國務院辦公廳關於印發《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》的函

國務院辦公廳關於印發《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》的函
國辦函〔2004〕33號
2004年4月6日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

• 版本資訊

國務院辦公廳關於印發

《國務院有關部門和單位制定和

修訂

突發公共事件應急預案框架指南》的函

國辦函〔2004〕33號

國務院有關部門、單位：

　　現將《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》印發給你們，以供你們在制定和修訂應急預案時參照。

　　附件：關於《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》的說明

                                                                                      國務院辦公廳            

                                                                                    二○○四年四月六日    

 

          國務院有關部門和單位制定和修訂   

           突發公共事件應急預案框架指南

  

    

    1.總則

　　1.1　目的

　　1.2　工作原則

　　要求明確具體。如統一領導、分級管理，條塊結合、以塊為主，職責明確、規範有序，結構完整、功能全面，反應靈敏、運轉高效，整合資源、信息共享，平戰結合、軍民結合和公眾參與等原則。

　　1.3　編制依據

　　1.4　適用範圍

　　級別限定要明確、針對性要強，可以預見的突發公共事件均應制定預案。

    2.組織指揮體系及職責

　　2.1　應急組織機構與職責

　　明確各組織機構的職責、權力和義務。

　　2.2　組織體系框架描述

　　以突發公共事件應急響應全過程為主線，明確突發公共事件發生、報警、響應、結束、善後處置等環節的主管部門與協作部門；以應急準備及保障機構為支線，明確各參與部門的職責。要體現應急聯動機制要求，最好附圖表說明。

    3.預警和預防機制

　　3.1　信息監測與報告

　　確定信息監測方法與程序，建立信息來源與分析、常規數據監測、風險分析與分級等制度。按照早發現、早報告、早處置的原則，明確影響範圍，信息渠道、時限要求、審批程序、監督管理、責任制等。應包括發生在境外、有可能對我國造成重大影響的事件的信息收集與傳報。

　　3.2　預警預防行動

　　明確預警預防方式方法、渠道以及監督檢查措施，信息交流與通報，新聞和公眾信息發布程序。

　　3.3　預警支持系統

　　預警服務系統要建立相關技術支持平台，做到信息傳遞及反饋高效、快捷，應急指揮信息系統要保證資源共享、運轉正常、指揮有力。

　　3.4　預警級別及發布

　　明確預警級別的確定原則、信息的確認與發布程序等。按照突發公共事件嚴重性和緊急程度，建議分為一般( Ⅳ級)、較重( Ⅲ級)、嚴重( Ⅱ級)和特別嚴重( Ⅰ級)四級預警，顏色依次為藍色、黃色、橙色和紅色。

    4.應急響應

　　4.1　分級響應程序

　　制定科學的事件等級標準，明確預案啟動級別和條件，以及相應級別指揮機構的工作職責和權限。按突發公共事件可控性、嚴重程度和影響範圍，原則上按一般<Ⅳ級>、較大<Ⅲ級>、重大<Ⅱ級>、特別重大<Ⅰ級>四級啟動相應預案。突發公共事件的實際級別與預警級別密切相關，但可能有所不同，應根據實際情況確定。闡明突發公共事件發生後通報的組織、順序、時間要求、主要聯絡人及備用聯絡人、應急響應及處置過程等。對於跨國(境)、跨區域、跨部門的重大或特別重大突發公共事件，可針對實際情況列舉不同措施。要避免突發公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

　　4.2　信息共享和處理

　　建立突發公共事件快速應急信息系統。明確常規信息、現場信息採集的範圍、內容、方式、傳輸渠道和要求，以及信息分析和共享的方式、方法、報送及反饋程序。要求符合有關政府信息公開的規定。如果突發公共事件中的傷亡、失蹤、被困人員有港澳台人員或外國人，或者突發公共事件可能影響到境外，需要向香港、澳門、台灣地區有關機構或有關國家進行通報時，明確通報的程序和部門。突發公共事件如果需要國際社會的援助時，需要說明援助形式、內容、時機等，明確向國際社會發出呼籲的程序和部門。

　　4.3　通訊

　　明確參與應急活動所有部門的通訊方式，分級聯繫方式，及備用方案。提供確保應急期間黨政軍領導機關及事件現場指揮的通訊暢通的方案。

　　4.4　指揮和協調

　　現場指揮遵循屬地化為主的原則，建立政府統一領導下的以突發事件主管部門為主、各部門參與的應急救援協調機制。要明確指揮機構的職能和任務，建立決策機制，報告、請示制度，信息分析、專家諮詢、損失評估等程序。

　　4.5　緊急處置

　　制定詳細、科學的應對突發公共事件處置技術方案。明確各級指揮機構調派處置隊伍的權限和數量，處置措施，隊伍集中、部署的方式，專用設備、器械、物資、藥品的調用程序，不同處置隊伍間的分工協作程序。如果是國際行動，必須符合國際機構行動要求。

　　4.6　應急人員的安全防護

　　提供不同類型突發公共事件救援人員的裝備及發放與使用要求。說明進入和離開事件現場的程序，包括人員安全、預防措施以及醫學監測、人員和設備去污程序等。

　　4.7　群眾的安全防護

　　根據突發公共事件特點，明確保護群眾安全的必要防護措施和基本生活保障措施，應急情況下的群眾醫療救助、疾病控制、生活救助，以及疏散撤離方式、程序，組織、指揮，疏散撤離的範圍、路線、緊急避難場所。

　　4.8　社會力量動員與參與

　　明確動員的範圍、組織程序、決策程序等。

　　4.9　突發公共事件的調查分析、檢測與後果評估

　　明確機構、職責與程序等。

　　4.10　新聞報道

　　明確新聞發布原則、內容、規範性格式和機構，以及審查、發布等程序。

　　4.11　應急結束

　　明確應急狀態解除的程序、機構或人員，並注意區別於現場搶救活動的結束。明確應急結束信息發布機構。

    5.後期處置

　　5.1　善後處置

　　明確人員安置、補償，物資和勞務的徵用補償，災後重建、污染物收集、清理與處理程序等。

　　5.2　社會救助

　　明確社會、個人或國外機構的組織協調、捐贈資金和物資的管理與監督等事項。

　　5.3　保險

　　明確保險機構的工作程序和內容，包括應急救援人員保險和受災人員保險。

　　5.4　突發公共事件調查報告和經驗教訓總結及改進建議

　　明確主辦機構，審議機構和程序。

    6.保障措施

　　6.1　通信與信息保障

　　建立通信系統維護以及信息採集等制度，確保應急期間信息通暢。明確參與應急活動的所有部門通訊方式，分級聯繫方式，並提供備用方案和通訊錄。要求有確保應急期間黨政軍領導機關及現場指揮的通信暢通方案。

　　6.2　應急支援與裝備保障

　　(1)現場救援和工程搶險保障。包括突發公共事件現場可供應急響應單位使用的應急設備類型、數量、性能和存放位置，備用措施，相應的制度等內容。

　　(2)應急隊伍保障。要求列出各類應急響應的人力資源，包括政府、軍隊、武警、機關團體、企事業單位、公益團體和志願者隊伍等。先期處置隊伍、第二處置隊伍、增援隊伍的組織與保障方案，以及應急能力保持方案等。

　　(3)交通運輸保障。包括各類交通運輸工具數量、分布、功能、使用狀態等信息，駕駛員的應急準備措施，徵用單位的啟用方案，交通管制方案和線路規劃。

　　(4)醫療衛生保障。包括醫療救治資源分布，救治能力與專長，衛生疾控機構能力與分布，及其各單位的應急準備保障措施，被調用方案等。

　　(5)治安保障。包括應急狀態下治安秩序的各項準備方案，包括警力培訓、布局、調度和工作方案等。

　　(6)物資保障。包括物資調撥和組織生產方案。根據具體情況和需要，明確具體的物資儲備、生產及加工能力儲備、生產流程的技術方案儲備。

　　(7)經費保障。明確應急經費來源、使用範圍、數量和管理監督措施，提供應急狀態時政府經費的保障措施。

　　(8)社會動員保障。明確社會動員條件、範圍、程序和必要的保障制度。

　　(9)緊急避難場所保障。規劃和建立基本滿足特別重大突發公共事件的人員避難場所。可以與公園、廣場等空曠場所的建設或改造相結合。

　　6.3　技術儲備與保障

　　成立相應的專家組，提供多種聯繫方式，並依託相應的科研機構，建立相應的技術信息系統。組織有關機構和單位開展突發公共事件預警、預測、預防和應急處置技術研究，加強技術儲備。

　　6.4　宣傳、培訓和演習

　　(1)公眾信息交流。最大限度公布突發公共事件應急預案信息，接警電話和部門，宣傳應急法律法規和預防、避險、避災、自救、互救的常識等。

　　(2)培訓。包括各級領導、應急管理和救援人員的上崗前培訓、常規性培訓。可以將有關突發事件應急管理的課程列為行政幹部培訓內容。

　　(3)演習。包括演習的場所、頻次、範圍、內容要求、組織等。

　　6.5　監督檢查

　　明確監督主體和罰則，對預案實施的全過程進行監督檢查，保障應急措施到位。

    7.附則

　　7.1　名詞術語、縮寫語和編碼的定義與說明

　　突發公共事件類別、等級以及對應的指標定義，統一信息技術、行動方案和相關術語等編碼標準。

　　7.2　預案管理與更新

　　明確定期評審與更新制度、備案制度、評審與更新方式方法和主辦機構等。

　　7.3　國際溝通與協作

　　國際機構的聯繫方式、協作內容與協議，參加國際活動的程序等。

　　7.4　獎勵與責任

　　應參照相關規定，提出明確規定，如追認烈士，表彰獎勵及依法追究有關責任人責任等。

　　7.5　制定與解釋部門

　　註明聯繫人和電話。

　　7.6　預案實施或生效時間

    8.附錄

　　8.1　與本部門突發公共事件相關的應急預案

　　包括可能導致本類突發公共事件發生的次生、衍生和耦合突發公共事件預案。

　　8.2　預案總體目錄、分預案目錄

　　8.3　各種規範化格式文本

　　新聞發布、預案啟動、應急結束及各種通報的格式等。

　　8.4　相關機構和人員通訊錄

　　要求及時更新並通報相關機構、人員。

    

附件：

    

    

 

        關於《國務院有關部門和單位制定和修訂

        突發公共事件應急預案框架指南》的說明

 

   

 

　　為貫徹落實黨的十六屆三中全會關於「建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力」的要求，全面履行政府職能，加強社會管理，做好應對風險和突發公共事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備，防患於未然，國務院將制定、修訂突發公共事件(包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類涉及公共安全的事件，下同)應急預案作為今年政府工作的一項重要任務。國務院有關部門、單位一定要居安思危、有備無患，把制定、修訂突發公共事件應急預案作為加強應急機制建設的重要組成部分和基礎性工作，抓緊做好，切實提高政府應對公共危機的能力。

　　本框架指南供有關部門、單位制定、修訂相關預案時參照。各部門、單位根據突發公共事件的性質、類型和自己的實際情況，可以適當增減或修改相應內容，調整結構。

    一、指導思想

　　以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，遵循預防為主、常備不懈的方針，按照統一領導、分級管理，條塊結合、以塊為主，職責明確、規範有序，結構完整、功能全面，反應靈敏、運轉高效的思路，制定和完善突發公共事件的應急預案，建立健全各種預警和應急機制，提高政府社會管理水平和應對突發公共事件的能力，保障人民群眾的生命財產安全、社會政治穩定和國民經濟的持續快速協調健康發展。

    二、工作原則

　　(一)以人為本，健全機制。要把保障人民群眾的生命安全和身體健康作為應急工作的出發點和落腳點，最大限度地減少突發公共事件造成的人員傷亡和危害。要不斷改進和完善應急救援的裝備、設施和手段，切實加強應急救援人員的安全防護和科學指揮。要充分發揮人的主觀能動性，充分依靠各級領導、專家和群眾，充分認識社會力量的基礎性作用，建立健全組織和動員人民群眾參與應對突發公共事件的有效機制。

　　(二)依靠科學，依法規範。制定、修訂應急預案要充分發揮社會各方面，尤其是專家的作用，實行科學民主決策，採用先進的預測、預警、預防和應急處置技術，提高預防和應對突發公共事件的科技水平，提高預案的科技含量。預案要符合有關法律、法規、規章，與相關政策相銜接，與完善政府社會管理和公共服務職能、深化行政管理體制改革相結合，確保應急預案的全局性、規範性、科學性和可操作性。

　　(三)統一領導，分級管理。在國務院統一領導下，組織有關部門、單位制定和修訂本部門的突發公共事件應急預案。要按照分級管理、分級響應和條塊結合、以塊為主的原則，落實各級應急響應的崗位責任制，明確責任人及其指揮權限。

　　(四)加強協調配合，確保快速反應。應急預案的制定和修訂是一項系統工程，要明確不同類型突發公共事件應急處置的牽頭部門或單位，其他有關部門和單位要主動配合、密切協同、形成合力；要明確各有關部門和單位的職責和權限；涉及關係全局、跨部門、跨地區或多領域的，預案制定、修訂部門要主動協調有關各方；要確保突發公共事件信息及時準確傳遞，應急處置工作反應靈敏、快速有效；充分依靠和發揮人民解放軍和武警部隊在處置突發公共事件中的骨幹作用和突擊隊作用；充分發揮民兵在處置突發公共事件中的重要作用。

　　(五)堅持平戰結合，充分整合現有資源。要經常性地做好應對突發公共事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備，加強培訓演練，做到常備不懈。按照條塊結合，資源整合，降低行政成本的要求，充分利用現有資源，避免重複建設，充分發揮我國社會主義制度集中力量辦大事的優越性。

　　(六)借鑑國外經驗，符合我國實際。認真借鑑國外處置突發公共事件的有益經驗，深入研究我國實際情況，切實加強我國應急能力和機制的建設，提高社會管理水平，要充分發揮我們的政治優勢、組織優勢，在各級黨委和政府的領導下，發揮基層組織的作用，建立健全社會治安綜合治理、城鄉社區管理等社會管理機制。

    三、內容和範圍

　　本應急預案所稱突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失、重大生態環境破壞和對全國或者一個地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅或損害，有重大社會影響的涉及公共安全的緊急事件。根據突發公共事件的發生性質、過程和機理，突發公共事件主要分類如下：

　　(一)自然災害。主要包括水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等。

　　(二)事故災難。主要包括民航、鐵路、公路、水運等重大交通運輸事故，工礦企業、建設工程、公共場所及機關、企事業單位發生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線事故以及通訊、信息網絡、特種設備等安全事故，核與輻射事故，重大環境污染和生態破壞事故等。

　　(三)突發公共衛生事件。主要包括突然發生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情(如鼠疫、霍亂、肺炭疽、O157、傳染性非典型肺炎等)、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

　　(四)突發社會安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突發事件、恐怖襲擊事件、經濟安全事件以及規模較大的群體性事件等。

　　隨着形勢的發展變化，今後還會出現一些新情況，突發公共事件的類別和內容將適當調整。

　　各部門、單位應通過總結分析近年來國內外發生的各類突發公共事件，及其處置過程中的經驗、教訓，按照全面履行政府職能，加強社會管理的要求，在現有工作基礎上，結合本部門實際，制定、修訂相應的應急預案。

    四、需要注意的幾個問題

　　(一)緊緊圍繞應急工作體制、工作運行機制和法制建設等方面制定、修訂應急預案。體制方面主要是明確應急體系框架、組織機構和職責，強調協作，特別要落實各級崗位責任制和行政首長負責制。運行機制方面主要包括：預測預警機制、應急信息報告程序、應急決策協調機制、應急公眾溝通機制、應急響應級別確定機制、應急處置程序、應急社會動員機制、應急資源徵用機制和責任追究機制等內容。同時，應急預案工作要與加強法制建設相結合，要依法行政，努力使突發公共事件的應急處置逐步走向規範化、制度化和法制化軌道。並注意通過對實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。

　　(二)協作配合部門或單位制定的配套預案，可作為主管部門預案的附件，建立跨部門的信息與技術資源共享機制。

　　(三)按照分級管理、分級響應的原則，結合突發公共事件的嚴重性、可控性，所需動用的各類資源，影響區域範圍等因素，分級設定啟動預案的級別。

　　(四)突發公共事件的新聞報道，要按照及時主動、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果、遵守紀律、嚴格把關的原則進行。具體要求詳見《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於進一步改進和加強國內突發事件新聞報道工作的通知》(中辦發〔2003〕22號)和《關於改進和加強國內突發事件新聞發布工作的實施意見》(國務院辦公廳2004年2月27日印發)。

　　(五)在預案制定和修訂過程中要按照決策民主化、科學化的原則，廣泛徵求社會各界和專家的意見。

　　(六)正確處理日常安全防範、安全生產工作和應急處置突發公共事件工作的關係；正確處理內部規章制度(如防火、保密、安全等)和突發公共事件應急預案的關係。

　　(七)應急預案要及時修訂，不斷充實、完善和提高。每一次重大突發公共事件發生後，都要進行預案的重新評估和修訂。

　　(八)應急預案正文前應有總目錄，並就預案的整體情況作簡要說明。按國務院辦公廳統一行文規定的要求打印，並按有關規定標註密級。