國務院辦公廳關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見

國務院辦公廳關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見
國辦發〔2016〕91號
2016年12月7日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

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國務院辦公廳關於全面放開養老服務市場

提升養老服務質量的若干意見

國辦發〔2016〕91號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

養老服務業既是涉及億萬群眾福祉的民生事業，也是具有巨大發展潛力的朝陽產業。近年來，我國養老服務業快速發展，產業規模不斷擴大，服務體系逐步完善，但仍面臨供給結構不盡合理、市場潛力未充分釋放、服務質量有待提高等問題。隨着人口老齡化程度不斷加深和人民生活水平逐步提高，老年群體多層次、多樣化的服務需求持續增長，對擴大養老服務有效供給提出了更高要求。為促進養老服務業更好更快發展，經國務院同意，現提出如下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞「五位一體」總體布局和「四個全面」戰略布局，堅持以新發展理念引領經濟發展新常態，堅持中國特色衛生與健康發展道路，持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，積極應對人口老齡化，培育健康養老意識，加快推進養老服務業供給側結構性改革，保障基本需求，繁榮養老市場，提升服務質量，讓廣大老年群體享受優質養老服務，切實增強人民群眾獲得感。

（二）基本原則。

深化改革，放開市場。進一步降低准入門檻，營造公平競爭環境，積極引導社會資本進入養老服務業，推動公辦養老機構改革，充分激發各類市場主體活力。

改善結構，突出重點。補齊短板，將養老資源向居家社區服務傾斜，向農村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜。進一步擴大護理型服務資源，大力培育發展小型化、連鎖化、專業化服務機構。

鼓勵創新，提質增效。樹立健康養老理念，注重管理創新、產品創新和品牌創新，積極運用新技術，培育發展新業態，促進老年產品用品豐富多樣、養老服務方便可及。

強化監管，優化環境。完善監督機制，健全評估制度，推動行業標準化和行業信用建設，加強行業自律，促進規範發展，維護老年人合法權益。

（三）發展目標。

到2020年，養老服務市場全面放開，養老服務和產品有效供給能力大幅提升，供給結構更加合理，養老服務政策法規體系、行業質量標準體系進一步完善，信用體系基本建立，市場監管機制有效運行，服務質量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養老服務業成為促進經濟社會發展的新動能。

二、全面放開養老服務市場

（四）進一步放寬准入條件。

降低准入門檻。設立營利性養老機構，應按「先照後證」的簡化程序執行，在工商行政管理部門辦理登記後，在轄區縣級以上人民政府民政部門申請設立許可。在民政部門登記的非營利性養老機構，可以依法在其登記管理機關管轄範圍內設立多個不具備法人資格的服務網點。非本地投資者舉辦養老服務項目與當地投資者享受同等政策待遇，當地不得以任何名目對此加以限制。

放寬外資准入。在鼓勵境外投資者在華舉辦營利性養老機構的基礎上，進一步放開市場，鼓勵境外投資者設立非營利性養老機構，其設立的非營利性養老機構與境內投資者設立的非營利性養老機構享受同等優惠政策。

精簡行政審批環節。全面清理、取消申辦養老機構的不合理前置審批事項，優化審批程序，簡化審批流程。申請設立養老服務類社會組織，符合直接登記條件的可以直接向民政部門依法申請登記，不再經由業務主管單位審查同意。支持新興養老業態發展，對於養老機構以外的其他提供養老服務的主體，鼓勵其依法辦理法人登記並享受相關優惠政策。

（五）優化市場環境。

進一步改進政府服務。舉辦養老機構審批過程中涉及的各有關部門，都要主動公開審批程序和審批時限，推進行政審批標準化，加強對籌建養老機構的指導服務。加快推行養老機構申辦一站式服務，建立「一門受理、一併辦理」的網上並聯審批平台，進一步提高審批效率。根據消防法和有關規定，制定既保障安全、又方便合理的養老機構設立和管理配套辦法。

完善價格形成機制。加快建立以市場形成價格為主的養老機構服務收費管理機制。對於民辦營利性養老機構，服務收費項目和標準由經營者自主確定。對於民辦非營利性養老機構，服務收費標準由經營者合理確定，有關部門對其財務收支狀況、收費項目和調價頻次進行必要監管，同時加強對價格水平的監測分析。對於政府運營的養老機構，以扣除政府投入、社會捐贈後的實際服務成本為依據，按照非營利原則，實行政府定價或政府指導價；對於以公建民營等方式運營的養老機構，採用招投標、委託運營等競爭性方式確定運營方，具體服務收費標準由運營方依據委託協議等合理確定。

加快公辦養老機構改革。各地要因地制宜設置改革過渡期，加快推進具備向社會提供養老服務條件的公辦養老機構轉製成為企業或開展公建民營，到2020年政府運營的養老床位數占當地養老床位總數的比例應不超過50%。鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式，參與公辦養老機構改革。完善公建民營養老機構管理辦法，政府投資建設和購置的養老設施、新建居民區按規定配建並移交給民政部門的養老設施、國有單位培訓療養機構等改建的養老設施，均可實施公建民營。改革公辦養老機構運營方式，鼓勵實行服務外包。

加強行業信用建設。建立覆蓋養老服務行業法人、從業人員和服務對象的行業信用體系。建立健全信用信息記錄和歸集機制，加強與全國信用信息共享平台的信息交換和共享，通過企業信用信息公示系統向社會公示相關企業的行政許可、行政處罰等信息。引入第三方徵信機構，參與養老行業信用建設和信用監管。建立多部門、跨地區的聯合獎懲機制，將信用信息作為各項支持政策的重要衡量因素，對誠實守信者在政府購買服務、債券發行等方面實行優先辦理、簡化程序等綠色通道支持激勵政策，建立養老服務行業黑名單制度和市場退出機制，加強行業自律和監管。

三、大力提升居家社區養老生活品質

（六）推進居家社區養老服務全覆蓋。

開展老年人養老需求評估，加快建設社區綜合服務信息平台，對接供求信息，提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫等上門服務，提升居家養老服務覆蓋率和服務水平。依託社區服務中心（站）、社區日間照料中心、衛生服務中心等資源，為老年人提供健康、文化、體育、法律援助等服務。鼓勵建設小型社區養老院，滿足老年人就近養老需求，方便親屬照護探視。

（七）提升農村養老服務能力和水平。

依託農村社區綜合服務設施，拓展養老服務功能。鼓勵各地建設農村幸福院等自助式、互助式養老服務設施，加強與農村危房改造等涉農基本住房保障政策的銜接。農村集體經濟、農村土地流轉等收益分配應充分考慮解決本村老年人的養老問題。加強農村敬老院建設和改造，推動服務設施達標，滿足農村特困人員集中供養需求，為農村低收入老年人和失能、半失能老年人提供便捷可及的養老服務。鼓勵專業社會工作者、社區工作者、志願服務者加強對農村留守、困難、鰥寡、獨居老年人的關愛保護和心理疏導、諮詢等服務。充分依託農村基層黨組織、自治組織和社會組織等，開展基層聯絡人登記，建立應急處置和評估幫扶機制，關注老年人的心理、安全等問題。

（八）提高老年人生活便捷化水平。

通過政府補貼、產業引導和業主眾籌等方式，加快推進老舊居住小區和老年人家庭的無障礙改造，重點做好居住區緣石坡道、輪椅坡道、公共出入口、走道、樓梯、電梯候梯廳及轎廂等設施和部位的無障礙改造，優先安排貧困、高齡、失能等老年人家庭設施改造，組織開展多層老舊住宅電梯加裝。支持開發老年宜居住宅和代際親情住宅。各地在推進易地扶貧搬遷以及城鎮棚戶區、城鄉危房改造和配套基礎設施建設等保障性安居工程中，要統籌考慮適老化設施配套建設。

四、全力建設優質養老服務供給體系

（九）推進「互聯網+」養老服務創新。

發展智慧養老服務新業態，開發和運用智能硬件，推動移動互聯網、雲計算、物聯網、大數據等與養老服務業結合，創新居家養老服務模式，重點推進老年人健康管理、緊急救援、精神慰藉、服務預約、物品代購等服務，開發更加多元、精準的私人訂製服務。支持適合老年人的智能化產品、健康監測可穿戴設備、健康養老移動應用軟件（APP）等設計開發。打通養老服務信息共享渠道，推進社區綜合服務信息平台與戶籍、醫療、社會保障等信息資源對接，促進養老服務公共信息資源向各類養老服務機構開放。

（十）建立醫養結合綠色通道。

建立醫療衛生機構設置審批綠色通道，支持養老機構開辦老年病院、康復院、醫務室等醫療衛生機構，將符合條件的養老機構內設醫療衛生機構按規定納入城鄉基本醫療保險定點範圍。鼓勵符合條件的執業醫師到養老機構、社區老年照料機構內設的醫療衛生機構多點執業。開通預約就診綠色通道，推進養老服務機構、社區老年照料機構與醫療機構對接，為老年人提供便捷醫療服務。提升醫保經辦服務能力，切實解決老年人異地就醫直接結算問題。探索建立長期護理保險制度，形成多元化的保險籌資模式，推動解決失能人員基本生活照料和相關醫療護理等所需費用問題。

（十一）促進老年產品用品升級。

支持企業利用新技術、新工藝、新材料和新裝備開發為老年人服務的產品用品，研發老年人樂於接受和方便使用的智能科技產品，豐富產品品種，提高產品安全性、可靠性和實用性；上述企業經認定為高新技術企業的，按規定享受企業所得稅優惠。及時更新康復輔助器具配置目錄，重點支持自主研發和生產康復輔助器具。

（十二）發展適老金融服務。

規範和引導商業銀行、保險公司等金融機構開發適合老年人的理財、保險產品，滿足老年人金融服務需求，鼓勵金融機構建設老年人無障礙設施，開闢服務綠色通道。強化老年人金融安全意識，加大金融消費權益保護力度。穩步推進養老金管理公司試點，按照國家有關規定，積極參與養老金管理相關業務，做好相關受託管理、投資管理和賬戶管理等服務工作。

五、切實增強政策保障能力

（十三）加強統籌規劃。

發揮規劃引領作用，分級制定養老服務相關規劃，與城鄉規劃、土地利用總體規劃、城鎮化規劃、區域規劃等相銜接，系統提升服務能力和水平。各地要進一步擴大面向居家社區、農村、失能半失能老年人的服務資源，結合實際提出養老床位結構的合理比例，到2020年護理型床位占當地養老床位總數的比例應不低於30%。

（十四）完善土地支持政策。

統籌利用閒置資源發展養老服務，有關部門應按程序依據規劃調整其土地使用性質。營利性養老服務機構利用存量建設用地建設養老設施，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。企事業單位、個人對城鎮現有空閒的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，舉辦養老服務機構，經有關部門批准臨時改變建築使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內土地使用性質可暫不作變更。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可依法使用農民集體所有的土地。對在養老服務領域採取政府和社會資本合作（PPP）方式的項目，可以國有建設用地使用權作價出資或者入股建設。

（十五）提升養老服務人才素質。

將養老護理員培訓作為職業培訓和促進就業的重要內容。對參加養老服務技能培訓或創業培訓且培訓合格的勞動者，按規定給予培訓補貼。推動普通高校和職業院校開發養老服務和老年教育課程，為社區、老年教育機構及養老服務機構等提供教學資源及服務。完善職業技能等級與養老服務人員薪酬待遇掛鉤機制。建立養老服務行業從業人員獎懲機制，提升養老護理隊伍職業道德素養。將養老護理員納入企業新型學徒制試點和城市積分入戶政策範圍。積極開發老年人力資源，為老年人的家庭成員提供養老服務培訓，倡導「互助養老」模式。

（十六）完善財政支持和投融資政策。

完善財政支持政策。各地要建立健全針對經濟困難的高齡、失能老年人的補貼制度，統一設計、分類施補，提高補貼政策的精準度。對養老機構的運行補貼應根據接收失能老年人等情況合理發放。各級政府要加大投入，支持養老服務設施建設，切實落實養老機構相關稅費優惠政策，落實彩票公益金支持養老服務體系建設政策要求。鼓勵各地向符合條件的各類養老機構購買服務。

拓寬投融資渠道。鼓勵社會資本採取建立基金、發行企業債券等方式籌集資金，用於建設養老設施、購置設備和收購改造社會閒置資源等。鼓勵銀行業金融機構以養老服務機構有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產和應收賬款、動產、知識產權、股權等抵質押，提供信貸支持，滿足養老服務機構多樣化融資需求。有條件的地方在風險可控、不改變養老機構性質和用途的前提下，可探索養老服務機構其他資產抵押貸款的可行模式。

六、加強監管和組織實施

（十七）加強服務監管。

各地要建立健全民政部門和相關部門協同配合的監管機制，加強對養老機構運營和服務的監管。嚴禁以舉辦養老機構名義從事房地產開發，嚴禁利用養老機構的房屋、場地、設施開展與養老服務無關的活動，嚴禁改變機構的養老服務性質。做好養老服務領域非法集資信息監測和分析工作，做好政策宣傳和風險提示工作。對養老服務中虐老欺老等行為，對養老機構在收取保證金、辦理會員卡和發行金融產品等活動中的違法違規行為，要依法嚴厲查處。加強養老設施和服務安全管理，建立定期檢查機制，確保老年人人身安全。

（十八）加強行業自律。

民政、質檢等部門要進一步完善養老服務標準體系，抓緊制定管理和服務標準。落實養老機構綜合評估和報告制度，開展第三方評估並向社會公布，評估結果應與政府購買服務、發放建設運營補貼等掛鉤。政府運營的養老機構要實行老年人入住評估制度，綜合評估申請入住老年人的情況，優先保障特困人員集中供養需求和其他經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求。

（十九）加強宣傳引導。

堅持以社會主義核心價值觀為引領，弘揚中華民族尊老、敬老的社會風尚和傳統美德，開展孝敬教育，營造養老、助老的良好社會氛圍，加強對養老服務業發展過程中湧現出的先進典型和先進事跡的宣傳報道，及時總結推廣養老服務業綜合改革試點中的好經驗、好做法。依法打擊虐待、傷害老年人及侵害老年人合法權益的行為。積極組織開展適合老年人的文化體育娛樂活動，引導老年人積極參與社區服務、公益活動和健康知識培訓，豐富老年人精神文化生活。

（二十）加強督促落實。

各地要把全面放開養老服務市場、提升養老服務質量擺在重要位置，建立組織實施機制，及時制定配套實施意見，對政策落實情況進行跟蹤分析和監督檢查，確保責任到位、工作到位、見到實效。各部門要加強協同配合，落實和完善相關優惠政策，共同促進養老服務提質增效。對不落實養老服務政策，或者在養老機構運營和服務中有違反法律法規行為的，依法依規追究相關人員的責任。國家發展改革委、民政部要會同有關部門加強對地方的指導，及時督促檢查並報告工作進展情況。

附件：重點任務分工及進度安排表

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（此件公開發布）

附件

重點任務分工及進度安排表

序號	工作任務	負責部門	時間進度
1	鼓勵境外投資者設立非營利性養老機構	民政部、公安部、國家發展改革委、商務部等	2016年12月底前完成
2	全面清理、取消申辦養老機構的不合理前置審批事項，優化審批程序，簡化審批流程	民政部等	2016年12月底前完成
3	根據消防法和有關規定，制定既保障安全、又方便合理的養老機構設立和管理配套辦法	民政部、公安部、住房城鄉建設部等	2017年6月底前完成
4	完善價格形成機制	國家發展改革委、民政部等	持續實施
5	加快公辦養老機構改革	民政部、各省級人民政府	持續實施
6	加強行業信用建設	民政部、國家發展改革委、人民銀行、工商總局等	2017年6月底前完成
7	提高老年人生活便捷化水平	住房城鄉建設部、民政部、國家發展改革委等	持續實施
8	推進「互聯網+」養老服務創新	工業和信息化部、科技部、民政部、國家衛生計生委、國家發展改革委等	持續實施
9	探索建立長期護理保險制度	人力資源社會保障部、國家衛生計生委、財政部、民政部、國家發展改革委、保監會等	2016年12月底前完成
10	制定養老服務相關規劃	民政部、國家發展改革委等	2016年12月底前完成
11	完善土地支持政策	國土資源部、住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部、民政部等	持續實施
12	完善職業技能等級與養老服務人員薪酬待遇掛鉤機制	人力資源社會保障部、民政部等	2016年12月底前完成
13	探索養老服務機構其他資產抵押貸款的可行模式	人民銀行、民政部等	持續實施
14	加強服務監管	民政部、人民銀行、銀監會、國土資源部、住房城鄉建設部、公安部、全國老齡辦等	持續實施
15	完善養老服務標準體系	民政部、質檢總局等	持續實施
16	落實養老機構綜合評估和報告制度	民政部等	持續實施
17	政府運營的養老機構實行老年人入住評估制度	民政部等	2016年12月底前完成