國務院關於建設現代綜合交通運輸體系有關工作情況的報告

國務院關於建設現代綜合交通運輸體系有關工作情況的報告
交通運輸部部長　李小鵬（受國務院委託）
2021年6月7日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上）
發布機關：第十三屆全國人民代表大會常務委員會

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2021年/第五號》

（——2021年6月7日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上）

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國務院關於建設現代綜合交通運輸體系有關工作情況的報告

（——2021年6月7日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上）

全國人民代表大會常務委員會：

受國務院委託，我向全國人大常委會報告現代綜合交通運輸體系建設工作情況，請審議。

黨中央、國務院高度重視現代綜合交通運輸體系建設。習近平總書記多次作出重要指示，為現代綜合交通運輸體系發展指明了方向、提供了根本遵循。習近平總書記強調，綜合交通運輸進入了新的發展階段，在體制機制、方式方法、工作措施上都要勇於創新、敢於創新、善於創新，各種運輸方式都要融合發展，提高效率和質量，支撐經濟發展和民生不斷改善；要做立體的規劃，整體設計綜合交通運輸；要加快形成安全、便捷、高效、綠色、經濟的綜合交通體系。李克強總理要求，立足構建大交通體系，加強交通基礎設施網絡建設，調整運輸結構，提高綜合運輸效率，讓物暢其流、人暢其行，促進經濟發展和民生改善，使交通真正成為發展的先行官。栗戰書委員長要求，把交通建設放在優先發展的戰略位置，加快構建現代綜合交通運輸體系。黨的十九大作出建設交通強國的戰略部署，黨中央、國務院印發《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網規劃綱要》，明確了當前和今後一個時期現代綜合交通運輸體系建設的總體思路、主要目標和重點任務。

一、現代綜合交通運輸體系建設主要進展和成效

經過長期發展，我國綜合交通運輸實現了由「瓶頸制約」到「總體緩解」再到「基本適應」的歷史性轉變，我國已成為名副其實的交通大國。近年來，交通運輸行業認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，緊緊抓住交通運輸基礎設施發展、服務水平提高和轉型發展的黃金時期，牢牢把握「先行官」定位，加快建設現代綜合交通運輸體系，開啟了交通強國建設的新征程。

（一）綜合立體交通網絡加快構建，有效支撐國家重大戰略實施。一是交通基礎設施加速成網。基本形成以「十縱十橫」綜合運輸大通道為主骨架、內暢外通的綜合立體交通網絡。截至2020年底，鐵路營業里程14.6萬公里，其中高鐵3.8萬公里；公路通車里程520萬公里，其中高速公路16.1萬公里；內河航道通航里程12.8萬公里，其中高等級航道1.6萬公里；城市軌道交通運營里程7354.7公里。我國高速鐵路里程、高速公路里程、城市軌道交通運營里程、沿海港口萬噸級及以上泊位數都穩居世界第一，鐵路、高速公路對城區常住人口20萬以上城市的覆蓋率均超過95%，民航運輸機場已覆蓋92%的地級市。二是綜合交通樞紐布局逐步完善。45個國家物流樞紐建設工作穩步推進，「通道＋樞紐＋網絡」的現代物流運行體系框架基本形成。上海虹橋、北京大興等一批現代化綜合交通樞紐項目建成投運，有效提升了綜合運輸能力和效率。北京、上海、廣州、深圳等綜合交通樞紐城市的國際競爭力、影響力全面提升。三是重點區域交通運輸協調發展水平不斷提升。京津冀、長三角交通一體化取得明顯進展，長江經濟帶綜合立體交通走廊建設、粵港澳大灣區交通互聯互通穩步推進，黃河流域、成渝地區雙城經濟圈綜合立體交通布局不斷完善，為優化區域經濟布局、促進區域協調發展奠定了堅實基礎。

（二）綜合交通運輸服務能力大幅提升，人民群眾獲得感明顯增強。一是旅客出行更加便捷舒適。2019年^①，完成營業性客運量約176億人、旅客周轉量約3.5萬億人公里。以道路運輸為基礎，高鐵、民航快速發展的出行服務體系不斷完善。動車組列車承擔鐵路客運量比例約70%，高鐵旅客發送量達23.6億人次。樞紐機場軌道接入率達68%，民航航班正常率連續3年超過80%。公交優先戰略深入實施，國家公交都市建設取得顯著成效，公交運營線路長度達148萬公里，公交專用道超過1.6萬公里，服務保障能力明顯提升。二是貨物流通更加經濟高效。2020年，完成營業性貨運量約464.4億噸、貨物周轉量超過19萬億噸公里。大宗物資「公轉鐵」「公轉水」深入推進，鐵水聯運、公鐵聯運、空鐵聯運、江海聯運等運輸組織模式創新發展，「十三五」時期集裝箱鐵水聯運量年均增長約23%。取消高速公路省界收費站，實現全國高速公路「一張網」運行、「一體化」服務。「十三五」時期公路鐵路水路可量化措施降低物流成本超過5500億元。三是全面打贏交通運輸脫貧攻堅戰。「四好農村路」建設取得重要成效，具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車，「十三五」時期解決了2.8萬個貧困地區建制村通客車難題，使3500萬貧困地區農村人口受益。全國81對公益性「慢火車」常態化開行，建成155個無軌站，惠及600餘個邊遠山區縣的百姓出行。貧困地區運輸機場72個、通用機場46個，民航對貧困人口覆蓋率達82.6%。縣鄉村三級農村物流網絡體系基本建立，實現村村直接通郵、鄉鎮快遞網點基本覆蓋。城鄉交通運輸一體化水平明顯提升，農村出行難已成為歷史，實現了「小康路上不讓任何一地因交通而掉隊」的莊嚴承諾。

（三）綜合交通運輸創新能力顯著提升，發展質量持續提高。一是科技創新能力大幅躍升。跨海橋隧、深水航道、自動化碼頭等成套技術躋身世界前列，港珠澳大橋、京張高鐵、上海洋山港自動化碼頭等一批超級工程建成，油船、散貨船、集裝箱船三大主流船型的智能示範船交付運營，復興號系列動車組上線運行，C919大型客機全面開展試驗試飛，ARJ21支線客機進入規模化運營階段。二是智慧交通發展步伐加快。多種智能交通方式建設有序推進，無人機、智能船舶、智能網聯汽車、無人倉加快應用，北斗系統在交通運輸領域深入推廣，共享單車、網約車、無人機投遞、網絡貨運等新業態新模式蓬勃發展。三是節能降碳和污染治理取得實效。嚴格實施能源消費總量和強度雙控制度，推廣應用新能源和清潔能源運輸裝備，城市公交、出租車和貨運配送成為新能源汽車應用的主要領域，使用量超過120萬輛，新能源公交車占城市公交的比例超過60%，鐵路電氣化率達72.8%，電力機車完成的牽引工作量接近90%，「十三五」時期交通運輸碳排放強度下降率達7.5%。堅決打好交通運輸領域污染防治攻堅戰，加快淘汰老舊和高排放裝備，設立船舶大氣污染物排放控制區，抓好長江經濟帶船舶和港口污染突出問題整治，打贏民航藍天保衛戰，推進快遞包裝綠色轉型。全面開展運輸結構調整三年行動，與2017年相比，2020年鐵路貨運增量8.63億噸、水路貨運增量9.38億噸，沿海港口大宗貨物公路運輸量減少3.7億噸。

（四）交通運輸安全體系不斷健全，安全應急保障能力顯著提升。一是安全生產形勢總體穩定。「十三五」時期，鐵路未發生重大事故，道路運輸重大事故起數和死亡人數分別下降75%和69%,水上較大等級以上交通事故起數大幅下降，民航實現持續安全飛行124個月的新紀錄，郵政快遞未發生較大以上安全生產事故。二是應急救援處置能力不斷提升。深入實施高鐵安全防護、公路安全生命防護等工程，及時防範化解交通重大安全風險，有效應對處置各類災害事故，海上搜救成功率達96.2%。三是有效保障疫情防控和復工復產。實施「一斷三不斷」部署，推出鐵路「七快速」、公路「三不一優先」、水運「四優先」、民航客運「五個一」^②、郵政「綠色通道」等政策措施，全力阻斷病毒通過交通工具傳播，保障應急物資和生活必需品運輸。成立國際物流保障協調工作機制，加強多種運輸資源統籌調度，確保國際物流供應鏈穩定暢通。

（五）交通運輸對外開放合作持續深化，國際影響力明顯增強。一是對外交通運輸網絡逐步形成。服務「六廊六路多國多港」的交通互聯互通架構基本形成，中歐班列通達21個國家，國際道路運輸合作範圍拓展至19個國家，水路國際運輸航線覆蓋100多個國家，民航航線通達64個國家和地區。二是積極參與全球交通運輸治理。深化交通運輸領域對外交流與合作，加入近120項交通運輸領域多邊條約，積極參與國際組織事務，多次當選或連任國際海事組織A類理事國、國際民航組織一類理事國、萬國郵政聯盟相關理事會理事國。三是「走出去」步伐不斷加快。合作建成中巴「兩大」公路^③、拉合爾「橙線」軌道、中俄黑河公路大橋等重大項目，積極參與希臘比雷埃夫斯港、斯里蘭卡科倫坡港、巴基斯坦瓜達爾港等海外港口的建設和運營，對外開放合作水平明顯提高。

（六）綜合交通運輸體制機制逐步完善，治理效能不斷提升。一是綜合交通運輸管理體制初步構建。形成了「一部三局」綜合交通運輸管理體制架構。省級綜合交通運輸管理體制改革逐步推進，運行機制逐步健全。二是綜合交通運輸協調機制持續完善。成立交通強國建設綱要起草組，着力完善綜合交通運輸發展規劃體系。建立健全海上搜救和重大海上溢油應急處置、交通運輸新業態協同監管、鐵路沿線安全環境治理等部際聯席會議制度，加強在國際物流、國內「春運」等方面的跨部門協作。三是重點領域和關鍵環節改革縱深推進。交通運輸「放管服」改革、綜合行政執法改革、財政事權與支出責任劃分改革、投融資體制改革等取得積極進展。鐵路、郵政公司制改革總體完成，收費公路制度改革、農村公路管理養護體制改革、區域港口一體化改革、出租車改革等持續推進，通用航空改革不斷深化。四是法律法規和標準體系加快形成。初步形成了包括8部法律、43部行政法規、300部地方性法規、288件部門規章、290件地方政府規章的綜合交通法規體系。成立全國綜合交通運輸標準化技術委員會和交通運輸部標準化管理委員會，形成了包括3850餘項國家和行業標準的綜合交通運輸標準體系。

二、現代綜合交通運輸體系建設面臨的主要問題

當今世界正經歷百年未有之大變局，世界經濟格局深度調整，新一輪科技革命和產業變革深入發展，受新冠肺炎疫情等影響，全球產業鏈供應鏈受到衝擊，綜合交通運輸發展面臨新機遇新挑戰。我國區域經濟布局、國土開發保護格局、人口結構分布、消費需求特徵、要素供給模式等正發生深刻變化，對綜合交通運輸加快補齊短板、促進一體融合、深化改革創新、提升整體效能提出新要求。面對加快建設交通強國、服務全面建成社會主義現代化國家的新形勢新任務，綜合交通運輸體系仍存在質量不優、效率不高、韌性不強等發展不平衡不充分問題，主要包括以下5個方面。

（一）綜合交通網絡布局有待完善。部分戰略骨幹通道亟需強化，京滬、京港澳、長深、滬昆、連霍等部分路段方向的通道能力長期緊張。西部地區鐵路網覆蓋仍需加強，普通國道有9000公里待貫通路段，內河建設尚存短板，對照2035年規劃目標還有約9000公里高等級航道需要建設，民用運輸機場布局尚需加快完善。部分農村地區、邊境地區交通通達深度仍需提升、條件有待改善。

（二）各種運輸方式銜接協同有待強化。資源要素集約利用、共建共享水平不高。旅客聯程運輸發展滯後，部分綜合客運樞紐換乘不便、換乘設施不完善。多式聯運貨運量和沿海港口鐵水聯運占比較低，鐵路與港口等大型貨運樞紐之間仍存在「鄰而不接」「接而不暢」等問題。

（三）綜合交通可持續發展能力有待提高。交通運輸總需求仍處於增長階段，運輸結構調整有待進一步深化，污染控制和減排難度不斷加大，實現碳達峰、碳中和目標面臨較大挑戰。支撐交通運輸發展的土地、空域、資金等要素資源保障亟待加強。

（四）交通運輸重點領域改革有待深化。綜合交通運輸職能體系有待健全，體制機制改革有待深化。統一開放的交通運輸市場體系亟待建立健全，部分市場定價、准入退出機制還不完善。各種運輸方式間、區域間隱性壁壘仍然存在。交通運輸行政執法規範化水平需進一步提升，交通運輸平台經濟等新業態新模式監管能力仍待提高。

（五）綜合交通法律法規和標準體系有待完善。綜合交通運輸法規體系需進一步建立健全，促進各種運輸方式深度融合的「龍頭法」亟需制定，不同運輸方式的法律、法規、規劃、政策等統籌銜接有待加強。綜合交通樞紐、旅客聯程運輸、貨物多式聯運、新業態新模式等領域標準規範亟待進一步完善，各種運輸方式之間技術標準規範亟待進一步協調銜接。

三、下一步工作考慮

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，準確把握新發展階段，全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，認真落實《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網規劃綱要》部署，聚焦「三個轉變」^④和「四個一流」^⑤，着力補短板、促融合、提質效、保安暢、強服務、優治理，以完善法制、體制、機制、規制為抓手，加快基礎設施「硬聯通」和運行管理「軟聯通」，推動交通運輸跨方式、跨領域、跨區域、跨產業一體化融合發展，提高各種運輸方式的組合效率和綜合效益，構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系，加快建設交通強國，為全面建設社會主義現代化國家提供戰略支撐。

（一）加快構建高質量的綜合立體交通網。一是持續完善綜合運輸大通道。加強出疆入藏、沿邊沿江沿海、西部陸海新通道等戰略骨幹通道建設，有序推進能力緊張通道升級擴容，促進通道內交通資源優化配置、線位布局統籌、斷面空間整合。二是建設多層級一體化綜合交通樞紐。加快建設京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈等4大國際性綜合交通樞紐集群，提升北京—天津、上海、廣州—深圳、重慶—成都等國際性綜合交通樞紐的全球互聯互通水平，加快推進80個左右全國性綜合交通樞紐城市建設，統籌推進「十四五」時期120個國家物流樞紐建設，實施一批綜合客運和貨運樞紐重大項目。三是強化交通基礎設施網絡建設。統籌鐵路、公路、水運、民航、郵政快遞、城市交通等發展，加強各種運輸方式的統籌規劃和聯通銜接，打通「最後一公里」，實現旅客順暢換乘、貨物高效中轉，提高綜合運輸效率。以中西部地區為重點，精準補齊網絡覆蓋短板，穩步提高交通通達深度，逐步打造「全國123出行交通圈」「全球123快貨物流圈」。加快推動重點城市群城際鐵路、都市圈市域（郊）鐵路發展，促進城市群和都市圈交通一體化發展。四是完善全球運輸網絡。圍繞「一帶一路」建設，持續推進中歐班列發展，促進國際道路運輸便利化，拓展國際海運、航空物流網絡，加強國際航空貨運能力建設，加快形成多元化國際運輸通道網絡。推動構建全球交通命運共同體，加強與世界各國和聯合國等國際組織的交流合作，加大交通運輸領域對外開放力度，辦好第二屆聯合國全球可持續交通大會。

（二）加快提升高品質多元化的綜合運輸服務能力。一是提高出行服務品質。加強各種運輸方式運營管理協同，加快發展旅客聯程運輸，推進城市候機樓建設，推行「一站式」等服務。打造多模式公共交通系統，深入推進城鄉交通運輸一體化，提升客運服務均等化水平。二是創新運輸組織模式。深入實施國家多式聯運示範工程，加快發展鐵水聯運、江海直達、高鐵快運等組織模式，推廣全程「一單制」服務和雙層集裝箱鐵路運輸，推動冷鏈等專業化物流快速發展。

（三）加快形成統一開放的交通運輸市場。一是着力優化營商環境。持續簡政放權，深化「證照分離」改革，推行「一網通辦」「跨省通辦」，進一步規範鐵路、公路、水運、航空等收費。二是完善市場制度體系。健全交通運輸價格形成機制和市場准入退出機制，推進鐵路競爭性環節市場化改革，建立健全鐵路等公益性、政策性運輸補貼機制，規範中歐班列、民航國際航線等補貼政策。三是健全行業監管體系。開展全國交通運輸執法領域突出問題專項整治，推進嚴格規範公正文明執法，切實保障從業人員合法權益。優化監管框架，加快構建以信用為基礎的新型市場監管機制。加強反壟斷監管，保護數據、信息安全，推動交通運輸平台經濟等新業態規範健康持續發展。

（四）着力提高綜合交通運輸發展質量效益。一是提升安全發展水平。強化底線思維，切實加強交通運輸各領域安全生產管理，堅決防止重特大事故的發生。深入推進交通運輸重點領域安全整治，提高交通運輸網絡抗風險能力。構建綜合交通運輸應急管理體制機制，提高應急保障能力，切實維護道路運輸、水上運輸、交通運輸新業態等行業穩定。二是提升智慧發展水平。推動既有設施智能化改造升級和交通新型基礎設施建設，健全完善信息共享機制。穩步推進北斗系統推廣應用和強化自動駕駛等關鍵核心技術研發，夯實創新發展基礎。三是提升綠色發展水平。健全交通運輸碳排放控制政策體系，優化調整運輸結構，大力發展綠色出行，積極推廣應用新能源和清潔能源運輸裝備，加快建設鐵路專用線，建立健全長江經濟帶船舶和港口污染防治長效機制，加快推進快遞包裝綠色轉型，推動交通運輸碳達峰、碳中和目標如期實現。

（五）着力深化綜合交通運輸體制機制改革。一是進一步完善綜合交通運輸管理體制和運行機制。完善綜合交通運輸職能體系，強化部省間、部門間協同工作機制，加快建立有利於綜合交通運輸一體化發展的戰略規劃體系、組織管理體系、工作運行體系和政策制度體系，夯實加快建設交通強國的制度基礎。二是深化重點領域改革。深入推進鐵路市場化改革，持續推動收費公路制度和農村公路管理養護體制改革，深化國家空管體制改革，實現郵政普遍服務業務和競爭性業務分業經營。三是創新投融資體制機制。穩定車購稅、民航發展基金等中央專項資金政策，完善國家鐵路建設投入資金保障機制，完善收費公路專項債券政策，研究建立「里程稅（費）」制度，建立水運發展資金保障機制，調整完善郵政發展資金政策。

（六）着力完善綜合交通法律法規和標準體系。一是建立健全法律法規體系。抓緊研究制修訂綜合交通以及鐵路、公路、水路、民航、郵政等相關法律法規。二是健全標準體系。完善綜合交通樞紐、旅客聯程運輸、貨物多式聯運、智慧綠色交通、交通安全應急、新業態新模式等領域標準規範。三是建立健全統計評價指標體系。建立交通強國建設評價指標體系和動態調整機制，構建綜合交通運輸高質量統計體系，推進常規統計調查和大數據應用深度融合。

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^①受新冠肺炎疫情影響，2020年旅客運輸數據不具有參考性。

^②「一段三不斷」指：堅決阻斷病毒傳播渠道，確保交通網絡不能斷、應急運輸綠色通道不能斷、必要的群眾生產生活物資運輸通道不能斷；

「七快速」指：快速受理、快速配空、快速裝車、快速掛運、快速輸送、快速卸車、快速交付；

「三不一優先」指：應急車輛不停車、不檢查、不收費、優先通行；

「四優先」指：防疫物資和重點生產生活物資運輸優先過閘、優先引航、優先錨泊、優先靠離泊；

「五個一」指：中外航空公司國際客運航班按照「一司一國一線一周一班」的方式運營。

^③中巴「兩大」公路指：喀喇崑崙公路二期赫雷科特-伊斯蘭堡段公路、卡拉奇-白沙瓦高速公路木爾坦至蘇庫爾段公路。

^④「三個轉變」指：推動交通發展由追求速度規模向更加注重質量效益轉變，由各種交通方式相對獨立發展向更加注重一體化融合發展轉變，由依靠傳統要素驅動向更加注重創新驅動轉變。

^⑤「四個一流」指：打造一流設施、一流技術、一流管理、一流服務。