國務院關於學前教育事業改革和發展情況的報告
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，我向全國人大常委會報告學前教育事業改革和發展情況，請予審議。
黨中央、國務院高度重視學前教育事業。黨的十九大提出，要在「幼有所育上不斷取得新進展」。習近平總書記就學前教育改革發展多次作出重要批示，2018年7月，習近平總書記主持中央全面深化改革委員會會議，審議通過了《關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》，明確指出推動學前教育深化改革規範發展，是黨和政府為老百姓辦實事的重要民生工程。2018年5月，李克強總理聽取了教育部關於學前教育工作的匯報，指出要多渠道增加學前教育資源供給。在今年的《政府工作報告》中，李克強總理進一步強調無論是公辦還是民辦幼兒園，只要符合安全標準、收費合理、家長放心，政府都要支持。王滬寧同志、孫春蘭副總理多次專題研究學前教育改革發展工作並作出相關部署。
下面，我從三個方面進行匯報。
一、學前教育事業發展總體情況
[編輯]近年來特別是黨的十九大以來，按照黨中央、國務院決策部署，教育部會同有關部門堅持公益普惠辦園方向，積極擴大普惠性學前教育資源，着力提高保教質量，努力構建學前教育公共服務體系，學前教育事業快速發展，取得了顯著成績。
一是學前教育規模快速擴大。2010年《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》頒布實施以來，各地加大了促進學前教育發展的工作力度。截至2018年底，全國共有幼兒園26.7萬所，在園幼兒4656萬人，教職工453萬人，與2010年相比，幼兒園數量增加了77.3%，在園規模增加了56.4%，教職工數量增加了145%。
二是普及水平穩步提升。2018年，全國學前三年毛入園率為81.7%，比2010年提高25.1個百分點，年均增長超過3個百分點，有效緩解了「入園難」問題。西藏、甘肅、青海、雲南、內蒙古等5個省份學前三年毛入園率比2010年提高了40多個百分點；安徽、新疆、海南、河南、寧夏、湖北、貴州、廣西、吉林、湖南等10個省份提高了30多個百分點。
三是普惠程度不斷提高。2018年，全國共有公辦園（含企事業單位辦園、軍隊辦園、街道辦園和村集體辦園）10萬所，占37.8%，公辦園在園幼兒2016.6萬人，占43.3%；共有普惠性民辦園8.2萬所，占民辦園總數的49.5%，普惠性民辦園在園幼兒1386萬人，占民辦園在園幼兒總數的52.5%；全國普惠性幼兒園覆蓋率為73.1%，比2016年增長了5.8個百分點（從2016年才開始統計普惠性幼兒園覆蓋率）。
四是民辦園迅速發展。截至2018年底，全國共有民辦園16.6萬所，在園幼兒2639.8萬人。相比2010年，民辦園總數增加了6.4萬所，民辦園在園幼兒增加了1240.3萬人，全國在園幼兒增量的70%以上都在民辦園。
五是區域差距逐步縮小。從區域看，西部地區學前教育發展最快，從2010年到2018年，西部地區幼兒園總數增加了127.5%，在園規模增加了76.3%，中部地區分別是100.6%和65.1%，東部地區分別是27.6%和35.7%。從2010年到2018年，學前三年毛入園率增長幅度最大的15個省份都在中西部，東中西部學前教育發展差距明顯縮小。從城鄉看，幼兒園數量農村增幅最大，在園規模城市增幅最大，從2010年到2018年，農村地區幼兒園總數增加了61.6%，在園規模增加了26.6%，城市地區分別增加了56.4%和54.6%。在新增資源總量中，農村幼兒園占69.8%、在園幼兒占49.2%，農村學前教育資源得到較快增長。
二、學前教育重點工作情況
[編輯]2018年，黨中央、國務院印發《關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），對新時代學前教育改革發展進行了系統謀劃和全面部署，進一步確定了到2020年全國學前三年毛入園率達到85%的普及目標、普惠性資源覆蓋率達到80%的普惠目標和全國公辦園在園幼兒占比原則上達到50%的結構性目標，提出了一系列重大政策措施，推動學前教育持續健康發展。
（一）多渠道擴大普惠性資源。一是規範城鎮小區配套幼兒園建設使用。2019年1月，國務院辦公廳印發《關於開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》，部署各地對城鎮小區配套園進行全面摸底排查，針對規劃、配建、移交、使用不到位等問題，採取補建、改建、新建、置換等措施，確保小區配套園提供普惠性服務。目前各地已完成摸底排查工作，共摸排4.21萬個小區，約有1.84萬所幼兒園需要治理。據初步測算，通過治理將增加普惠性學位約370萬個，普惠性幼兒園覆蓋率將提高8個百分點。二是積極挖潛擴大增量。住房和城鄉建設部發布《城市居住區規劃設計標準》，明確了幼兒園的配套建設要求，指導各地在城市修補、功能完善、老舊小區改造、老工業區更新中補充完善基礎教育設施。各地實施了一大批幼兒園建設項目，大力發展公辦園，積極扶持普惠性民辦園，鼓勵支持企事業單位、部隊、街道、農村集體辦園。比如北京通過利用疏解騰退空間新建改擴建幼兒園、支持國有企事業單位和街道辦園、以租代建等多種方式，擴大普惠性資源供給，2018年新增學位超過3萬個，2019年擬再新增學位3萬個。
（二）推進科學保教。一是加強專業指導。教育部印發《3—6歲兒童學習與發展指南》和《幼兒園教育指導綱要》，明確了幼兒的身心發展特點和規律，對幼兒園孩子應該「學什麼」、「怎麼學」和「教什麼」、「怎麼教」提出了指導性要求。各地深入貫徹落實《指南》和《綱要》，在幼兒園保育教育實踐方面湧現出一批在國內和國際具有一定影響力的地區和幼兒園，其中，「安吉遊戲」的實踐探索得到國際學前教育界高度肯定，成為中國學前教育一張靚麗的國際「名片」。二是開展幼兒園教育「小學化」專項治理。2018年7月，教育部印發《關於開展幼兒園「小學化」專項治理工作的通知》，明確要求各地按照標本兼治、疏堵結合的原則，對幼兒園和校外培訓機構提前教授小學課程內容、教育方式「小學化」、教學環境「小學化」、小學非零起點教學等問題進行治理。三是完善教研製度。各地結合實際，完善區域和園本教研製度，建立學前教育教研責任區，推動學前教育教研工作制度化、常態化，及時解決教師日常保教實踐中的困惑和問題。四是加大社會宣傳力度。持續開展全國學前教育宣傳月活動，每年確定不同主題，面向全社會宣傳學前教育政策措施，傳播科學教育理念和科學育兒知識，為幼兒身心健康發展營造了良好社會環境。
（三）完善投入保障機制。一是持續加大學前教育財政投入。2017—2018年，中央財政投入學前教育專項資金300億元，地方財政投入超過3000億元。《若干意見》印發後，中央財政進一步加大投入，2019年將學前教育專項資金從之前的每年約150億元提高到168.5億元。國家發展改革委相繼實施農村學前教育推進工程和優質普惠性學前教育資源擴容項目，集中支持各地擴大普惠性學前教育資源。總體上看，國家財政性學前教育投入占財政性教育投入的比重從2010年的1.7%提高到2017年的4.6%，有14個省份達到5%以上，北京、上海都超過了10%。二是建立學前教育成本分擔機制。目前，各省（區、市）陸續出台了公辦園生均公用經費標準或生均財政撥款標準、普惠性民辦園扶持政策，17個省（區、市）明確了普惠性民辦園的生均補助標準。河南省建立公辦園生均財政撥款制度，按照市屬幼兒園年生均5000元、縣級及以下年生均3000元的標準核撥生均經費。山東省按年生均710元的生均公用經費標準對公辦園和普惠性民辦園進行同等補助。北京市建立普惠性學前教育投入保障機制，市財政對提供普惠性服務的幼兒園，無論公辦、民辦都按年生均12000元進行補助，真正實現了接受普惠性學前教育公共財政補助一樣、家長繳費一樣。三是建立學前教育資助制度。對普惠性幼兒園在園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助。2017—2018年，中央財政安排資金30億元，地方投入197億元，累計資助家庭經濟困難幼兒1730萬人次，覆蓋面達到13%左右。
（四）加強教師隊伍建設。一是不斷擴大培養規模。努力辦好一批中等幼兒師範學校和高等師範院校學前教育專業，建設一批幼兒師範專科學校，積極探索初中畢業起點五年制學前教育專科學歷教師培養模式，不斷擴大學前教育專業公費師範生招生規模。開展師範院校學前教育專業國家認證工作，推動提高幼兒園教師培養質量。目前全國已有505所高校設置學前教育專業，本專科招生規模超過20萬人。到2018年底，全國共有幼兒園園長和專任教師287萬人，其中，大專以上學歷占82%。二是持續加大培訓力度。國家連續八年實施幼兒園教師「國培計劃」，到2018年底，共投入35.6億元，累計培訓了近200萬名幼兒園骨幹教師，各地幼兒園園長教師普遍接受了一輪培訓。三是加強幼兒園師資配備。教育部出台了《幼兒園教職工配備標準》、《幼兒園教師專業標準》、《幼兒園園長專業標準》，各地通過公開招考、小學富餘教師轉崗、特崗計劃、公費師範生等多種方式補充幼兒園教師。目前有19個省份出台了公辦園教師編制標準，貴州省通過統籌調配事業單位編制補充幼兒園教師編制，2018年在編幼兒教師數量比2010年增加了7倍。山東省2018年啟動了公辦幼兒園機構編制和人員編制核定工作，將實驗幼兒園、鄉鎮（街道）中心幼兒園、公辦學校附屬幼兒園納入機構編制管理，核增人員編制6000餘名。同時，根據學前教育事業快速發展的實際需要，探索實行人員控制總量備案管理，有效破解了長期制約教師隊伍建設的編制難題。四是健全工資待遇保障機制。按照《若干意見》要求，各地積極落實公辦園、民辦園教師工資待遇政策，努力保障幼兒教師待遇。浙江杭州設立幼兒園教師待遇補助資金，不斷加大對非在編教師工資待遇的財政補助力度。貴州凱里明確提出非在編與在編教師待遇實行「四同」，即：招考程序相同、招考標準相同、工資待遇相同、晉級晉職相同，並將教師工資待遇全部納入財政預算。
（五）完善監管體系。一是完善監管制度。《若干意見》從加強源頭監管、完善過程監管、強化安全監管等方面，對完善幼兒園監管體系作出了明確要求。教育部修訂《幼兒園工作規程》，會同有關部門印發《幼兒園建設標準》、《幼兒園收費管理暫行辦法》、《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》、《托兒所幼兒園衛生保健管理工作規範》，進一步完善辦園標準，規範辦園行為。二是創新監管方式。推動各地落實《政府工作報告》部署，運用互聯網等信息化手段對幼兒園保教過程加強監管。推動各地把好辦園審批和園長教師資質入口關，強化對幼兒園教師配備、安全防護、衛生保健、營養膳食、保育教育、收費及經費使用等方面的動態監管。國務院教育督導委員會辦公室印發《關於進一步做好幼兒園辦園行為督導評估工作的通知》和《幼兒園責任督學掛牌督導辦法》，並在2018年開展了幼兒園規範辦園行為專項督導檢查，實地督導評估了6.2萬所幼兒園。三是落實監管責任。進一步明確各有關部門的管理責任，逐步健全教育部門主管、各有關部門分工負責的監管機制。
這些年來，學前教育得到快速發展，但由於多種原因，目前學前教育仍是我國教育體系的薄弱環節，發展不平衡不充分的矛盾在學前教育領域表現還比較突出，「入園難」和「入園貴」的問題在一定程度上仍然存在，與人民群眾的期待還有一定差距，面臨一些突出問題：一是普惠性資源短缺。全國普惠性幼兒園覆蓋率為73.1%，距離2020年普惠目標還差近7個百分點。農村地區、少數民族地區、集中連片特困地區資源不足，全國還有4000個左右的鄉鎮沒有公辦中心幼兒園，個別地方的學前三年毛入園率還在50%以下。二是教師隊伍建設有待進一步加強。目前全國幼兒園專任教師總數為258萬人，按每班「兩教一保」標準測算，尚缺52萬人。公辦園專任教師在編比例偏低，截至2018年底，全國公辦幼兒園專任教師總數為97.2萬，事業編制總量55.6萬名，實有在編人數44.8萬人。一些地方公辦幼兒園編制核定不夠及時，還有一些地方一邊空編一邊使用編外教師，教師隊伍不穩定。三是成本分擔機制有待完善。不少地方反映，目前公辦園保教費收費標準偏低，長期不能調整，有的省會城市一級園收費每生每月僅130元，加之生均公用經費標準普遍偏低，公辦園運轉存在困難。此外，不少地方對非營利性民辦園收費監管不足，對非營利民辦園收費也實行市場調節，自主定價，收費標準不斷提高，家長負擔過重。
造成這些問題的主要原因有：一是一些地方對學前教育事業公益普惠屬性定位認識不到位，政府的主導責任落實不到位，在學前教育規劃、建設、投入、師資、監管等環節不同程度存在缺位現象；二是學前教育底子薄、欠賬多，很多深層次問題解決起來難度很大；三是單獨二孩、全面二孩政策先後落地，城鎮化加速推進，新增入園剛需持續快速增長，對學前教育改革發展提出新要求、帶來新挑戰。
三、下一步工作考慮
[編輯]下一步，我們將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和全國教育大會精神，認真貫徹落實黨中央、國務院關於學前教育改革發展的決策部署，堅持公益普惠基本方向不動搖，堅持公辦民辦並舉不動搖，認真落實《若干意見》提出的重大政策措施，以實施三期行動計劃為抓手，推動各地完善普惠性學前教育發展和保障機制；以糾正「小學化」、推進幼兒園和小學科學銜接為着力點，全面提高幼兒園保教質量，推動學前教育普及普惠安全優質發展。重點將做好以下幾個方面的工作：
（一）繼續做好城鎮小區配套園治理。推動各地按照「一事一議」、「一園一案」的原則，積極穩妥推進治理工作，切實疏通城鎮普惠性資源供給的堵點，回歸城鎮小區配套園的公共服務屬性，破解「入園難」、「入園貴」難題。近期，教育部、住房城鄉建設部等七部門將聯合印發加強整改工作的指導意見，進一步部署各地做好整改工作，壓實各相關部門的整改落實責任，確保治理取得實效。健全小區配套幼兒園監管長效機制，推動各地在老城（棚戶區）改造、新城開發和居住區建設、易地扶貧搬遷時將配套建設幼兒園納入公共管理和公共服務設施建設規劃，並按照相關標準和規範予以建設，確保配套幼兒園辦成公辦園或普惠性民辦園，讓老百姓的孩子在家門口接受普惠性學前教育。同時，圍繞治理各階段的中心工作持續開展多種形式的宣傳，推廣典型經驗，回應社會關切。
（二）着力補齊農村學前教育短板。推動各地完善縣鄉村三級農村學前教育服務網絡，一是推動每個鄉鎮原則上至少辦好一所公辦中心幼兒園，切實發揮鄉鎮中心幼兒園對村幼兒園的輻射和指導作用，帶動鄉鎮學前教育的整體發展和質量提升。二是根據實施鄉村振興戰略和行政村適齡人口的實際需要，完善農村幼兒園布局，大村設中心園分園或獨立建園，小村聯合辦園，人口分散地區提供巡迴指導，滿足幼兒的入園需求。三是中央和地方財政安排的支持學前教育發展專項資金，重點向農村和貧困地區傾斜，加大對農村學前教育的扶持力度。四是鼓勵有條件的地方試點實施鄉村公辦園教師生活補助政策，進一步穩定農村幼兒園教師隊伍。
（三）健全經費投入和成本分擔機制。一是完善各項財政支持政策，推動各地落實《若干意見》要求，合理制訂公辦園生均公用經費或生均財政撥款標準，企事業單位、集體辦園和普惠性民辦園補助標準，並動態調整，健全普惠性學前教育投入保障機制。二是建立合理的成本分擔機制，一方面推動各地建立公辦園收費動態調整機制，按照合理的分擔比例收費，解決公辦園運轉困難的問題。另一方面，加強民辦園收費監管，在民辦園就讀的孩子約占57%，民辦園收費是否規範合理，直接關係到學前教育的公益普惠水平和人民群眾的獲得感。推動各地在科學核定辦園成本的基礎上，合理確定普惠性民辦園的收費指導價，規範非營利性幼兒園的收費，加強監管，抑制過高收費。
（四）破解教師隊伍建設難題。一是繼續推動地方結合實際出台公辦園教職工編制標準，及時補充公辦園教職工，嚴禁有編不補、長期使用代課教師。按照政府購買服務範圍的規定，可將公辦園中保育員、安保、廚師等服務納入政府購買服務範圍。二是嚴格教師准入，認真落實教師資格准入與定期註冊制度，嚴格執行幼兒園園長、教師專業標準，堅持公開招聘制度，全面落實幼兒園教師持證上崗，切實把好幼兒園園長、教師入口關。三是切實落實保障待遇，認真落實公辦園教師工資待遇保障政策，統籌工資收入政策、經費支出渠道，確保教師工資及時足額發放、同工同酬。推動民辦園參照當地公辦園教師工資收入水平，合理確定相應教師的工資收入。
（五）提高保教質量。多措並舉，推進科學保教。一是健全教研體系，推動各地將各類幼兒園全部納入教研指導範圍，提高幼兒園教師科學保教水平。二是規範辦園行為，推動實施幼兒園責任督學掛牌督導制度，加強對教師資質、保育教育、安全衛生等方面的動態監管。三是加大幼兒園小學化專項治理力度，嚴禁幼兒園提前教授小學教育內容，推進幼兒園和小學科學銜接。四是繼續辦好每年一度的全國學前教育宣傳月活動，轉變教師和家長觀念，營造良好社會氛圍。
（六）加大督政問責力度。一是將「推動學前教育公益普惠發展」納入對省級人民政府履行教育職責督查的重點內容，督促地方各級政府切實履行發展學前教育的主體責任。二是開展專項督導，2019年10月，國務院教育督導委員會辦公室將開展小區配套園治理督導評估，對整改不力的地方發出督辦單，確保各地完成整改任務。三是建立普及學前教育督導評估制度，國務院教育督導委員會正在研究制訂普及學前教育督導評估辦法，部署以縣為單位對學前教育普及普惠情況進行督導評估，省級為主實施，國家審核認定，推動各地按時完成2020年普及普惠目標任務。
（七）進一步加快學前教育立法進程。全國人大高度重視和關心學前教育工作，從2004年起，教科文衛委員會已持續多年組織開展了學前教育立法調研。在全國人大教科文衛委員會精心指導下，教育部已成立了學前教育立法工作領導小組，牽頭開展學前教育法起草工作，多次召開專題立法座談會，組織開展立法調研和專題研究，目前已經初步形成了草案文本。草案堅持問題導向，聚焦學前教育事業屬性地位、各級政府和有關部門責任、體制機制保障、違法違規辦園行為懲治等問題，着力破解長期制約學前教育改革發展的瓶頸問題，為學前教育健康可持續發展提供法律保障。2018年，經黨中央批准，學前教育法已列入十三屆全國人大常委會五年立法規劃，納入任期內抓緊工作、條件成熟時適時提請審議的第一類項目。目前教育部正在組織力量對草案進行修改完善，計劃列入國務院2020年立法計劃，我們建議全國人大也將學前教育法列入常委會2020年度的立法工作計劃。
長期以來，全國人大對教育工作十分關心，給予了大力支持和悉心指導，提出了許多寶貴意見建議。全國人大多次組織學前教育專題調研，今天專門聽取學前教育事業改革和發展情況的報告，充分體現了全國人大對學前教育工作的高度重視，對我們的工作也是極大地鞭策，將對學前教育改革發展起到十分重要的推動作用，在此表示衷心的感謝！
我們將緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨的十九大和全國教育大會精神，不忘初心、牢記使命，始終站穩改善民生和增進人民福祉的立場，認真研究落實全國人大和各位委員的意見，切實改進和加強學前教育工作，努力辦好普及普惠安全優質的學前教育。