國務院關於進一步推進西部大開發的若干意見

國務院關於進一步推進西部大開發的若干意見
國發〔2004〕6號
2004年3月11日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於進一步推進

西部大開發的若干意見

國發〔2004〕6號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　 實施西部大開發，是關係國家經濟社會發展大局，關係民族團結和邊疆穩定的重大戰略部署。四年來，在黨中央、國務院的正確領導下，以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，各地區、各部門特別是西部地區廣大幹部群眾奮發努力，西部大開發取得重要進展。基礎設施建設邁出實質性步伐，生態建設和環境保護明顯加強，科技教育加快發展，人才開發力度加大，特色產業發展步伐加快，改革開放取得新的突破，推動了西部地區經濟社會發展和精神文明建設。對擴大國內需求，調整經濟結構，促進東西互動，保持國民經濟持續快速健康增長，鞏固全國改革發展穩定的大局，作出了重要貢獻。實踐充分證明，黨中央、國務院關於實施西部大開發的戰略決策是完全正確的，關於西部大開發的政策措施和重點任務是符合實際的。

　 實施西部大開發是一項長期艱巨的歷史任務。進一步推進西部大開發還面臨許多矛盾和問題。基礎設施落後仍然是制約西部地區發展的薄弱環節，生態環境局部有所改善、總體惡化的趨勢尚未扭轉，水資源短缺矛盾突出，教育、衛生等社會事業嚴重滯後，人才不足、流失嚴重等。解決這些矛盾和問題，既要有緊迫感，又要做好長期艱苦奮鬥的準備，進行持續不懈的努力。

　 黨的十六大和十六屆三中全會明確指出，積極推進西部大開發，有效發揮中部地區綜合優勢，支持中西部地區加快改革發展，振興東北地區等老工業基地，鼓勵東部有條件地區率先基本實現現代化，促進區域經濟協調發展，是全面建設小康社會和完善社會主義市場經濟體制的重大舉措。統籌區域發展，加快西部地區發展至關重要。沒有西部地區的小康，就沒有全國的小康。沒有西部地區的現代化，就不能說實現了全國的現代化。因此，要進一步提高對西部大開發重大戰略意義的認識，認真研究並深刻把握西部開發工作的規律性，把實施西部大開發作為一項重大任務列入重要議事日程，不斷改進和加強對西部大開發的領導，充分調動各方面積極性，開創西部大開發的新局面。

　 繼續推進西部大開發，要以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，全面貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，認真落實黨中央、國務院關於實施西部大開發的戰略部署、方針政策和重點任務。堅持解放思想，實事求是，與時俱進，按照完善社會主義市場經濟的改革方向，不斷探索西部大開發的新路子。堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，按照「五個統籌」的要求，使經濟發展與環境保護、社會進步協調推進，促進西部地區經濟社會和人的全面發展。堅持一切從實際出發，積極進取，量力而行，有重點、有步驟地解決關係西部開發全局的重大問題。堅持把西部地區自力更生、艱苦奮鬥與國家政策支持結合起來，更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，不斷增強西部地區的自我發展能力。以更大的決心、更有力的措施、更紮實的工作，推動西部地區經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。

　　進一步推進西部大開發，要總結經驗，完善政策措施，抓好以下重點工作。

一、紮實推進生態建設和環境保護，實現生態改善和農民增收

　 生態建設和環境保護是西部大開發的重要任務和切入點。加強西部地區生態建設和環境保護，關係農民當前生計和長遠利益，關係全國能否實現可持續發展。要以統籌實現生態改善、農民增收和地區經濟發展為目標，認真搞好退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理和已墾草原退耕還草等生態建設工程。

　 退耕還林要搞好規劃，完善政策，突出重點，加強協調，穩步推進，近期要重點做好鞏固成果的工作。優先治理25度以上的陡坡耕地和嚴重沙化耕地，特別是江河源頭及兩岸、湖泊水庫周圍的陡坡耕地。重點放在北方乾旱半乾旱土地沙化區、黃土高原水土流失嚴重區、南方岩溶石漠化集中區、長江中上游大江大湖周邊區、青藏高原江河源頭區和京津風沙源區等區域。要加強天然草原的恢復、治理和基本草場建設，把退牧還草工程和逐步轉變牧民的生產生活方式結合起來。完善配套措施，創造條件，逐步從放牧、游牧轉為舍飼和輪牧相結合，大力開發後續加工產業，不斷提高廣大牧民的生活水平和質量。已墾草原要加快實施退耕還草。繼續推進天然林保護等工程，恢復生態系統的自我修復能力。

　 認真搞好「五個結合」，即把退耕還林、退牧還草與加強基本農田建設、農村能源建設、生態移民、後續產業發展、封山禁牧舍飼等配套保障措施結合起來。保持和提高糧食綜合生產能力，保證國家糧食安全。繼續堅持省級人民政府負總責，統籌安排各項任務，確保各項政策措施真正落實到位，切實解決農民增收和長遠生計問題，保證退得下、還得上、能致富、不反彈。建立生態建設和環境保護補償機制，鼓勵各類投資主體投入生態建設和環境保護。

　 要從規劃入手加強環境保護工作，堅持預防為主、保護優先，落實重要生態功能區的保護任務，加強重大建設項目的環境監管，加強工業污染防治，加強城市污水、垃圾、大氣等環境綜合整治，加大礦區環境保護與整治的力度。

二、繼續加快基礎設施重點工程建設，為西部地區加快發展打好基礎

　 基礎設施建設事關西部開發全局。要從戰略高度着眼，注重科學布局。加強重大項目前期工作，條件成熟一批，開工一批。加大投入力度，保證工程質量，重大工程要干一項，成一項。繼續集中力量建設好青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、水利樞紐、交通幹線等重大項目。

　 堅持把水資源的合理開發利用和節約保護放在首要位置，加快推行節水技術和節水措施，加強各類節水設施建設。推進重點流域綜合治理、水資源科學調配、水源涵養地保護。因地制宜地建設大中小型水利工程。有效防治水污染，促進污水資源化，加強地下水資源勘查和監測。以水資源的承受能力為前提，合理規劃產業布局，禁止在缺水地區上高耗水項目。大力發展節水型產業，積極建設節水型社會。繼續做好南水北調西線工程前期工作。加強綜合交通運輸網絡建設，發揮綜合效益。5年內建成「五縱七橫」國道主幹線西部路段，到2010年建成西部開發八條公路幹線。加快跨區域鐵路通道建設。逐步完善以幹線機場為中心、幹線機場與支線機場相協調的航空網絡。加強內河航運基礎設施建設，改善內河通航條件。加強綜合能源體系建設，發揮西部地區作為全國石油天然氣生產和加工基地的作用，建設一批大型高產、高效、低排污煤炭生產基地。大力開發水電，合理配置火電，建立合理的西電東送電價機制，對水電的實際稅賦進行合理調整，支持西部地區水電發展。加強信息基礎網絡建設。加快建立電信普遍服務基金和郵政普遍服務補償機制，支持西部地區和其他地區農村普及電信和郵政服務。繼續實施「西新」工程，進一步擴大廣播電視覆蓋率。加強城市交通、供電、通信、給排水、環保、消防等基礎設施建設。加強工程管理，建立重大項目的後評估制度。

三、進一步加強農業和農村基礎設施建設，加快改善農民生產生活條件

　 加強西部地區農業和農村基礎設施建設，改善農民生產生活條件，是促進農村經濟社會發展，加快實現小康的重大舉措。要以增加農民收入為中心，加快農業結構調整，大力發展特色農業、旱作節水農業和生態農業。發揮西部地區氣候多樣化和生物多樣性的優勢，積極發展棉花、糖料、水果、肉類、奶類、毛絨類、花卉、中藥材等特色農產品及其深加工。建立健全農產品市場體系。支持一批龍頭企業、生產基地、農產品加工中心和市場流通基礎設施建設，推進農業產業化經營。

　 建成通縣油路，推進縣際公路建設，逐步建設縣鄉公路。在國家給予適當資金補助的基礎上，廣泛動員農民和其他社會力量參與節水灌溉、人畜飲水、農村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等小型公共工程建設。拓寬農民參與公共工程建設、外出打工等增收渠道。繼續減輕農民稅費負擔。辦好鄉鎮企業，大力發展縣域經濟，加快城鎮化進程，促進農村富餘勞動力轉移就業。對一些經濟發展明顯落後、少數民族人口較多、國防或生態位置重要的貧困地區，國家給予重點支持，進行集中連片開發。繼續開展「興邊富民」行動。

四、大力調整產業結構，積極發展有特色的優勢產業

　 調整和優化產業結構，大力發展特色經濟，促進資源優勢向產業優勢、經濟優勢轉化，是增強西部地區自我發展能力、擴大社會就業、改善人民生活的根本大計。要密切結合西部地區資源特點和產業優勢，以市場為導向，積極發展能源、礦業、機械、旅遊、特色農業、中藥材加工等優勢產業。促進西部地區傳統優勢產業參與國內外競爭，充分發揮國防科技工業優勢，推廣應用信息技術，在有條件的地方發展高新技術產業，探索一條適合西部地區的新型工業化道路。把發展優勢產業和調整改造西部老工業基地結合起來，提高老工業城市的經濟實力和競爭能力。加強西部地區礦產資源勘探，增加公益性調查評價的資金投入。嚴格整頓礦業秩序，對重要礦產資源實行強制性保護，提高資源綜合利用率，有序推進礦業市場改革和開放，逐步將西部地區建設成為全國能源、礦產資源主要接替區。

　 發展特色優勢產業要因地制宜，以企業為主體、市場為導向、效益為中心、先進適用技術為支撐、保護環境為前提，切實防止盲目投資和低水平重複建設，嚴格控制被淘汰的生產工藝、設備轉移到西部地區。合理調整全國產業分工格局，支持西部地區具備基本條件的地方發展資源深加工項目，由國家投資或需要國家批准的重點項目，只要西部地區有優勢資源、有市場，優先安排在西部地區。根據不同地區的特色和比較優勢，加強跨省區的經濟合作與協調。

五、積極推進重點地帶開發，加快培育區域經濟增長極

　　貫徹以線串點、以點帶面的區域發展指導方針,依託水陸交通幹線，重點發展一批中心城市，形成新的經濟增長極。積極培育並形成西隴海蘭新線經濟帶、長江上游經濟帶和南貴昆經濟區等重點經濟區域。制訂區域規劃，加大交通、通信、市政等基礎設施的建設力度，逐步建成通江達海的骨幹交通網絡、快速便捷的通信網絡和生產要素集聚的城鎮體系。支持重點地帶優勢產業及企業加快發展，在項目布局、市場體系建設、信貸投入、利用國內外資金等方面給予扶持和幫助。發揮中心城市的輻射帶動作用，形成區域性的經濟、交通、物流、金融、信息、技術和人才中心，帶動周圍地區和廣大農村發展。對西部地區經濟技術開發區、國家級高新技術產業開發區的園區內基礎設施建設貸款，繼續提供財政貼息支持。

六、大力加強科技教育衛生文化等社會事業，促進經濟和社會協調發展

　 加強科技、教育、衛生、文化等社會事業，提高勞動者素質，促進經濟社會協調發展，是進一步推進西部大開發的重要任務。要加強科普工作，加大推廣先進適用技術力度。加強西部地區科技能力及重點科研基地建設，提高西部開發重點任務的技術支撐水平。要把優先發展教育作為基礎性、戰略性任務來抓，到2007年，西部地區普及九年義務教育人口覆蓋率達到85%以上，青壯年文盲率降到5%以下。要完善教育經費保障機制，加大中央財政和省級財政對農村義務教育的支持，新增財政收入用於支持農村教育發展的部分向西部地區農村傾斜，支持中小學校建設的中央財政專項資金繼續向西部地區傾斜。逐步對義務教育階段家庭經濟困難學生免除雜費、書本費，對寄宿生補助生活費。繼續加強教育對口支援工作。國家繼續在資金投入和政策措施上給予傾斜，支持西部地區高等教育發展。

　 大力支持西部地區衛生事業發展，加強公共衛生設施建設，完善疾病預防控制體系和醫療救治體系。逐步建立和完善新型合作醫療制度、貧困農民家庭醫療救助制度，建立健全縣、鄉、村三級衛生服務網絡，重點支持以鄉鎮衛生院為主體的農村醫療設施建設。加強重大傳染病和地方病的防治。加強人口和計劃生育工作，採取經濟措施建立農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度，鼓勵貧困地區農民家庭「少生快富」，降低出生率，提高人口素質。繼續加強西部地區文化藝術、廣播影視、新聞出版和農村基層公共文化服務網絡和文化設施建設，加強西部地區民族民間傳統文化的保護工作。

七、深化經濟體制改革，為西部地區發展創造良好環境

　 大力改善投資環境，充分發揮市場機製作用，吸引國內外資金、技術和人才投入西部開發，是西部地區加快發展的根本性措施。要增強緊迫感，進一步解放思想，轉變觀念，以深化行政審批制度改革為突破口，切實把政府經濟管理職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。大力加強公務員隊伍建設，依法規範行政和執法行為，強化服務意識，提高行政效率。完善市場體系，規範市場秩序，打擊假冒偽劣等經濟欺詐行為，依法保護知識產權。積極推行公有制特別是國有制的多種有效實現形式，加快調整國有經濟布局和結構，積極鼓勵、支持和引導個體、私營等非公有制經濟發展。努力擴大社會就業，健全社會保障體系。進一步放寬非公有制經濟投資准入領域，鼓勵社會資本參與基礎設施和生態環境建設、優勢產業發展，參股、兼併和重組國有企業。支持國有企業改革、改組、改造的各項政策措施向西部地區傾斜。落實社會治安綜合治理各項措施，維護安定團結的社會局面。

　 加強西部與東部、中部地區之間的經濟交流與合作，建立市場化的跨地區企業協作機制，把東部、中部地區的資金、技術和人才優勢與西部地區的資源、市場和勞動力優勢結合起來，實現優勢互補、互惠互利，共同發展。加大東部地區和中央單位對口支援西部地區的工作力度。深化涉外經濟體制改革，進一步擴大對外開放，更好地利用外資加快發展。建立以企業為主體的對外招商引資新機制，提高招商引資實效，依託優勢產業、重點工程、重點地帶，吸引外來投資。逐步放寬西部地區保險、旅遊、運輸等服務領域的外資准入限制條件。採取有力措施推動西部地區發展對外貿易和經濟技術合作，全方位、多形式地擴大與周邊國家和地區的經濟合作和技術交流，努力開拓國際貿易和邊境貿易。

八、拓寬資金渠道，為西部大開發提供資金保障

　 建立長期穩定的西部開發資金渠道，是持續推進西部大開發的重要保障。要繼續保持用長期建設國債等中央建設性資金支持西部開發的投資力度，採取多種方式籌集西部開發專項資金。中央財政性建設資金、其他專項建設資金繼續向西部地區基礎設施建設傾斜。創新重大基礎設施建設投入機制，採取多種方式鼓勵和引導社會資金和境外資金參與基礎設施建設。進一步加大中央財政對西部地區的轉移支付力度。拓寬西部開發間接和直接融資渠道。鼓勵各金融機構採取銀團貸款、混合貸款、委託理財、融資租賃、股權信託等多種方式，加大對西部地區的金融支持。加快商業銀行對西部地區國債配套貸款項目的評估審貸速度，提高貸款審核效率。支持國家政策性銀行擴大貸款規模，延長貸款期限，支持西部地區基礎設施建設、進出口貿易。進一步推進西部地區農村金融體系建設，加大農村信用社改革力度，繼續擴大農戶小額貸款和農戶聯保貸款，支持有生產能力、守信用的貧困農戶儘快脫貧致富。加強扶貧貼息貸款管理，增加對西部地區信貸投入。積極支持西部地區符合條件的企業優先發行企業債券，支持西部地區符合條件的企業發行股票。修改、完善並適時出台產業投資基金管理暫行辦法，優先在西部地區組織試點，支持西部地區以股權投資方式吸引內外資。提高西部地區利用國際組織和外國政府贈款及國外優惠貸款的比例。

九、加強西部地區人才隊伍建設，為西部大開發提供有力的人才保障

　 西部大開發，關鍵在人才，特別是領導幹部和高層次專業人才。要貫徹人才強國戰略，認真實施《西部地區人才開發十年規劃》。落實幹部交流和人才培訓任務，促進西部地區黨政人才隊伍、專業技術人才隊伍和企業經營管理人才隊伍協調發展。加大幹部的交流力度，通過調動任職、掛職鍛煉、對口支援等多種方式，每年選派相當數量和相應級別的幹部到西部地區縣級以上領導班子中工作，適當延長西部地區縣級以上幹部到東部地區、中央和國家機關單位掛職鍛煉期限。逐步完善艱苦邊遠地區津貼制度。建立科技、教育、衛生、文化等專業人才定期到西部地區農村支援工作的制度。加快研究制定有利於西部地區留住人才、吸引人才、用好人才的政策措施，鼓勵各類人才及大中專畢業生到西部地區發展、創業。把組織選派與發揮人才市場的作用結合起來，儘快建立起人才開發新機制。以就業和再就業為導向，依託西部地區現有職業教育培訓資源，充分利用東部地區職業教育資源，加強西部地區各類適用人才和勞務輸出人員的職業技能培訓和創業培訓，加強少數民族幹部和人才培養。組織和協調各地區各部門多渠道地為西部大開發提供智力服務和人才支持。對於西部地區人才培訓給予資金補助，加強西部地區人才開發的國際合作。

十、加快法制建設步伐，加強對西部開發工作的組織領導

　 加強西部大開發的法制建設和組織領導，是進一步推進西部大開發的基本保障。要借鑑世界發達國家開發欠發達地區的經驗，結合我國西部開發的實踐，本着注重實效、突出重點、逐步完善的原則，加快西部開發法制建設步伐，為西部大開發提供法律保障。抓緊起草《西部開發促進法》和《西部開發生態環境保護監督條例》等法律法規，逐步建立和完善西部開發法律法規體系。西部地區各級人民政府公務人員要提高法制意識，確保法律法規的有效實施，樹立誠信政府形象，為推進西部大開發打造良好的法制環境。

　 加強對西部開發工作的組織領導和綜合協調。要建立專家諮詢制度，提高科學、民主決策水平。各地區、各部門要加強和穩定西部開發工作機構和人員。要進一步增強責任感和使命感，加強對西部開發工作的領導，把實施西部大開發納入重要議事日程，放在突出位置,加大貫徹實施西部大開發戰略的工作力度，研究制定推進西部開發的具體政策措施。西部地區要認真落實中央關於西部大開發的戰略決策、指導方針和各項重點任務，發揚自力更生、艱苦奮鬥精神，創造性地開展工作。東部和中部地區要繼續積極支持和參與西部大開發。國務院西部地區開發領導小組辦公室要加強與各地區、各部門的聯繫和溝通，健全西部開發工作機制，加強調查研究、綜合協調和督促檢查，對重大問題提出政策建議，協調解決西部開發中遇到的各種問題。各方面要共同努力，團結奮鬥，堅持不懈地把西部大開發紮實向前推進。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院 　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年三月十一日