國務院關於就業工作情況的報告

國務院關於就業工作情況的報告
人力資源和社會保障部副部長 俞家棟（受國務院委託）
2022年12月28日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2023年/第一號》

——2022年12月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

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國務院關於就業工作情況的報告

——2022年12月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

人力資源和社會保障部副部長　俞家棟

全國人民代表大會常務委員會：

我受國務院委託，向全國人大常委會報告就業工作情況，請審議。

黨中央、國務院高度重視就業工作。黨的二十大對就業工作作出重要部署。習近平總書記強調，就業是最基本的民生，要實施就業優先戰略，強化就業優先政策，健全就業公共服務體系，加強困難群體就業兜底幫扶，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會。李克強總理指出，要通過穩市場主體保就業，更多用市場化社會化辦法增加就業崗位，抓好高校畢業生、農民工等重點群體就業。栗戰書委員長專門對做好就業促進法執法檢查作出重要批示，明確要求為促進就業工作提供法治保障。人力資源社會保障部會同有關方面認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，全力以赴推進就業各項工作，實現就業局勢總體穩定。

一、新時代十年我國就業工作取得顯著成效

黨的十八大以來，我國深入實施就業優先戰略，先後印發兩個就業促進五年規劃，有關部門認真落實各項部署，主動應對風險挑戰，推動就業工作取得顯著成效。十年來，就業規模持續擴大，就業結構不斷優化，就業質量穩步提升，重點群體就業保持穩定，在14億多人口的大國實現了比較充分的就業，為經濟發展和民生改善提供了重要支撐。

（一）就業優先導向更加鮮明。強化方向引領，將就業作為「六穩」、「六保」的首要任務，在推動經濟高質量發展中促進就業擴容提質。一是創新實施就業優先的宏觀調控。首次提出就業優先政策並置於宏觀政策層面，把城鎮新增就業、城鎮調查失業率作為經濟社會發展的主要預期目標，作為制定實施宏觀政策的優先考量，不斷提高經濟發展就業帶動力。2012年以來，全國城鎮新增就業平均每年超過1300萬人，2018年以來全國城鎮調查失業率平均在5.2%左右。二是優化推進就業導向的結構調整。穩步實施區域重大戰略和區域協調發展戰略，中西部地區勞動者就地就近就業和返鄉創業明顯增多，區域就業結構更趨合理。全力拓寬農民增收致富渠道，加快推進以人為核心的新型城鎮化，城鄉就業結構發生歷史性變化，2013年城鎮就業比重首次超過鄉村，2021年達到62.7%。積極建設現代化產業體系，提升農業就業質量，穩定製造業就業規模，大力發展就業帶動能力強的服務業，三次產業就業結構與產值結構的協調性明顯提高，第三產業從業人員占比從2012年的36.1%提升到2021年的48.0%。三是加快健全就業協同的責任機制。就業工作部際聯席會議升格為國務院就業工作領導小組，將城鎮調查失業率納入高質量發展綜合績效評價體系，將就業政策落實作為財政支持的重要方向，接續開展就業促進法執法檢查、就業工作專項督查、就業工作表揚激勵。

（二）就業政策體系更加完善。堅持問題導向，構建完善就業優先政策體系，精準發力支持穩就業保就業。一是加力實施減負穩崗系列政策。打出社會保險「降免緩返補」政策組合拳。先後7次降低社會保險費率，5項社會保險單位費率由2012年的41%降至目前的33.95%;2020年疫情期間出台力度空前的階段性社會保險費減免政策，累計減免相關社會保險費1.54萬億元；2022年對部分特困行業和困難企業階段性緩繳養老、失業、工傷三項社會保險費，對中小微企業階段性緩繳職工醫保單位繳費，截至11月底共緩繳2052億元；加大失業保險穩崗返還政策力度，截至11月底累計返還484億元，惠及769萬戶企業；創新推出一次性留工培訓補助，截至11月底已發放259億元，惠及472萬戶企業；出台住房公積金階段性支持政策，截至11月25日，全國共支持2.92萬戶企業緩繳住房公積金103億元。二是發揮財政職能作用豐富拓展擴崗激勵舉措。2012年以來，中央財政累計安排就業補助資金預算5344億元，支持地方實施社會保險補貼、職業培訓補貼、就業見習補貼、吸納就業補貼等就業扶持政策，並擴大實施範圍，合理確定補貼標準。此外，通過稅收減免、以工代訓、留工培訓補助等政策，鼓勵企業擴大用工、吸納就業。三是加快構建靈活就業、新就業形態服務和保障制度。首次出台支持靈活就業健康發展專門意見，持續細化配套舉措。完善網約配送員、網約車駕駛員、網約貨車司機等新就業形態勞動者權益保障制度，督促平台企業依法合規用工；放開靈活就業人員在就業地參加基本養老保險的戶籍限制，支持自主選擇繳費方式、繳費基數，落實困難人員靈活就業社會保險補貼政策；啟動新就業形態勞動者職業傷害保障試點，制定業務經辦和徵收管理規程，推進靈活就業人員參加住房公積金制度試點；出台加強零工市場建設意見，建立「即時快招」服務模式，鼓勵市場機構開展零工服務，引導自發市場規範發展，要求公共就業服務機構開設零工專區，推動建設零工市場超3200家，日均提供對接服務超27萬人次。

（三）重點群體就業穩步推進。突出重點難點，分類幫扶、精準施策，兜住兜牢重點群體就業底線。一是堅定不移把高校畢業生等青年就業作為重中之重。國務院每年召開專題會議部署推動，連續出台政策加力支持。相關部門、社會各界聚力攻堅，自上而下成立工作專班，全力拓寬市場化就業渠道，大力挖潛基層就業空間，穩定擴大公共部門崗位規模。搭建國家大學生就業服務平台、公共招聘網等青年就業服務平台，持續實施青年百萬見習計劃，深入開展高校畢業生「三支一扶」計劃、教師特崗計劃和西部計劃等基層服務項目，創新開展科研助理崗位開發和落實工作，持續開展百日千萬、書記校長訪企拓崗、國聘行動、中小企業網上百日招聘高校畢業生、女大學生專場活動、陽光就業暖心行動等招聘活動，實施「宏志助航」、一般院校低收入家庭學生就業幫扶等計劃，加強困難畢業生專項幫扶和離校未就業畢業生實名幫扶，確保工作不斷檔、服務不斷線。2012年以來，我國高校畢業生年底總體就業率保持在90%以上。二是全力穩定農村勞動力特別是脫貧勞動力務工規模。堅持有序外出和就地就近就業相結合，完善就業服務、職業培訓、權益保障支持體系，推動勞務協作擴容提質，加快勞務品牌培育發展，搭建勞動者返鄉入鄉創業支持平台，推動在重點工程項目、農業農村基礎設施建設領域中大力實施以工代賑，創新開展農村勞動力就業大數據監測分析。疫情期間創新開展「點對點」返崗服務、「穩崗留工」等專項行動，全力保障勞動者就業增收。脫貧勞動力務工規模從2015年的1527萬人增至2022年11月份的3270萬人,2/3的脫貧家庭實現了務工就業，務工就業收入占到脫貧家庭收入的2/3。三是不斷健全困難人員就業援助制度。建立日常援助和集中援助相結合的工作格局，形成及時發現、及時認定、及時幫扶的工作機制，完善公益性崗位規範管理辦法，持續開展「就業援助月」、「暖心活動」等專項行動，全力兜住困難人員底線。2012年以來，累計幫助失業人員再就業5977萬人，就業困難人員就業1931萬人，城鄉殘疾人每年新增就業超30萬人，實現零就業家庭至少一人就業。四是有效保障其他重點群體就業。深化退役軍人安置制度改革，健全政策扶持體系，強化學歷提升、技能培訓，拓寬民營企業、鄉村振興、基礎教育、自主創業等就業渠道。做好重大改革涉及人員安置工作，140萬去產能職工得到妥善安置，截至2022年三季度末，16萬長江流域退捕漁民實現轉產就業。加強對生育中斷再就業婦女的幫扶。五是紮實做好失業人員基本生活保障。實施失業保障擴圍政策，階段性擴大價格臨時補貼受益範圍至領取失業補助金人員，對距法定退休年齡不足1年的失業人員繼續發放失業保險待遇至退休，為女性失業人員增加代繳生育保險費。2012年以來，累計為8095萬人次發放失業保險待遇5550億元。

（四）創業帶動效應加快釋放。堅持創新驅動，激發勞動者創業潛能，充分發揮創業帶動就業的倍增效應。一是深化改革優環境。國務院連續10年召開深化「放管服」改革會議，深入推進商事制度改革，實施市場准入負面清單管理，壓減企業開辦時間，出台試行《促進個體工商戶發展條例》，提供便企利民政務服務，不斷優化營商環境，截至11月底，登記在冊市場主體達到1.68億戶，其中個體工商戶1.13億戶，比十年前增長2倍，支撐穩住了就業基本盤。二是強化扶持添動力。開展創新創業教育，加大創業培訓力度，提供政策諮詢、開業指導、場地支持、跟蹤扶持等一條龍創業服務，打造創業孵化基地8800多家、眾創空間8500多家、孵化器5800多家，服務創業團隊和企業超過65.8萬家，年均提供創業培訓超200萬人次、創業服務超400萬人次。拓寬創業融資渠道，持續加大創業擔保貸款貼息力度，將中央財政貼息支持的個人創業擔保貸款額度上限由10萬元增至20萬元，小微企業創業擔保貸款額度上限由200萬元增至300萬元，放寬貸款申請條件和反擔保要求，簡化貸款申請流程，創業擔保貸款餘額由2012年末的788億元增至2022年三季度末的2694億元。三是營造氛圍激活力。連續8年成功舉辦全國「大眾創業萬眾創新活動周」，持續實施創業帶動就業示範行動，精心組織「互聯網+」、中國創翼、創客中國、創青春、農村雙創項目創意、挑戰杯等賽事活動，創新創業熱潮蓬勃興起。

（五）就業服務體系日益健全。順應群眾期盼，擴大服務供給，創新運行機制，打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位公共就業服務。一是確立基本公共服務制度。強化常住地免費服務制度，面向全體勞動者和各類用人單位提供職業介紹、職業指導、政策諮詢等基本公共服務。持續組織「10+N」公共就業服務專項活動，創新實施重點企業用工服務保障機制。2012年以來，年均為各類市場主體和勞動者提供免費基本公共服務超2億人次。二是構建多元化供給體系。建立以城市為中心、覆蓋城鄉的公共就業服務體系，完善公共就業服務機構設置，統籌優化綜合性服務場所和人力資源市場、零工市場等專業化服務場所。強化經營性人力資源服務機構管理創新，優化人力資源服務行政許可、審批流程，鼓勵外商投資人力資源服務，分類培育綜合性人力資源服務企業和專精特新人力資源服務企業、單項冠軍企業。支持工青婦、行業協會商會等人民團體、社會組織，結合自身業務範圍和專長，依法有序提供就業服務。截至2021年底，各類人力資源服務機構達5.91萬家，營業收入超過2.46萬億元。三是全面提升就業服務質量。實施提升就業服務質量工程，啟動公共就業服務示範項目，擴大就業失業管理服務覆蓋範圍，加強重大任務專項保障能力。推進「互聯網+」公共就業服務，加快大數據、雲服務技術運用，創新雲招聘、遠程面試、直播帶崗等服務模式，建成失業登記平台、中國公共招聘網等智能公共就業服務平台，公共招聘服務平台日均活躍崗位信息超千萬個，線上線下一體化就業服務格局基本形成。

（六）職業培訓制度不斷完善。適應發展需要，完善政策制度，實施專項計劃，打造規模宏大、結構合理的高技能人才隊伍。一是健全終身職業技能培訓制度。完善職業技能培訓政策體系，開展常態化大規模多層次職業技能培訓，穩步實施重點群體專項培訓計劃，支持企業開展職工在崗培訓，突出技能人才培訓、急需緊缺人才培訓、轉崗轉業培訓、儲備技能培訓、通用職業素質培訓，廣泛開展高素質農民技能培訓，完善職業技能競賽體系。從失業保險基金結餘中拿出超1000億元實施職業技能提升三年行動，開展補貼性職業技能培訓8300多萬人次，勞動者穩定就業和轉換崗位能力不斷增強。二是提升職業技能培訓質量。健全職業技能培訓工作協調機制，構建以行業企業為主體、培訓機構和職業學校（含技工院校）為基礎、政府推動與社會支持相結合的職業技能培訓組織實施體系，健全職業技能培訓共建共享機制，引導培訓資源向市場急需、企業生產必需等領域集中。規範開展訂單式培訓，健全培訓監督評價考核機制，增強培訓針對性和實效性。2016年至2021年，中央預算內投資累計投入55.5億元，支持建設公共實訓基地216家。三是完善技能人才培養、使用、評價和激勵機制。推進職業資格制度改革，完善職業技能等級制度，推行社會化職業技能等級認定，發布新版國家職業分類大典，增加158個新職業。暢通技能人才職業發展通道，完善技能人才薪酬、表彰等激勵政策，啟動特級技師評聘試點，健全完善新時代技能人才職業技能等級制度。截至2021年底，全國技能勞動者總量增至2億人以上，其中高技能人才超過6000萬。

（七）勞動者合法權益有效維護。完善制度機制，提升治理效能，切實維護勞動者合法權益，不斷提升就業質量。一是完善勞動關係協商協調機制。健全勞動法律法規體系，深入實施勞動關係「和諧同行」能力提升三年行動計劃，提升勞動關係治理能力。完善協調勞動關係三方機制，深入推進和諧勞動關係創建活動，建立規範有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的和諧勞動關係。二是改善勞動者就業條件。健全工資決定、合理增長和支付保障機制，完善最低工資標準調整機制，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬。2021年，城鎮非私營單位和私營單位就業人員平均工資比2012年分別實際增長90.8%、82.7%，超過同期勞動生產率增幅。持續推進全民參保計劃，穩步提高社會保險統籌層次和待遇水平，完善全國統一的社會保險公共服務平台，優化社會保險關係轉移接續，建成世界上規模最大的社會保障體系。三是規範企業用工。加強勞動爭議預防和調處，做好對勞動密集型企業、中小微企業用工指導。強化勞動保障監察執法，依法查處招聘過程中的虛假招聘等違法行為，及時糾正性別、年齡及針對新冠肺炎康復者的就業歧視，開展就業性別歧視聯合約談和婦女平等就業權檢察公益訴訟。

二、就業工作面臨的總體形勢

當今世界正經歷百年未有之大變局，我國人口結構、經濟社會發展等正發生深刻變化，就業工作既面臨錯綜複雜環境變化帶來的新問題新挑戰，也迎來高質量發展和社會主要矛盾變化帶來的新機遇新要求。

黨的二十大擘畫了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的使命任務，明確了未來五年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，作出了增進民生福祉、提高人民生活品質的重要部署，明確提出實施就業優先戰略，強化就業優先政策，為實現高質量充分就業提供了根本遵循。我國已進入高質量發展階段，新發展格局加快構建，經濟韌性強、潛力大、活力足、長期向好的基本面沒有變，新的就業增長點將不斷湧現，為保持就業局勢長期穩定提供了堅實基礎。勞動力市場協同性增強，勞動者受教育程度繼續上升，社會性流動更加順暢，為推進就業擴容提質提供了有力支撐。

與此同時，當前我國經濟恢復的基礎尚不牢固，新的影響因素不斷增加，勞動力市場固有矛盾依然存在，就業工作仍面臨不少風險挑戰。

（一）就業總量壓力依然不減。我國是人口和勞動力大國，2021年末16—59歲勞動年齡人口8.8億人，「十四五」期間仍將保持在8.5億人以上，超過歐洲人口的總和。與此同時，經濟發展不確定性依然較大，需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力仍然較大，穩定就業存量、擴大就業增量面臨較大壓力，保持充分就業始終是首要任務。

（二）結構性就業矛盾日益凸顯。勞動力供給和需求存在錯位，招工難與就業難並存的結構性就業矛盾成為就業領域的主要矛盾。一方面，企業招工難問題突出，服務員、操作工等一線普工常年短缺，技能人才供給不足；另一方面，產業轉型升級加快，部分勞動者技能轉換需要時間，求職就業難度或將進一步加大。

（三）部分重點群體就業面臨難題。「十四五」期間，16—24歲青年人口將達到1.4億左右，其中每年高校畢業生總量超過千萬，專業、區域、意願等結構性矛盾短期難以緩解，青年失業水平仍將高位運行。人口老齡化加深，大齡勞動者就業競爭力偏弱，市場求人倍率長期在1以下。黑中介、假招聘等違法違規問題時有發生，年齡、性別、殘疾等就業歧視依然存在，女性勞動者失業水平仍將高企，新就業形態勞動者權益維護任務依然艱巨。

（四）疫情等因素對就業造成的影響尚需恢復。受疫情因素影響，疊加世界經濟復甦乏力，市場預期不穩，企業縮招減員增多，城鎮新增就業下滑，失業水平上升。當前，就業容量大的批發零售、住宿餐飲、交通旅遊等行業和受疫情衝擊地區恢復還需要時間，部分外貿出口企業受外部環境影響復甦仍然緩慢，就業增長、失業控制的壓力短期內仍然較大。

（五）就業促進機制有待完善。就業優先導向仍需進一步落地，高質量充分就業評價體系亟待建立，有利於穩定和擴大就業的宏觀調控措施、產業結構布局有待強化，重大政策、重大工程、重大項目實施對就業的影響評估機制有待健全。面對就業方式多元化、就業需求多樣化、就業流動常態化的趨勢，現行勞動就業、社會保障管理服務制度仍需加快調整完善。

（六）就業服務培訓維權工作體系有待加強。公共就業服務基層基礎仍然薄弱，專業化隊伍建設亟待加強，信息化管理服務水平有待提高，全國統一、共建共享、高效聯通的公共就業服務信息平台需進一步集成完善。職業培訓能力建設有待加強，適應發展需求、符合就業導向的終身職業技能培訓制度有待完善。勞動保障執法監察、勞動人事爭議調解仲裁力量不足，案多人少矛盾突出，基層力量亟待強化，就業性別歧視聯合約談力度仍需加強，勞動者權益維護任務依然繁重。

三、下一步工作考慮

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，落實黨中央、國務院決策部署，按照全國人大常委會審議意見要求，堅持以人民為中心的發展思想，以實施就業優先戰略為引領，以高質量充分就業為目標，立足基本國情，把握髮展規律，注重市場引領、政府引導，堅持做好穩就業保就業工作，強政策、優服務、保權益，激發全社會就業創業活力，多措並舉促進就業擴容提質、合理公平、暢通有序，全力以赴保持就業局勢總體穩定，為紮實推進共同富裕、拓展中國式現代化貢獻就業力量。

（一）全面強化就業優先政策。強化就業優先導向的宏觀調控，實施有利於擴大就業的財政、貨幣政策，推動投資、消費、產業、區域等政策與就業政策銜接配套。打造就業友好型現代化產業體系，促進農業就業增收、製造業就業提質、服務業就業擴容，加大對就業容量大的民營企業、中小微企業和個體工商戶支持力度。健全就業促進機制，修訂就業促進法，制定高質量充分就業支持政策和評價體系，建立公共投資和重大項目帶動就業評估機制。

（二）完善重點群體就業支持體系。把促進青年特別是高校畢業生就業工作擺在更加突出的位置，對接國家重大戰略實施、產業優化布局、區域協調發展和重點行業需求拓寬就業渠道，實施「高校畢業生就業創業促進行動」，推動公共就業服務更多向高校畢業生等青年就業群體傾斜，促進政策廣覆蓋、服務不斷線、就業水平有提升。推進農村勞動力轉移就業特別是脫貧人口穩定就業，統籌城鄉就業政策體系，通過深化勞務協作、培育勞務品牌引導有序外出，依託鄉村產業、縣域經濟發展、農村基礎設施建設支持就地就近就業，加大以工代賑投資力度，儘可能增加勞務報酬發放規模，健全脫貧人口、農村低收入人口就業幫扶長效機制。加強城鄉困難群體援助幫扶，構建大齡、殘疾等就業困難人員及時發現、優先服務、分類幫扶、動態管理機制。統籌做好退役軍人、女性等其他群體就業工作。

（三）促進創業帶動就業和靈活就業。優化創業環境，推進行政審批制度改革，落實市場准入負面清單制度，持續清理對個人經營的不合理限制。加強政策服務支持，實施重點群體創業推進行動，加大貸款貼息、創業補貼、場地支持、租金減免等扶持力度，用足用好相關稅收優惠政策，強化創業載體建設，大力促進科技創業帶動高質量就業，舉辦中國創翼、「互聯網+」大學生創新創業大賽等賽事交流活動。加強新就業形態勞動者權益保障，完善零工市場建設舉措，明確平台企業的勞動者權益保障責任，繼續推進新就業形態勞動者職業傷害保障試點。

（四）健全就業公共服務體系。推動就業公共服務擴面提質，持續推進提升就業服務質量工程，加強就業服務人員隊伍建設，以創建示範項目、示範城市、示範社區為抓手，以打造活動品牌、招聘平台、基層網點、零工市場為載體，以數字化為牽引，不斷健全公益性、兜底性就業公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性。推動人力資源服務業高質量發展，實施人力資源服務行業促就業行動，優化市場准入，完善法規制度，注重規範監管，加強龍頭企業培育和國家級產業園建設。推動相關公共服務系統協同，探索完善就業配套公共服務體系，推動勞動者在常住地、就業地均等享受基本教育、醫療、養老、住房等公共服務。

（五）健全終身職業技能培訓制度。落實加強新時代高技能人才隊伍建設意見，推進「技能中國行動」，加強先進製造業、數字技能等重點領域高技能人才培養力度，廣泛開展養老護理、家政服務等康養領域和手工、電商等新業態領域就業技能培訓，建設一批集技能培訓、技能評價、技能競賽、技能交流、工匠精神傳播等為一體的綜合型高技能人才培養培訓載體，支持各類市場主體依法設立職業培訓機構，推動公共實訓基地共建共享，促進職業培訓提質增效。健全技能人才崗位使用、合理流動機制，完善技能人才薪酬分配製度，建立技能人才多元化評價機制，推行「新八級工」職業技能等級（崗位）序列，健全職業標準體系和評價制度，暢通技能人才職業發展通道。舉辦全國技能大賽、全國鄉村振興職業技能大賽等賽事活動。

（六）完善勞動權益保障制度。破除妨礙影響勞動力、人才流動的體制和政策弊端，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，研究制定平等就業綜合性法規政策，完善就業性別歧視聯合約談機制，加大對性別、年齡以及新冠康復者等就業歧視現象的糾治力度。完善工資收入分配製度，加強企業工資收入分配宏觀調控和指導服務，保障勞動者合法報酬權益。加強勞動爭議調處，強化人力資源市場監管和勞動保障監察執法。防範就業領域風險，健全就業失業監測預警機制和風險應對處置機制，完善規模失業風險應對預案。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會高度重視、大力支持就業工作，加強就業領域立法和執法監督，有力推動了民生就業發展。我們將在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，深刻領悟「兩個確立」的決定性意義，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，切實把思想認識行動統一到習近平總書記關於就業工作的重要講話和指示批示精神上來，堅定不移貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照本次會議審議提出的意見，積極採取有效舉措，推動實現高質量充分就業，為推動我國經濟高質量發展提供有力支撐。