國務院辦公廳關於促進開發區改革和創新發展的若干意見

國務院辦公廳關於促進開發區改革和創新發展的若干意見
國辦發〔2017〕7號
2017年1月19日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

開發區建設是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟發揮了不可替代的作用，開發區已成為推動我國工業化、城鎮化快速發展和對外開放的重要平台。當前，全球經濟和產業格局正在發生深刻變化，我國經濟發展進入新常態，面對新形勢，必須進一步發揮開發區作為改革開放排頭兵的作用，形成新的集聚效應和增長動力，引領經濟結構優化調整和發展方式轉變。為深入貫徹落實《中共中央 國務院關於構建開放型經濟新體制的若干意見》，經國務院同意，現就促進開發區改革和創新發展提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加強對各類開發區的統籌規劃，加快開發區轉型升級，促進開發區體制機制創新，完善開發區管理制度和政策體系，進一步增強開發區功能優勢，把各類開發區建設成為新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示範區、大眾創業萬眾創新的集聚區、開放型經濟和體制創新的先行區，推進供給側結構性改革，形成經濟增長的新動力。

（二）基本原則。堅持改革創新。強化開發區精簡高效的管理特色，創新開發區運營模式，以改革創新激發新時期開發區發展的動力和活力。堅持規劃引領。完善開發區空間布局和數量規模，形成布局合理、錯位發展、功能協調的全國開發區發展格局，切實提高經濟發展質量和效益。堅持集聚集約。完善公共設施和服務體系，引導工業項目向開發區集中，促進產業集聚、資源集約、綠色發展，切實發揮開發區規模經濟效應。堅持發展導向。構建促進開發區發展的長效機制，以規範促發展，正確把握髮展和規範的關係，不斷探索開發區發展新路徑、新經驗。

二、優化開發區形態和布局

（三）科學把握開發區功能定位。開發區要堅持以產業發展為主，成為本地區製造業、高新技術產業和生產性服務業集聚發展平台，成為實施製造強國戰略和創新驅動發展戰略的重要載體。開發區要科學規劃功能布局，突出生產功能，統籌生活區、商務區、辦公區等城市功能建設，促進新型城鎮化發展。開發區要繼續把優化營商環境作為首要任務，着力為企業投資經營提供優質高效的服務、配套完備的設施、共享便捷的資源，着力推進經濟體制改革和政府職能轉變。

（四）明確各類開發區發展方向。經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域等國家級開發區要發揮示範引領作用，突出先進製造業、戰略性新興產業、加工貿易等產業特色，主動對接國際通行規則，建設具有國際競爭力的高水平園區，打造具有國際影響力的園區品牌。經濟開發區、工業園區、高新技術產業園區等省級開發區要依託區域資源優勢，推動產業要素集聚，提升營商環境國際化水平，向主導產業明確、延伸產業鏈條、綜合配套完備的方向發展，成為區域經濟增長極，帶動區域經濟結構優化升級。

（五）推動各區域開發區協調發展。推進東部地區現有開發區轉型升級，增強開發區發展的內生動力，培育有全球影響力的製造研發基地，提高我國產業在全球價值鏈中的地位。支持中西部地區、東北地區進一步完善開發區軟硬件環境，加強開發區承接產業轉移的能力建設，增強產業發展動力。鼓勵東部地區開發區輸出品牌、人才、技術、資金和管理經驗，按照優勢互補、產業聯動、市場導向、利益共享的原則，與中西部地區、東北地區合作共建開發區。圍繞「一帶一路」建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展，推動沿海沿江沿線開發區良性互動發展，建設一批具有輻射帶動效應的轉型升級示範開發區，引導產業優化布局和分工協作。

三、加快開發區轉型升級

（六）推進開發區創新驅動發展。開發區要貫徹落實創新驅動發展戰略，促進科技創新、制度創新，吸引集聚創新資源，提高創新服務水平，推動由要素驅動向創新驅動轉變。支持開發區內企業技術中心建設，在有條件的開發區優先布局工程（技術）研究中心、工程實驗室、國家（部門）重點實驗室、國家地方聯合創新平台、製造業創新中心。鼓勵開發區加快發展眾創空間、大學科技園、科技企業孵化器等創業服務平台，構建公共技術服務平台，設立科技創新發展基金、創業投資基金、產業投資基金，完善融資、諮詢、培訓、場所等創新服務，培育創新創業生態，創新人才培養和引進機制，營造大眾創業、萬眾創新良好氛圍。支持有條件的國家高新技術產業開發區創建國家自主創新示範區，為在全國範圍內完善科技創新政策提供可複製經驗。

（七）加快開發區產業結構優化。開發區要適應新一輪產業變革趨勢，加快實施「中國製造2025」戰略，通過優化園區功能、強化產業鏈條、扶持重大項目、支持科技研發、騰籠換鳥等措施，支持傳統製造業通過技術改造向中高端邁進，促進信息技術與製造業結合；主動培育高端裝備、機器人、新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、數字創意等戰略性新興產業；促進生產型製造向服務型製造轉變，大力發展研發設計、科技諮詢、第三方物流、知識產權服務、檢驗檢測認證、融資租賃、人力資源服務等生產性服務業。以開發區為載體，努力形成一批戰略性新興產業集聚區、國家高（新）技術產業（化）基地、國家新型工業化產業示範基地，打造世界級產業集群。

（八）促進開發區開放型經濟發展。開發區要不斷提高對外開放水平，繼續發揮開放型經濟主力軍作用。支持開發區完善外貿綜合服務體系和促進體系，鼓勵開發區積極吸引外商投資和承接國際產業轉移。支持開發區內符合條件的跨國企業集團開展跨境雙向人民幣資金池業務。允許符合條件的開發區內企業在全口徑外債和資本流動審慎管理框架下，通過貸款、發行債券等形式從境外融入本外幣資金。促進海關特殊監管區域整合優化，將符合條件的出口加工區、保稅港區等類型的海關特殊監管區域逐步整合為綜合保稅區。

（九）推動開發區實現綠色發展。開發區要積極推行低碳化、循環化、集約化發展，推進產業耦合，推廣合同能源管理模式，積極參加全國碳交易市場建設和運行。鼓勵開發區推進綠色工廠建設，實現廠房集約化、原料無害化、生產潔淨化、廢物資源化、能源低碳化。推進園區循環化改造，按照循環經濟「減量化、再利用、資源化」的理念，推動企業循環式生產、產業循環式組合，搭建資源共享、廢物處理、服務高效的公共平台，促進廢物交換利用、能量梯級利用、水的分類利用和循環使用，實現綠色循環低碳發展。

（十）提升開發區基礎設施水平。開發區基礎設施建設要整體規劃，配套電力、燃氣、供熱、供水、通信、道路、消防、防汛、人防、治污等設施，並將為企業服務的公共信息、技術、物流等服務平台和必要的社會事業建設項目統一納入整體規劃。推進海綿型開發區建設，增強防澇能力。開發區新建道路要按規劃同步建設地下綜合管廊，加快實施既有路面城市電網、通信網絡架空線入地工程。推進實施「互聯網+」行動，建設智慧、智能園區。積極利用專項建設基金，鼓勵政策性、開發性、商業性金融機構創新金融產品和服務，支持開發區基礎設施建設。

四、全面深化開發區體制改革

（十一）完善開發區管理體制。開發區管理機構作為所在地人民政府的派出機關，要按照精簡高效的原則，進一步整合歸併內設機構，集中精力抓好經濟管理和投資服務，煥發體制機制活力。各地要加強對開發區與行政區的統籌協調，完善開發區財政預算管理和獨立核算機制，充分依託所在地各級人民政府開展社會管理、公共服務和市場監管，減少向開發區派駐的部門，逐步理順開發區與代管鄉鎮、街道的關係，依據行政區劃管理有關規定確定開發區管理機構管轄範圍。對於開發區管理機構與行政區人民政府合併的開發區，應完善政府職能設置，體現開發區精簡高效的管理特點。對於區域合作共建的開發區，共建雙方應理順管理、投入、分配機制。各類開發區要積極推行政企分開、政資分開，實行管理機構與開發運營企業分離。各地要及時總結開發區發展經驗，積極探索開發區法規規章建設。

（十二）促進開發區整合優化發展。各省（區、市）人民政府要積極探索建立開發區統一協調機制，避免開發區同質化和低水平惡性競爭，形成各具特色、差異化的開發區發展格局。鼓勵以國家級開發區和發展水平高的省級開發區為主體，整合區位相鄰、相近的開發區，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理。被整合的開發區的地區生產總值、財政收入等經濟統計數據，可按屬地原則進行分成。對於位於中心城區、工業比重低的開發區，積極推動向城市綜合功能區轉型。

（十三）提高開發區行政管理效能。各省（區、市）人民政府要加大簡政放權力度，將能夠下放的經濟管理權限，依照法定程序下放給開發區。對於開發區內企業投資經營過程中需要由所在地人民政府有關部門逐級轉報的審批事項，探索取消預審環節，簡化申報程序，可由開發區管理機構直接向審批部門轉報。對於具有公共屬性的審批事項，探索由開發區內企業分別申報調整為以開發區為單位進行整體申報或轉報。科學制定開發區權責清單，優化開發區行政管理流程，積極推進並聯審批、網上辦理等模式創新，提高審批效率。

（十四）做好開發區投資促進工作。開發區要把投資促進作為重要任務，推進相關體制機制創新，營造國際化營商環境。鼓勵開發區設立綜合服務平台，為投資者提供行政審批一站式服務。開發區要積極主動開展招商引資活動，創新招商引資方式，從政府主導向政府招商與市場化招商相結合轉變，加強招商引資人員培訓，提升招商引資工作專業化水平。開發區可結合產業發展方向，在政策允許和權限範圍內制定相應的招商引資優惠政策。

（十五）推進開發區建設和運營模式創新。引導社會資本參與開發區建設，探索多元化的開發區運營模式。支持以各種所有制企業為主體，按照國家有關規定投資建設、運營開發區，或者託管現有的開發區，享受開發區相關政策。鼓勵以政府和社會資本合作（PPP）模式進行開發區公共服務、基礎設施類項目建設，鼓勵社會資本在現有的開發區中投資建設、運營特色產業園，積極探索合作辦園區的發展模式。支持符合條件的開發區開發運營企業在境內外上市、發行債券融資。充分發揮開發區相關協會組織作用，制訂開發區服務規範，促進開發區自律發展。

五、完善開發區土地利用機制

（十六）優化開發區土地利用政策。對發展較好、用地集約的開發區，在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。適應開發區轉型升級需要，加強開發區公共配套服務、基礎設施建設等用地保障，提高生產性服務業用地比例，適當增加生活性服務業用地供給。利用存量工業房產發展生產性服務業以及興辦創客空間、創新工場等眾創空間的，可在5年內繼續按原用途和土地權利類型使用土地，5年期滿或涉及轉讓需辦理相關用地手續的，可按新用途、新權利類型、市場價，以協議方式辦理。允許工業用地使用權人按照有關規定經批准後對土地進行再開發，涉及原劃撥土地使用權轉讓需補辦出讓手續的，可採取規定方式辦理並按照市場價繳納土地出讓價款。

（十七）嚴格開發區土地利用管理。各類開發區用地均須納入所在市、縣用地統一供應管理，並依據開發區用地和建設規劃，合理確定用地結構。嚴格執行土地出讓制度和用地標準、國家工業項目建設用地控制指標。推動開發區集約利用土地、提高土地利用效率，從建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標的管控和綜合效益等方面加強開發區土地集約利用評價。積極推行在開發區建設多層標準廠房，並充分利用地下空間。

六、完善開發區管理制度

（十八）加強開發區發展的規劃指導。開發區建設應符合國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃和生態環境保護規劃。提升開發區規劃水平，增強規劃的科學性和權威性，促進「多規合一」。為促進各類開發區合理有序良性發展，各省（區、市）人民政府要組織編制開發區總體發展規劃，綜合考慮本地區經濟發展現狀、資源和環境條件、產業基礎和特點，科學確定開發區的區域布局，明確開發區的數量、產業定位、管理體制和未來發展方向。

（十九）規範開發區設立、擴區和升級管理。各省（區、市）人民政府要根據開發區總體發展規劃和當地經濟發展需要，穩步有序推進開發區設立、擴區和升級工作，原則上每個縣（市、區）的開發區不超過1家。限制開發區域原則上不得建設開發區，禁止開發區域嚴禁建設開發區。對於按照核准面積和用途已基本建成的現有開發區，在達到依法、合理、集約用地標準後，方可申請擴區。發展較好的省級開發區可按規定程序升級為國家級開發區。

（二十）完善開發區審批程序和公告制度。國家級開發區的設立、擴區和省級開發區升級為國家級開發區，由省（區、市）人民政府向國務院提出申請，由科技部、商務部、海關總署等會同有關部門共同研究、通盤考慮，提出審核意見報國務院審批。省級開發區的設立、擴區、調區，由所在地人民政府提出申請，報省（區、市）人民政府審批，並報國務院備案。國家發展改革委會同國土資源部、住房城鄉建設部等部門定期修訂全國開發區審核公告目錄，向社會公布符合條件的開發區名稱、面積、主導產業等，接受社會監督。

（二十一）強化開發區環境、資源、安全監管。開發區布局和建設必須依法執行環境影響評價制度，在空間布局、總量管控、環境准入等方面運用環境影響評價成果，對入區企業或項目設定環境准入要求，積極推行環境污染第三方治理。落實最嚴格水資源管理制度，實行水資源消耗總量和強度雙控，嚴格執行水資源論證制度，嚴格水土保持監督管理，防控廢棄渣土水土流失危害，加強節約用水管理。推動現有開發區全面完成污水集中處理，新建開發區必須同步配套污水集中處理設施和污染在線監控系統。開發區規劃、建設要加強安全管理，嚴格執行安全設施「三同時」制度，強化安全執法能力建設和安全監管責任體系建設。加強開發區各相關規劃的銜接，嚴格落實安全生產和環境保護所需的防護距離，促進產業發展與人居環境相和諧。

（二十二）完善開發區評價考核制度。有關主管部門和各省（區、市）人民政府要建立健全開發區綜合評價考核體系，統計部門要積極支持建立健全開發區統計體系，全面反映開發區的開發程度、產業集聚度、技術創新能力、創新創業環境、單位土地投資強度、產出率、帶動就業能力、經濟效益、環境保護、循環經濟發展水平、能源利用效率、低碳發展、社會效益、債務風險等情況。

（二十三）建立開發區動態管理機制。開發區考核結果要與獎懲措施掛鉤，對考核結果好的開發區優先考慮擴區、升級，加大政策支持力度；對考核結果不合格的開發區，要限制新增土地指標，提出警告，限期整改；對整改不力，特別是長期圈占土地、開發程度低的開發區，要核減面積或予以降級、撤銷，不允許納入全國開發區審核公告目錄。

加強新形勢下開發區的改革發展，是適應我國經濟發展新常態、加快轉變經濟發展方式的重要舉措，對於推進供給側結構性改革、推動經濟持續健康發展具有重要意義。各地區、各部門要高度重視，上下配合，按照職責分工，加強對開發區工作的指導和監督，營造有利的政策環境，共同開創開發區持續健康發展的新局面。

國務院辦公廳
2017年1月19日