服務供給、需求主體的權利義務，確保普惠金融服務有法可依、有章可循。

　　（一）加快建立發展普惠金融基本制度。

　　在健全完善現有「三農」金融政策基礎上，研究論證相關綜合性法律制度，滿足「三農」金融服務訴求。對土地經營權、宅基地使用權、技術專利權、設備財產使用權和場地使用權等財產權益，積極開展確權、登記、頒證、流轉等方面的規章制度建設。研究完善推進普惠金融工作相關制度，明確對各類新型機構的管理責任。

　　（二）確立各類普惠金融服務主體法律規範。

　　研究探索規範民間借貸行為的有關制度。推動制定非存款類放貸組織條例、典當業管理條例等法規。配套出台小額貸款公司管理辦法、網絡借貸管理辦法等規定。通過法律法規明確從事扶貧小額信貸業務的組織或機構的定位。加快出台融資擔保公司管理條例。推動修訂農民專業合作社法，明確將農民合作社信用合作納入法律調整範圍。推動修訂證券法，夯實股權眾籌的法律基礎。

　　（三）健全普惠金融消費者權益保護法律體系。

　　修訂完善現有法律法規和部門規章制度，建立健全普惠金融消費者權益保護制度體系，明確金融機構在客戶權益保護方面的義務與責任。制定針對農民和城鎮低收入人群的金融服務最低標準，制定貧困、低收入人口金融服務費用減免辦法，保障並改善特殊消費者群體金融服務權益。完善普惠金融消費者權益保護監管工作體系，進一步明確監管部門相關執法權限與責任標準。

　　六、發揮政策引導和激勵作用

　　根據薄弱領域、特殊群體金融服務需求變化趨勢，調整完善管理政策，促進金融資源向普惠金融傾斜。

　　（一）完善貨幣信貸政策。

　　積極運用差別化存款準備金等貨幣政策工具，鼓勵和引導金融機構更多地將新增或者盤活的信貸資源配置到小微企業和「三農」等領域。進一步增強支農支小再貸款、再貼現支持力度，引導金融機構擴大涉農、小微企業信貸投放，降低社會融資成本。

　　（二）健全金融監管差異化激勵機制。

　　以正向激勵為導向，從業務和機構兩方面採取差異化監管政策，引導銀行業金融機構將信貸資源更多投向小微企業、「三農」、特殊群體等普惠金融薄弱群體和領域。推進小微企業專營機構和網點建設。有序開展小微企業金融債券、「三農」金融債券的申報和發行工作。進一步研究加強對小微企業和「三農」貸款服務、考核和核銷方式的創新。推進落實有關提升小微企業和「三農」不良貸款容忍度的監管要求，完善盡職免責相關制度。

　　積極發揮全國中小企業股份轉讓系統、區域性股權市場、債券市場和期貨市場的作用，引導證券投資基金、私募股權投資基金、創業投資基金增加有效供給，進一步豐富中小企業和「三農」的融資方式。

　　加強農業保險統籌規劃，完善農業保險管理制度，建立全國農業保險管理信息平台，進一步完善中國農業保險再保險共同體運行機制。扶持小額人身保險發展，支持保險公司開拓縣域市場，對其在中西部設立省級分公司和各類分支機構適度放寬條件、優先審批。

　　（三）發揮財稅政策作用。

　　立足公共財政職能，完善、用好普惠金融發展專項資金，重點針對普惠金融服務市場失靈的領域，遵循保基本、有重點、可持續的原則，對普惠金融相關業務或機構給予適度支持。發揮財政資金槓桿作用，支持和引導地方各級人民政府、金融機構及社會資本支持普惠金融發展，更好地保障困難人群的基礎金融服務可得性和適用性。落實小微企業和「三農」貸款的相關稅收扶持政策。推動落實支持農民合作社和小微企業發展的各項稅收優惠政策。

　　（四）強化地方配套支持。

　　地方各級人民政府要加強政策銜接與配合，共築政策支撐合力。鼓勵地方財政通過貼息、補貼、獎勵等政策措施，激勵和引導各類機構加大對小微企業、「三農」和民生尤其是精準扶貧等領域的支持力度。對金融機構註冊登記、房產確權評估等給予政策支持。省級人民政府要切實承擔起防範和處置非法集資第一責任人的責任。排查和化解各類風險隱患，提高地方金融監管有效性，嚴守不發生系統性、區域性金融風險的底線。

　　七、加強普惠金融教育與金融消費者權益保護

　　結合國情深入推進金融知識普及教育，培育公眾的金融風險意識，提高金融消費者維權意識和能力，引導公眾關心、支持、參與普惠金融實踐活動。

　　（一）加強金融知識普及教育。

　　廣泛利用電視廣播、書刊雜誌、數字媒體等渠道，多層面、廣角度長期有效普及金融基礎知識。針對城鎮低收入人群、困難人群，以及農村貧困人口、創業農民、創業大中專學生、殘疾勞動者等初始創業者開展專項教育活動，使其掌握符合其需求的金融知識。注重培養社會公眾的信用意識和契約精神。建立金融知識教育發展長效機制，推動部分大中小學積極開展金融知識普及教育，鼓勵有條件的高校開設金融基礎知識相關公共課。

　　（二）培育公眾金融風險意識。

　　以金融創新業務為重點，針對金融案件高發領域，運用各種新聞信息媒介開展金融風險宣傳教育，促進公眾強化金融風險防範意識，樹立「收益自享、風險自擔」觀念。重點加強與金融消費者權益有關的信息披露和風險提示，引導金融消費者根據自身風險承受能力和金融產品風險特徵理性投資與消費。

　　（三）加大金融消費者權益保護力度。

　　加強金融消費者權益保護監督檢查，及時查處侵害金融消費者合法權益行為，維護金融市場有序運行。金融機構要擔負起受理、處理金融消費糾紛的主要責任，不斷完善工作機制，改進服務質量。暢通金融機構、行業協會、監管部門、仲裁、訴訟等金融消費爭議解決渠道，試點建立非訴第三方糾紛解決機制，逐步建立適合我國國情的多元化金融消費糾紛解決機制。

　　（四）強化普惠金融宣傳。

　　加大對普惠金融的宣傳力度。建立普惠金融發展信息公開機制，定期發布中國普惠金融指數和普惠金融白皮書。

　　八、組織保障和推進實施

　　（一）加強組織保障。

　　由銀監會、人民銀行牽頭，發展改革委、工業和信息化部、民政部、財政部、農業部、商務部、林業局、證監會、保監會、中國殘聯等部門和單位參加，建立推進普惠金融發展工作協調機制，加強人員保障和理論研究，制訂促進普惠金融發展的重大政策措施，協調解決重大問題，推進規劃實施和相關政策落實，切實防範金融風險。國務院各有關部門要加強溝通，密切配合，根據職責分工完善各項配套政策措施。地方各級人民政府要加強組織領導，完善協調機制，結合本地實際抓緊制定具體落實方案，及時將實施過程中出現的新情況、新問題報送銀監會、人民銀行等有關部門。

　　（二）開展試點示範。

　　規劃實施應全面推進、突出重點、分步開展、防範風險。對需要深入研究解決的難點問題，可在小範圍內分類開展試點示範，待試點成熟後，再加以總結推廣。各地區要在風險可控、依法合規的條件下，開展推進普惠金融發展試點，推動改革創新，加強實踐驗證。積極探索發揮基層組織在推進普惠金融發展中的作用。

　　（三）加強國際交流。

　　深化與其他國家和地區以及世界銀行、全球普惠金融合作夥伴組織等國際組織的交流，開展多形式、多領域的務實合作，探索雙邊、多邊的示範性項目合作，提升我國普惠金融國際化水平。

　　（四）實施專項工程。

　　圍繞普惠金融發展重點領域、重點人群，集合資源，大力推進金融知識掃盲工程、移動金融工程、就業創業金融服務工程、扶貧信貸工程、大學生助學貸款工程等專項工程，促進實現規劃目標。

　　（五）健全監測評估。

　　加快建立推進普惠金融發展監測評估體系，實施動態監測與跟蹤分析，開展規劃中期評估和專項監測，注重金融風險的監測與評估，及時發現問題並提出改進措施。引導和規範互聯網金融有序發展，有效防範和處置互聯網金融風險。要切實落實監督管理部門對非法集資的防範、監測和預警等職責。加強督查，強化考核，把推進普惠金融發展工作作為目標責任考核和政績考核的重要內容。