國務院關於建立全科醫生制度的指導意見

國務院關於建立全科醫生制度的指導意見
國發〔2011〕23號
2011年7月1日
發布機關：中華人民共和國國務院

本作品收錄於《中華人民共和國國務院公報/2011年/第20號》

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國務院關於建立全科醫生制度的指導意見

國發〔2011〕23號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　為深入貫徹醫藥衛生體制改革精神，現就建立全科醫生制度提出以下指導意見：

　　一、充分認識建立全科醫生制度的重要性和必要性

　　（一）建立全科醫生制度是保障和改善城鄉居民健康的迫切需要。我國是一個有13億多人口的發展中國家，隨着經濟發展和人民生活水平的提高，城鄉居民對提高健康水平的要求越來越高；同時，工業化、城鎮化和生態環境變化帶來的影響健康因素越來越多，人口老齡化和疾病譜變化也對醫療衛生服務提出新要求。全科醫生是綜合程度較高的醫學人才，主要在基層承擔預防保健、常見病多發病診療和轉診、病人康復和慢性病管理、健康管理等一體化服務，被稱為居民健康的「守門人」。建立全科醫生制度，發揮好全科醫生的作用，有利於充分落實預防為主方針，使醫療衛生更好地服務人民健康。

　　（二）建立全科醫生制度是提高基層醫療衛生服務水平的客觀要求。加強基層醫療衛生工作是醫藥衛生事業改革發展的重點，是提高基本醫療衛生服務的公平性、可及性的基本途徑；醫療衛生人才是決定基層醫療衛生服務水平的關鍵。多年來，我國基層醫療衛生人才隊伍建設相對滯後，合格的全科醫生數量嚴重不足，制約了基層醫療衛生服務水平提高。建立全科醫生制度，為基層培養大批「下得去、留得住、用得好」的合格全科醫生，是提高基層醫療衛生服務水平的客觀要求和必由之路。

　　（三）建立全科醫生制度是促進醫療衛生服務模式轉變的重要舉措。建立分級診療模式，實行全科醫生簽約服務，將醫療衛生服務責任落實到醫生個人，是我國醫療衛生服務的發展方向，也是許多國家的通行做法和成功經驗。建立適合我國國情的全科醫生制度，有利於優化醫療衛生資源配置、形成基層醫療衛生機構與城市醫院合理分工的診療模式，有利於為群眾提供連續協調、方便可及的基本醫療衛生服務，緩解群眾「看病難、看病貴」的狀況。

　　二、建立全科醫生制度的指導思想、基本原則和總體目標

　　（四）指導思想。按照深化醫藥衛生體制改革的總體思路，適應我國經濟社會發展階段和居民健康需求變化趨勢，堅持保基本、強基層、建機制的基本路徑，遵循醫療衛生事業發展和全科醫生培養規律，強化政府在基本醫療衛生服務中的主導作用，注重發揮市場機製作用，立足基本國情，借鑑國際經驗，堅持制度創新，試點先行，逐步建立和完善中國特色全科醫生培養、使用和激勵制度，全面提高基層醫療衛生服務水平。

　　（五）基本原則。堅持突出實踐、注重質量，以提高臨床實踐能力為重點，規範培養模式，統一培養標準，嚴格准入條件和資格考試，切實提高全科醫生培養質量。堅持創新機制、服務健康，改革全科醫生執業方式，建立健全激勵機制，引導全科醫生到基層執業，逐步形成以全科醫生為主體的基層醫療衛生隊伍，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務。堅持整體設計、分步實施，既着眼長遠，加強總體設計，逐步建立統一規範的全科醫生制度；又立足當前，多渠道培養全科醫生，滿足現階段基層對全科醫生的需要。

　　（六）總體目標。到2020年，在我國初步建立起充滿生機和活力的全科醫生制度，基本形成統一規範的全科醫生培養模式和「首診在基層」的服務模式，全科醫生與城鄉居民基本建立比較穩定的服務關係，基本實現城鄉每萬名居民有2-3名合格的全科醫生，全科醫生服務水平全面提高，基本適應人民群眾基本醫療衛生服務需求。

　　三、逐步建立統一規範的全科醫生培養制度

　　（七）規範全科醫生培養模式。將全科醫生培養逐步規範為「5+3」模式，即先接受5年的臨床醫學（含中醫學）本科教育，再接受3年的全科醫生規範化培養。在過渡期內，3年的全科醫生規範化培養可以實行「畢業後規範化培訓」和「臨床醫學研究生教育」兩種方式，具體方式由各省（區、市）確定。

　　參加畢業後規範化培訓的人員主要從具有本科及以上學歷的臨床醫學專業畢業生中招收，培訓期間由全科醫生規範化培養基地在衛生部門（含中醫藥管理部門）和教育部門共同指導下進行管理。全科方向的臨床醫學專業學位研究生按照統一的全科醫生規範化培養要求進行培養，培養結束考核合格者可獲得全科醫生規範化培養合格證書；臨床醫學專業學位研究生教育以教育部門為主管理。

　　（八）統一全科醫生規範化培養方法和內容。全科醫生規範化培養以提高臨床和公共衛生實踐能力為主，在國家認定的全科醫生規範化培養基地進行，實行導師制和學分制管理。參加培養人員在培養基地臨床各科及公共衛生、社區實踐平台逐科（平台）輪轉。在臨床培養基地規定的科室輪轉培訓時間原則上不少於2年，並另外安排一定時間在基層實踐基地和專業公共衛生機構進行服務鍛煉。經培養基地按照國家標準組織考核，達到病種、病例數和臨床基本能力、基本公共衛生實踐能力及職業素質要求並取得規定學分者，可取得全科醫生規範化培養合格證書。規範化培養的具體內容和標準由衛生部、教育部、國家中醫藥管理局制定。

　　（九）規範參加全科醫生規範化培養人員管理。參加全科醫生規範化培養人員是培養基地住院醫師的一部分，培養期間享受培養基地住院醫師待遇，財政根據不同情況給予補助，其中，具有研究生身份的，執行國家現行研究生教育有關規定；由工作單位選派的，人事工資關係不變。規範化培養期間不收取培訓（學）費，多於標準學分和超過規定時間的培養費用由個人承擔。具體管理辦法由人力資源社會保障部、衛生部、教育部、財政部制定。

　　（十）統一全科醫生的執業准入條件。在全科醫生規範化培養階段，參加培養人員在導師指導下可從事醫學診查、疾病調查、醫學處置等臨床工作和參加醫院值班，並可按規定參加國家醫師資格考試。註冊全科醫師必須經過3年全科醫生規範化培養取得合格證書，並通過國家醫師資格考試取得醫師資格。

　　（十一）統一全科醫學專業學位授予標準。具有5年制臨床醫學本科及以上學歷者參加全科醫生規範化培養合格後，符合國家學位要求的授予臨床醫學（全科方向）相應專業學位。具體辦法由國務院學位委員會、衛生部制定。

　　（十二）完善臨床醫學基礎教育。臨床醫學本科教育要以醫學基礎理論和臨床醫學、預防醫學基本知識及基本能力培養為主，同時加強全科醫學理論和實踐教學，着重強化醫患溝通、基本藥物使用、醫藥費用管理等方面能力的培養。

　　（十三）改革臨床醫學（全科方向）專業學位研究生教育。從2012年起，新招收的臨床醫學專業學位研究生（全科方向）要按照全科醫生規範化培養的要求進行培養。要適應全科醫生崗位需求，進一步加強臨床醫學研究生培養能力建設，逐步擴大全科方向的臨床醫學專業學位研究生招生規模。

　　（十四）加強全科醫生的繼續教育。以現代醫學技術發展中的新知識和新技能為主要內容，加強全科醫生經常性和針對性、實用性強的繼續醫學教育。加強對全科醫生繼續醫學教育的考核，將參加繼續醫學教育情況作為全科醫生崗位聘用、技術職務晉升和執業資格再註冊的重要因素。

　　四、近期多渠道培養合格的全科醫生

　　為解決當前基層急需全科醫生與全科醫生規範化培養周期較長之間的矛盾，近期要採取多種措施加強全科醫生培養，力爭到2012年每個城市社區衛生服務機構和農村鄉鎮衛生院都有合格的全科醫生。

　　（十五）大力開展基層在崗醫生轉崗培訓。對符合條件的基層在崗執業醫師或執業助理醫師，按需進行1-2年的轉崗培訓。轉崗培訓以提升基本醫療和公共衛生服務能力為主，在國家認定的全科醫生規範化培養基地進行，培訓結束通過省級衛生行政部門組織的統一考試，獲得全科醫生轉崗培訓合格證書，可註冊為全科醫師或助理全科醫師。

　　（十六）強化定向培養全科醫生的技能培訓。適當增加為基層定向培養5年制臨床醫學專業學生的臨床技能和公共衛生實習時間。對到經濟欠發達的農村地區工作的3年制醫學專科畢業生，可在國家認定的培養基地經2年臨床技能和公共衛生培訓合格並取得執業助理醫師資格後，註冊為助理全科醫師，但各省（區、市）衛生行政部門要嚴格控制比例。

　　（十七）提升基層在崗醫生的學歷層次。鼓勵基層在崗醫生通過參加成人高等教育提升學歷層次，符合條件後參加相應執業醫師考試，考試合格可按程序註冊為全科醫師或助理全科醫師。

　　（十八）鼓勵醫院醫生到基層服務。嚴格執行城市醫院醫生在晉升主治醫師或副主任醫師職稱前到基層累計服務1年的規定，衛生部門要做好組織、管理和考核工作。建立健全城市醫院與基層醫療衛生機構的對口支援制度和雙向交流機制，縣級以上醫院要通過遠程醫療、遠程教學等方式加強對基層的技術指導和培訓。要制定管理辦法，支持醫院醫生（包括退休醫生）採取多種方式到基層醫療衛生機構（含私人診所等社會力量舉辦的醫療機構）提供服務，並可獲得合理報酬。

　　五、改革全科醫生執業方式

　　（十九）引導全科醫生以多種方式執業。取得執業資格的全科醫生一般註冊1個執業地點，也可以根據需要多點註冊執業。全科醫生可以在基層醫療衛生機構（或醫院）全職或兼職工作，也可以獨立開辦個體診所或與他人聯合開辦合夥制診所。鼓勵組建由全科醫生和社區護士、公共衛生醫生或鄉村醫生等人員組成的全科醫生團隊，劃片為居民提供服務。要健全基層醫療衛生機構對全科醫生的人力資源管理辦法，規範私人診所僱傭人員的勞動關係管理。

　　（二十）政府為全科醫生提供服務平台。對到基層工作的全科醫生（包括大醫院專科醫生），政府舉辦的基層醫療衛生機構要通過簽訂協議的方式為其提供服務平台。要充分依託現有資源組建區域性醫學檢查、檢驗中心，鼓勵和規範社會零售藥店發展，為全科醫生執業提供條件。

　　（二十一）推行全科醫生與居民建立契約服務關係。基層醫療衛生機構或全科醫生要與居民簽訂一定期限的服務協議，建立相對穩定的契約服務關係，服務責任落實到全科醫生個人。參保人員可在本縣（市、區）醫保定點服務機構或全科醫生範圍內自主選擇簽約醫生，期滿後可續約或另選簽約醫生。衛生行政部門和醫保經辦機構要根據參保人員的自主選擇與定點服務機構或醫生簽訂協議，確保全科醫生與居民服務協議的落實。隨着全科醫生制度的完善，逐步將每名全科醫生的簽約服務人數控制在2000人左右，其中老年人、慢性病人、殘疾人等特殊人群要有一定比例。

　　（二十二）積極探索建立分級醫療和雙向轉診機制。逐步建立基層首診和分級醫療管理制度，明確各級醫院出入院標準和雙向轉診機制。在有條件的地區先行開展全科醫生首診試點並逐步推行。人力資源社會保障部、衛生部要制定鼓勵雙向轉診的政策措施，將醫保定點醫療機構執行雙向轉診和分級醫療情況列為考核指標，並將考核結果與醫保支付掛鉤。

　　（二十三）加強全科醫生服務質量監管。衛生行政部門要加強對全科醫生執業註冊管理和服務質量監管。衛生部門和醫保經辦機構要建立以服務數量、服務質量、居民滿意度等為主要指標的考核體系，對全科醫生進行嚴格考核，考核結果定期公布並與醫保支付、基本公共衛生服務經費撥付掛鉤。

　　六、建立全科醫生的激勵機制

　　（二十四）按簽約服務人數收取服務費。全科醫生為簽約居民提供約定的基本醫療衛生服務，按年收取服務費。服務費由醫保基金、基本公共衛生服務經費和簽約居民個人分擔，具體標準和保障範圍由各地根據當地醫療衛生服務水平、簽約人群結構以及基本醫保基金和公共衛生經費承受能力等因素確定。在充分考慮居民接受程度的基礎上，可對不同人群實行不同的服務費標準。各地確定全科醫生簽約服務內容和服務費標準要與醫保門診統籌和付費方式改革相結合。

　　（二十五）規範全科醫生其他診療收費。全科醫生向簽約居民提供約定的基本醫療衛生服務，除按規定收取簽約服務費外，不得另行收取其他費用。全科醫生可根據簽約居民申請提供非約定的醫療衛生服務，並按規定收取費用；也可向非簽約居民提供門診服務，按規定收取一般診療費等服務費用。參保人員政策範圍內的門診費用可按醫保規定支付。逐步調整診療服務收費標準，合理體現全科醫生技術勞務價值。

　　（二十六）合理確定全科醫生的勞動報酬。全科醫生及其團隊成員屬於政府舉辦的基層醫療衛生機構正式工作人員的，執行國家規定的工資待遇；其他在基層工作的全科醫生按照與基層醫療衛生機構簽訂的服務合同和與居民簽訂的服務協議獲得報酬，也可通過向非簽約居民提供門診服務獲得報酬。基層醫療衛生機構內部績效工資分配可採取設立全科醫生津貼等方式，向全科醫生等承擔臨床一線任務的人員傾斜。績效考核要充分考慮全科醫生的簽約居民數量和構成、門診工作量、服務質量、居民滿意度以及居民醫藥費用控制情況等因素。

　　（二十七）完善鼓勵全科醫生到艱苦邊遠地區工作的津補貼政策。對到艱苦邊遠地區政府辦基層醫療衛生機構工作的全科醫生，按國家規定發放艱苦邊遠地區津貼。對在人口稀少、艱苦邊遠地區獨立執業的全科醫生，地方政府要制定優惠政策或給予必要補助，中央財政和省級財政在安排轉移支付時要予以適當傾斜。

　　（二十八）拓寬全科醫生的職業發展路徑。鼓勵地方按照有關規定設置特設崗位，招聘優秀的專業技術人才到基層醫療衛生機構工作。經過規範化培養的全科醫生到基層醫療衛生機構工作，可提前一年申請職稱晉升，並可在同等條件下優先聘用到全科主治醫師崗位。要將簽約居民數量、接診量、服務質量、群眾滿意度等作為全科醫生職稱晉升的重要因素，基層單位全科醫生職稱晉升按照國家有關規定可放寬外語要求，不對論文作硬性規定。建立基層醫療衛生人才流動機制，鼓勵全科醫生在縣級醫院與基層醫療衛生機構雙向流動。專科醫生培養基地招收學員時同等條件下優先錄取具有基層執業經驗的全科醫生。

　　七、相關保障措施

　　（二十九）完善相關法律法規。在充分論證的基礎上，推動修訂執業醫師法和相關法規，提高醫生執業資格准入條件，明確全科醫生的執業範圍和權利責任，保障全科醫生合法權益。研究制定醫生多點執業的管理辦法，明確自由執業者的職業發展政策，引導醫院醫生到基層提供服務，鼓勵退休醫生到基層醫療衛生機構執業。

　　（三十）加強全科醫生培養基地建設。在充分利用現有資源基礎上，按照「填平補齊」原則，建設以三級綜合醫院和有條件的二級醫院為臨床培養基地，以有條件的社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院和專業公共衛生機構為實踐基地的全科醫生培養實訓網絡。政府對全科醫生規範化培養基地建設和教學實踐活動給予必要支持；中央財政對財政困難地區給予補助。衛生部會同教育部等有關部門制定臨床培養基地、實踐基地的建設標準和管理辦法。加強全科醫學師資隊伍建設，制定全科醫學師資標準，依託有條件的高等醫學院校建設區域性全科醫學師資培訓基地，重點支持基層實踐基地師資的培訓。

　　（三十一）合理規劃全科醫生的培養使用。國家統一規劃全科醫生培養工作，每年公布全科醫生培養基地名單及招生名額，招生向中西部地區傾斜。各省（區、市）衛生行政部門要統籌本省（區、市）全科醫生需求數量，以縣（區）為單位公布全科醫生崗位。以醫生崗位需求為導向，科學調控臨床醫學專業招生規模。衛生部要制定全國醫生崗位需求計劃，教育部在制定臨床醫學本科生和臨床醫學專業學位研究生招生計劃時要與醫生崗位需求計劃做好銜接。

　　（三十二）充分發揮相關行業協（學）會作用。加強相關行業協（學）會能力建設，在行業自律和制訂全科醫生培養內容、標準、流程及全科醫師資格考試等方面充分依託行業協（學）會，發揮其優勢和積極作用。

　　八、積極穩妥地推進全科醫生制度建設

　　（三十三）切實加強組織領導。各省（區、市）人民政府要按照本指導意見精神，儘快制定本省（區、市）的實施方案。衛生、教育、人力資源社會保障、財政、中醫藥、法制等部門要儘快組織修訂完善現行法規政策，制定出台相關實施細則。

　　（三十四）認真開展試點推廣。建立全科醫生制度是對現行醫生培養制度、醫生執業方式、醫療衛生服務模式的重要改革，政策性強，涉及面廣，影響深遠。對改革中的難點問題，鼓勵地方先行試點，積極探索。有關部門要及時總結實踐經驗，逐步推廣。要強化政策措施的銜接，及時研究新情況、新問題，確保全科醫生制度穩步實施。

　　（三十五）做好輿論宣傳引導。通過健康教育、輿論宣傳等方式培養居民的預防保健觀念，引導居民轉變傳統就醫觀念和習慣，增強全社會的契約意識，為實施改革營造良好環境。

國 務 院
二○一一年七月一日