國務院關於同意在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點意見的批覆

國務院關於同意在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點意見的批覆
國函〔2006〕52號
2006年6月15日
發布機關：中華人民共和國國務院

• 版本資訊

 國務院關於同意在山西省開展煤炭工業

可持續發展政策措施試點意見的批覆

國函〔2006〕52號

山西省人民政府，發展改革委、財政部、勞動保障部、國土資源部、稅務總局、環保總局、煤礦安全監察局：

　　發展改革委商有關部門和地方報送的《關於在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點的意見》收悉。現批覆如下：

　　一、同意《關於在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點的意見》。

　　二、試點工作的主要任務是：強化煤炭行業管理，完善煤礦安全生產機制，深化煤炭企業改革，推進資源市場化管理，建立煤炭開採綜合補償和生態環境恢復補償機制以及煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展的長效機制，探索實現煤炭工業可持續發展的有效途徑。

　　三、山西省人民政府要制訂試點工作具體實施方案，加強領導，精心組織，積極穩妥地推進試點工作。發展改革委要會同有關部門加強指導，密切配合，認真研究解決試點中遇到的困難和問題，確保試點工作取得成效。

　　附件：關於在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點的意見

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　      國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年六月十五日

附件：

關於在山西省開展煤炭工業

可持續發展政策措施試點的意見

　　煤炭工業是我國重要的能源產業。煤炭工業可持續發展事關國民經濟發展和能源安全大局。改革開放以來，我國煤炭工業快速發展，煤炭產量持續增長，對國民經濟和社會發展發揮了重要作用。但煤炭工業在體制、資源、安全、環境和轉產發展等方面的深層次矛盾仍然很多，山西等產煤大省遇到的問題更為突出，煤炭工業、產煤地區經濟和社會可持續發展面臨嚴峻挑戰。為了促進煤炭工業可持續發展，按照國務院批准的《煤炭工業可持續發展政策研究及試點工作方案》，制定以下政策措施。本政策措施先在山西省試點，條件成熟後逐步在全國實施。

　　一、總體思路

　　（一）指導思想。

　　以科學發展觀為指導，全面貫徹落實《國務院關於促進煤炭工業健康發展的若干意見》（國發〔2005〕18號），統籌研究管理體制、資源開發、安全生產、環境治理、煤礦轉產和煤炭城市經濟轉型，通過研究論證和試點工作，探索和制定促進煤炭工業可持續發展的政策措施，加強煤礦人才隊伍建設，依靠科技創新，使煤炭工業儘快步入資源回採率高、安全有保障、環境污染少、經濟效益好、全面協調和可持續的發展道路，為全面建設小康社會提供可靠的能源保障。

　　（二）主要任務。

　　強化煤炭行業管理，形成職責明確、相互協調、務實高效的監管機制。進一步完善煤礦安全生產長效機制，保障煤炭工業安全發展。深化煤炭企業改革，推進煤炭成本完全化，培育具有發展活力、依法經營、承擔經濟和社會責任的市場主體。完善資源資產化和市場化管理，形成企業節約和合理開發煤炭資源的機制。建立生態環境恢復補償機制，發展環境友好型煤炭工業。建立煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展援助機制，加大對產煤地區的政策扶持，促進產煤地區經濟和社會協調發展。

　　（三）基本原則。

　　 堅持以人為本，充分發揮人的主觀能動作用，促進煤炭工業健康發展新機制的形成；堅持培育合格的市場競爭主體，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，促進資源向優勢企業集中；堅持市場化改革方向，各類企業市場主體地位平等，為大型煤炭企業參與市場公平競爭創造條件；堅持「誰開採、誰治理」，構建適應社會主義市場經濟的新機制，統籌解決歷史遺留問題；堅持「誰收益、誰付費」，兼顧企業和社會的承受能力，逐步實現煤炭生產外部成本內在化。

　　二、加強煤炭行業宏觀管理

　　（一）健全煤炭行業管理體制。

　　落實煤炭行業管理職能部門，科學確定職能，充實和加強煤炭管理力量，健全和完善管理制度，優化政策環境，加強對煤炭生產經營全過程的監督管理。具體方案由山西省政府按程序報批。

　　（二）加強煤炭行業中長期規劃管理。

　　在國家加強煤炭行業宏觀調控的同時，山西省要根據國民經濟發展和國家能源中長期發展規劃，結合「十一五」規劃，統籌市場需求、資源條件、外運通道建設、煤炭就地加工轉化、環境承載能力等因素，全面開展煤炭資源開發潛力評價，合理確定本省煤炭產量等中長期規劃目標，並據此加強煤礦開發建設調控，優化資源配置和煤炭生產開發布局，保障國民經濟發展需要和山西煤炭工業健康發展。

　　（三）提高煤礦准入標準。

　　儘快完善煤礦准入標準。繼續推進煤礦的整頓關閉，規範資源整合，整合後礦井規模不低於30萬噸/年，新建礦井規模原則上不低於60萬噸/年，回採率不低於國家規定。年產量30萬噸以上煤礦的礦長，以及安全、生產、機電副礦長和總工程師必須由具有中專以上學歷或助理工程師以上技術職稱的人員擔任；30萬噸以下煤礦至少配3名中專以上學歷或助理工程師以上技術職稱的人員擔任領導職務。

　　三、完善煤礦安全生產長效機制

　　（一）落實安全生產責任制。

　　進一步完善煤礦企業主要負責人對安全生產工作全面負責的企業安全責任體系。山西省煤炭行業管理部門要加強對煤礦生產建設全過程的安全管理。山西省安全生產監管局要加強對煤礦安全生產的指導和監管。山西煤礦安全監察局要加強對地方政府煤礦安全監管工作的檢查指導，依法監察煤礦企業，查處煤礦安全事故。要按照《安全生產許可條例》的規定，將煤炭企業參加工傷保險作為頒發安全生產許可證的前提條件。

　　（二）建立聯合執法機制。

　　山西省安全生產監管局和山西煤礦安全監察局要與省煤炭行業管理、國土資源、工商管理、公安等部門建立聯合執法制度。對依法責令停產整頓的煤礦，有關部門要協同配合，暫扣安全生產許可證、煤炭生產許可證、採礦許可證、企業營業執照等，查封或限量供應火工品，派專人駐礦監督，保證整改措施落實到位。對依法關閉的煤礦，要及時註銷各種證照，並採取炸毀井筒、收繳火工品、停電停水等措施。要嚴厲打擊非法開採行為，落實縣、鄉政府監管責任。

　　（三）提高安全生產技術水平。

　　加強煤礦安全技術培訓和資質管理，煤礦井下人員必須經有資質的安全培訓機構培訓並考試合格，做到持證上崗；從事特殊工種的人員要具備初中以上文化程度。國家規定的特殊職業（工種）必須取得職業資格證書，實行就業准入。從事煤礦生產和建設施工單位必須具有安全資質，負責人必須取得相應資格證書。依託現有國有重點煤礦科技資源，建立面向中小型煤礦的區域性煤礦安全生產技術服務中心。積極推廣數字化瓦斯遠程監控系統建設，山西省內高瓦斯與瓦斯突出礦井要全部建立安全監測監控系統，國有重點煤礦企業要實現內部聯網，國有地方煤礦、鄉鎮煤礦要實現縣（區）範圍內聯網，確保系統功能健全、運行可靠、監控有效。鼓勵煤礦企業深入開展安全質量標準化活動，對達到安全質量標準的煤礦實行減收安全風險抵押金等優惠政策。

　　（四）加強勞動用工管理。

　　進一步規範勞動用工行為，促進煤炭企業安全生產。所有煤炭生產企業在招用職工後，要按規定到當地勞動保障部門辦理招用工登記、備案手續；招用的職工須經過安全教育培訓和就業前培訓，掌握安全生產的基本知識；企業必須與所有職工依法簽訂和嚴格履行勞動合同，並按照《工傷保險條例》規定，為職工依法辦理工傷保險手續，按時足額繳納費用。凡達不到要求的企業，限期進行整改，逾期達不到要求的，依法責令其停產整頓。煤礦企業要按勞動定員組織生產。制訂並實施煤礦井下工人艱苦崗位津貼標準。

　　四、深化煤炭企業改革

　　（一）分離煤礦企業辦社會職能。

　　加快分離國有煤炭企業（包括原國有重點煤礦）辦社會職能，增強企業發展活力和市場競爭力。所需費用原則上由山西省政府負責籌集，主要通過地方分成的有償處置原國有地方煤礦、非國有煤礦已無償獲得資源的礦業權價款來解決。要統籌規劃，周密安排，確保礦區社會穩定。

　　（二）加快培育和發展大型煤炭企業集團。

　　結合大型煤炭基地建設，打破地域、行業和所有制界限，鼓勵國內大型企業集團參與山西煤炭資源開發，加快培育和發展大同煤礦集團公司、山西焦煤集團公司，組建區域性的陽泉、潞安、晉城煤炭企業集團公司。鼓勵大型煤炭集團公司採取收購、兼併、控股等多種形式整合地方煤礦特別是鄉鎮煤礦。在存量資源市場化過程中推進煤炭資源整合，引導和鼓勵煤礦企業以「資源資產化管理、企業股份制改造、區域集團化重組」的方式，組建區域性、綜合性煤炭企業集團。

　　（三）加快中小型煤礦股份制改造。

　　按照現代企業制度的要求，加快煤礦企業股份制改造。煤礦企業股份制改造過程中，要按照國家有關規定，對煤炭礦業權合理評估作價，防止資源資產流失。採取切實可行的措施，促使煤炭資源向優勢企業集中，促進大型煤炭企業發展，帶動中小型煤礦生產技術和管理水平的提高。鄉鎮煤礦股份制改造時，要充分兼顧鄉（鎮）、村的利益，調動基層的積極性，為煤礦企業發展創造良好的外部環境。

　　（四）完善煤炭成本核算辦法。

　　完善煤炭企業成本核算制度和財務核算辦法。在保持煤炭市場價格基本穩定的前提下，煤炭企業要足額核算安全成本、勞動力成本、資源成本、環境成本、轉產成本，逐步使煤炭開採外部成本內在化，實現煤炭成本合理化。同時，必須足額列支井下職工特殊津貼。在煤炭成本完整、真實、可比的基礎上，完善煤炭價格市場形成機制，在執行煤電價格聯動政策時，堅持煤炭企業和電力企業雙方協商定價的原則，兼顧行業間的利益平衡。

　　五、促進煤炭資源有償使用和合理開發

　　（一）做好煤炭資源開發規劃和礦業權管理。

　　加強煤田地質勘探，勘查程度具備規劃條件的煤炭礦區，由山西省發展改革、煤炭行業、國土資源主管部門分別組織編制礦區總體規劃、礦業權設置方案，在充分溝通和銜接的基礎上，分別報國家發展改革委、國土資源部審批，並抄報財政部。勘查程度不具備規劃條件的煤炭礦區，由國家出資勘查，具備規劃條件後編制礦區總體規劃、礦業權設置方案。依據礦區總體規劃和礦業權設置方案，設置和出讓探礦權、採礦權。本意見開始實施之日起，山西省境內不再設置由社會投資的普查程度以下的探礦權，已經取得的要限期提交普查報告，逾期不提交的不再受理探礦權延續登記申請。具體辦法由山西省政府制定，報國土資源部備案。

　　（二）完善礦業權有償取得制度。

　　現有煤礦無償取得的礦業權要實行有償取得。山西省要按照國家關於礦產資源礦業權出讓轉讓、礦業權價款處置的有關規定，結合煤炭資源整合、中小型煤礦兼併重組和股份制改造，有序推進國有地方煤礦、非國有煤礦採礦權有償取得制度的改革。

　　新設立煤炭資源礦業權，按照「統一規劃、集中開發、一次置權、分期付款」的原則，以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。其中，國有重點煤炭企業需要擴大礦區範圍解決接續資源的，按國土資源部有關規定可以協議方式有償取得探礦權和採礦權，出讓價款比照同類條件下的市場價確定。國有重點煤炭企業現有井田周邊由國家出資勘查形成的礦業權，同等條件下優先出讓給該國有重點煤炭企業。鑑於煤炭礦業權市場化初期市場價格變化較大，為保障國家資源所有者權益，維護公平競爭，杜絕炒賣礦業權，對服務年限較長、一次性繳納礦業權價款有困難的煤礦，可以按照國家有關規定分期確定和繳納礦業權價款。

　　（三）合理分配和使用礦業權出讓收益。

　　有償出讓煤炭資源礦業權收取的價款，由中央政府和山西省政府按2∶8比例分成。礦業權價款中央留成部分按照國家有關規定使用；地方留成部分除了用於煤炭資源勘查、保護和管理支出外，主要用於解決由於煤炭開採造成的生態環境、國有企業辦社會等歷史遺留問題。具體辦法由山西省政府提出，報財政部、國土資源部和國家發展改革委審定。對山西原國有地方煤礦、非國有煤礦已無償取得礦業權的資源，其礦業權價款中央分成部分主要用於支持山西煤炭工業發展。具體辦法由財政部、國土資源部商山西省政府確定。

　　六、加強產煤地區生態環境綜合治理

　　（一）制定生態環境恢復治理規劃。

　　山西省要按照「統籌兼顧、突出重點」的原則，突出土地塌陷治理、煤矸石治理、水資源保護和環境污染治理、生物多樣性保護、植被恢復等內容，結合當地經濟和社會發展中長期規劃，編制生態環境恢復治理規劃。通過資源資產收益、地方財政和企業增加投入、中央財政轉移支付等多渠道籌集資金，加大環境保護和治理投入，區分輕重緩急，逐步實施規劃，力爭用10年左右的時間，使山西省生態環境有明顯好轉，促進經濟和社會和諧發展。

　　（二）完善生態環境評價及監管制度。

　　煤炭資源開發利用要與城市規劃相銜接。環保行政主管部門要加強環境影響評價工作，具體制定煤炭開發環評內容、標準和規範，強化生態環境評價。嚴格實施煤炭開發規劃的環境影響評價，高度重視水源地、人口密集村鎮、重要河床下採煤問題，開採前必須進行生態破壞和經濟損失專項評估。對可能造成嚴重生態破壞和巨額經濟損失的，必須禁采、限采或採取有效的保護和防範措施。建立環境監理制度，加強對煤炭開採活動環境監理，有效預防和減少環境污染和生態破壞。制定地方性法規，依法促使煤炭企業把環境保護和治理貫穿於煤炭資源開發、利用、加工、轉化的全過程。

　　（三）建立煤炭開採綜合補償機制。

　　新建和已投產的各類煤炭生產企業要制訂礦山生態環境保護與綜合治理方案，加快礦井廢水、煤矸石、礦區地面沉陷和水土流失的治理。對廢棄礦山和老礦山的生態環境恢復與治理，按照「誰投資、誰受益」的原則，積極探索通過市場機制多渠道融資，加快治理與恢復進程。

　　煤礦企業應依據礦井設計服務年限或剩餘服務年限，按煤炭銷售收入的一定比例，分年預提礦山環境治理恢復保證金，並列入成本，按「企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監督」的原則管理。

　　將現行徵收的山西能源基地建設基金調整為煤炭可持續發展基金，對各類煤礦按動用（消耗）資源儲量、區分不同煤種徵收，主要用於企業無法解決的區域生態環境治理、資源型城市和重點接替產業發展、因採煤引起的其他社會性問題。企業繳納的煤炭可持續發展基金計入生產成本。基金的審批管理由財政部負責，徵求國家發展改革委意見，報國務院批准；有關基金具體使用安排等事項，由國家發展改革委會同財政部、環保總局審批。徵收煤炭可持續發展基金之前，延續徵收山西能源基地建設基金。

　　七、加快煤礦轉產和產煤地區經濟轉型

　　（一）加大轉產轉型力度。

　　山西省要根據煤礦轉產和資源型城市轉型的需要，編制全省煤炭企業轉產和資源型城市轉型發展規劃，利用報廢礦區土地發展循環經濟和接替產業，優先審批項目規劃和用地計劃。支持大型煤炭基地發展坑口電站、資源綜合利用項目和煤化工項目，在同等條件下國家投資主管部門要優先給予項目核准。

　　（二）鼓勵煤礦企業轉產職工再就業。

　　按照國務院批准的國有企業關閉破產總體規劃，繼續做好原國有重點煤礦政策性關閉破產工作，妥善安置職工，做好各項社會保險關係接續，切實保障煤礦職工的合法權益。安置煤礦轉崗失業人員再就業的企業和自謀職業、自主創業的轉崗失業人員，符合條件的，按規定享受再就業優惠政策。

　　（三）建立煤礦轉產發展資金。

　　根據《煤炭法》關於「建立煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金的制度」的規定，煤炭生產企業要建立煤礦轉產發展資金，用於煤炭企業轉產、職工再就業、職業技能培訓和社會保障等。轉產發展資金「成本列支、自提自用、專款專用、政府監督」。具體辦法由山西省政府提出，報財政部和國家發展改革委審批。

　　煤炭工業可持續發展試點工作是一項複雜的系統工程，涉及面廣，政策性強。國務院有關部門和單位組成的煤炭工業可持續發展政策研究及試點工作協調小組要跟蹤試點工作，及時發現問題，及時指導、協調、完善有關政策，為試點工作順利進行創造條件。山西省成立煤炭工業可持續發展試點工作領導組，並在綜合經濟部門設立辦事機構，抽調人員做好相關工作；要研究制定相關地方法規和試點工作具體實施方案，做好宣傳教育和穩定工作；要加強對煤礦特別是對中小煤礦籌集各項費用的監管，創造公平競爭的市場環境；建立各部門有效溝通和信息反饋機制，對可能出現的突出問題和矛盾，要做好應對預案，確保煤炭工業可持續發展政策措施試點工作有序進行。