國務院辦公廳關於印發全國土地利用總體規劃綱要的通知

國務院辦公廳關於印發全國土地利用總體規劃綱要的通知
國辦發〔1999〕34號
1999年4月2日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

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國務院辦公廳關於印發

全國土地利用總體規劃綱要的通知

國辦發〔1999〕34號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國土資源部組織編制的《全國土地利用總體規劃綱要》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

我國是一個人多地少的國家，耕地後備資源嚴重不足。從我國農業乃至社會經濟可持續發展和國家的長治久安、人民群眾安居樂業的戰略高度考慮，我國必須實行世界上最嚴格的土地管理制度。各地區、各部門必須進一步提高對十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地這一基本國策的認識，正確處理經濟發展與耕地保護的關係，按照在保護中開發，在開發中保護的原則，堅持資源開發和節約並舉，把節約放在首位，積極推進土地利用方式由粗放向集約轉變，努力提高土地利用率，特別是要採取十分嚴厲的措施，堅決杜絕建設項目用地未批先用的違法行為，確保耕地總量動態平衡和土地的合理利用。

土地利用總體規劃是對土地利用進行宏觀調控和指導的綱領性文件。編制科學、合理、嚴格的土地利用總體規劃，是《中華人民共和國土地管理法》的要求，是實行土地用途管制的前提，對實現土地管理特別是耕地保護目標，協調人口、資源、環境的關係，保持社會經濟可持續發展具有重要意義。各地區、各部門要認真落實《全國土地利用總體規劃綱要》提出的各項任務和措施，確保規劃目標的實現。各省、自治區、直轄市人民政府要按照《中華人民共和國土地管理法》的規定，儘快組織完成本行政區域土地利用總體規劃的編制和修訂工作。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的主要用地指標和用地布局安排都應服從上一級土地利用總體規劃。土地利用年度計劃的制定、農用地轉用和建設用地審批、基本農田保護區的劃定都應依據土地利用總體規劃。城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動都必須符合土地利用總體規劃的要求。

《全國土地利用總體規劃綱要》是依據全國土地利用現狀調查數據編制的。全國土地利用現狀數據根據全國土地調查結果變更後，農村土地承包、農業稅賦以及其他涉及農民負擔等現行政策都不作調整。全國土地利用現狀數據暫不對外公布。

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全國土地利用總體規劃綱要

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土地是人類生存與發展的基礎。為了更好地貫徹落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，依據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)和國家有關土地利用的方針、政策，在調查研究、總結經驗基礎上，對1993年印發的《全國土地利用總體規劃綱要(草案)》進行修訂，制定《全國土地利用總體規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。

從現在起到下世紀的前10年，是我國實現第二步戰略目標、向第三步戰略目標邁進的關鍵時期，也是人口增長、經濟發展對土地資源的需求進一步加大、各類用地矛盾集中的時期。這一時期，《綱要》的主要任務是：根據《國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，以保護耕地和控制非農業建設用地為重點，確定全國土地利用的目標、方針，協調各類用地矛盾，提出土地利用宏觀調控和用途管制的政策意見，制定實施規劃的措施。編制《綱要》的原則是：堅持從我國人多地少的基本國情出發，進一步貫徹落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策；嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；走節約用地和內涵挖潛的路子，提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；堅持占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

《綱要》以1996年為基期，以2010年為規劃期，並展望到2030年。《綱要》的範圍未包括香港特別行政區、台灣省和澳門地區。

一、我國土地資源利用狀況和面臨的形勢

(一)土地資源利用狀況。

據全國土地利用現狀調查，1996年全國農用地面積為65545萬公頃(98.32億畝)，建設用地面積為3526萬公頃(5.29億畝)， 其他為未利用地。 農用地中， 耕地面積為13004萬公頃(19.51億畝)，園地面積為1002萬公頃(1.50億畝)，林地面積為22761萬公頃(34.14億畝)，牧草地面積為26606萬公頃(39.91億畝)，水面面積為2171萬公頃(3.26億畝)。建設用地中，居民點及工礦用地面積為2408萬公頃(3.61億畝)，交通用地面積為547萬公頃(0.82億畝)，水利設施用地面積為571萬公頃(0.86億畝)。未利用地中，尚有可利用土地(包括葦地、灘涂、荒草地、鹽鹼地、沼澤地)7263萬公頃(10.90億畝)。

國家歷來十分重視土地利用問題，通過組織開展土地資源的保護、開發、利用和綜合整治，保障了農業生產和各項建設的用地需要。但是，人多地少、耕地資源不足、建設用地需求量大，仍然是制約我國糧食生產穩定增長和國民經濟持續、快速、健康發展的主要因素之一。

1．土地資源人均占有量少，分布不均衡。我國土地總面積居世界第三位，但由於人口眾多，人均土地面積僅0.777公頃(11.65畝)，相當於世界平均數的1/3。人均耕地0.106公頃(1.59畝)、人均林地0.186公頃(2.79畝)、人均牧草地0.217公頃(3.26畝)，分別只相當於世界平均數的44%、18%和35%。

我國土地資源總體質量不高。全國耕地總量中，有水源保證和灌溉設施的耕地面積只占39.8%；林地總量中，有林地面積只占70.5%；牧草地總量中，質量差的草地卻占50%左右。

我國土地資源的地區分布很不均衡，特別是在區域分布上與水資源不匹配，嚴重影響土地生產率的提高。長江流域及其以南地區，水資源量占全國水資源總量的80%以上，耕地只占全國耕地總面積的38%；淮河流域及其以北地區，水資源量不足全國的20%， 耕地卻占全國的62%。

2．耕地面積大量減少。據統計，1986—1995年全國因農業內部結構調整占用和災害損毀減少耕地466.67萬公頃(7000萬畝)，同期非農業建設占用耕地統計數為197.33萬公頃(2960萬畝)。由於統計口徑等原因，非農業建設實際占用耕地面積還要高於統計數。

3．可開發利用的土地資源不足。目前，我國未利用地中可開發成耕地的只有666.67萬公頃(10000萬畝)左右。宜農荒地主要分布在西北和東北地區，開發利用的制約因素較多。

4．土地利用率和產出率低。多年來，建設用地以外延擴展為主，用地規模迅速擴大，實際利用效率較低。城市用地增長遠快於城市人口的增長。據統計，1996年全國城市非農業人口比1986年增長59.7%，同期城市用地卻增長106.8%。農村居民點建設分散，空心村、閒散地大量存在，人均用地達182平方米，超出國家標準高限32平方米。盲目設立開發區，大量占用土地，閒置撂荒土地較多。據全國非農業建設用地清查， 截止1996年底全國各類開發區達4210多個，有一半以上是盲目設立的，閒置土地達4.07萬公頃(61萬畝)。一些工業企業、鄉鎮企業也存在重複建設、浪費土地的現象。據1997年調查，全國征而未用的閒置土地達11.60萬公頃(174萬畝)。

農用地的實際利用水平和產出率也低。溝渠、田坎和田間道路面積與淨耕地面積之比分別為1∶25、1∶10和1∶20，超過中等集約化水平的國家1.5倍、1倍和2倍以上。1996年全國耕地糧食單產為4.98噸/公頃，果園單產為6.99噸/公頃，林地生長量為1.39立方米/公頃，均低於先進國家平均水平。

5．土地退化、損毀嚴重，生態環境遭到破壞。近年來，不少地區對耕地的投入減少，重用輕養，導致地力衰退。目前，全國受工業廢水、廢渣、廢氣(簡稱「三廢」)和農藥污染的耕地約占耕地總面積的1/5；全國草地退化、沙化和鹼化(簡稱「三化」)面積13500萬公頃(20.25億畝)，並且每年還在以200萬公頃(3000萬畝)的速度增加；全國水土流失面積36700萬公頃(55.05億畝)，約占國土面積的38%，每年新增水土流失面積100萬公頃(1500萬畝)；全國荒漠化土地面積已達26200萬公頃(39.30億畝)，每年還以24.60萬公頃(369萬畝)的速度擴展；由於生態系統的嚴重失調，旱澇災害頻繁，每年因自然災害損毀的耕地約10萬公頃(150萬畝)。到1996年全國因採礦累計破壞土地面積達280萬公頃(4200萬畝)，工礦廢棄地復墾率僅為12%，遠低於先進國家水平。

(二)土地利用與管理工作的有利條件和不利因素。

本世紀末到2010年，土地利用與管理工作既具備前所未有的有利條件，又面臨一些不利因素，任務相當艱巨。有利條件：黨中央、國務院對土地管理特別是耕地保護問題高度重視，決定實行世界上最嚴格的耕地保護和土地管理制度；實施可持續發展戰略，並把節約和高效利用資源、保護生態環境作為實施可持續發展戰略的一項主要內容，對節地挖潛、保護耕地、加快水土流失地區綜合治理、實現土地資源的永續利用將產生巨大的推動作用；實行經濟體制和經濟增長方式兩個根本性轉變的方針，促進土地利用方式和管理方式發生深刻變化，將為完成跨世紀土地利用與管理的目標任務提供有力保障；國家始終堅持把農業放在經濟工作首位，長期穩定農村基本政策，特別是延長土地承包期30年，為保護耕地、推進土地整理和開發提供了有利的政策環境；國民經濟持續快速健康發展，綜合國力不斷增強，將會不斷增加耕地保護和土地開發整理的資金投入，科學技術的發展為保護和合理利用土地資源提供了有力的技術保障。不利因素：人口持續增加，預計全國總人口到2000年將達到13億人，到2010年將達到14億人，人口對土地的壓力進一步增大；國民經濟快速發展，工業化、城市化進程加快，建設用地需求繼續擴大，農用地與建設用地的矛盾進一步加劇；長期以來粗放型土地利用方式，仍存在一定的慣性作用，要引導其向集約型轉變還需作艱苦而持久的努力；社會主義市場經濟體制尚處在建立和逐步完善的階段，土地利用的宏觀調控機制和法制建設有待加強，經濟建設中的短期行為在一些地方還比較嚴重，不利於節約和合理用地；農用地總體產出率低，保護耕地缺乏內在經濟動力。

二、《綱要》的目標和方針

(一)土地利用規劃目標。

《綱要》的總目標是：在保護生態環境前提下，保持耕地總量動態平衡，土地利用方式由粗放向集約轉變，土地利用結構與布局明顯改善，土地產出率和綜合利用效益有比較顯著的提高，為國民經濟持續、快速、健康發展提供土地保障。土地利用規劃目標是：

1．農用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2000年耕地總面積保持在12933萬公頃(19.40億畝)以上；到2010年耕地總面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)以上， 其中基本農田面積保持在10856萬公頃(16.28億畝)以上，　占現有耕地總面積的83.5%以上。林地、牧草地面積增加，到2000年林地面積達到23533萬公頃(35.30億畝)，森林覆蓋率達到15.5%，牧草地面積達到26700萬公頃(40.05億畝)；到2010年林地面積達到24999萬公頃(37.50億畝)，森林覆蓋率提高到19%，牧草地面積達到26867萬公頃(40.30億畝)。水面面積保持穩定。加強中、低產農用地改造，耕地總體質量有所提高，有林地和人工、半人工草地面積有較大幅度增加。

2．在保障重點建設項目和基礎設施建設用地的前提下，建設用地總量得到有效控制。到2000年新增建設用地不超過136萬公頃(2040萬畝)， 2001年到2010年新增建設用地不超過204.80萬公頃(3072萬畝)；合計不超過340.80萬公頃(5112萬畝)， 其中占用耕地面積不超過196.67萬公頃(2950萬畝)。適當增加城鎮用地面積，通過積極引導和加強管理，促使城鄉居民點用地總規模逐步縮小。

3．土地整理全面展開，未利用地得以適度開發。到2010年全國土地整理和未利用地開發增加耕地面積440.80萬公頃(6612萬畝)以上，增加其他農用地2154.27萬公頃(32314萬畝)以上。

4．土地生態環境有比較明顯的改善。到2010年全國退耕還林、還草、還湖347.80萬公頃(5217萬畝)。土地退化趨勢得到控制， 治理初見成效。 到2010年新增治理水土流失面積5000萬公頃(75000萬畝)，治理荒漠化土地面積2200萬公頃(33000萬畝)，改造坡耕地667.67萬公頃(10000萬畝)，治理「三化」草地3300萬公頃(49500萬畝)。

(二)土地利用遠景展望。

預計2030年，我國將達到或接近人口峰值年，人口總數將達到15—16億人。為保障人口高峰期的糧食及其他農產品需求，耕地總面積應保持穩定。雖然建設用地仍會有所增加，但隨着用地方式的轉變，建設用地利用率將進一步提高。土地退化趨勢得到遏制，重點治理區的生態環境開始步入良性循環的軌道，生態環境顯著改善。

(三)土地利用的基本方針。

為實現上述目標，必須始終堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，堅定不移地遵循以下基本方針：

1．把保護耕地放在土地利用與管理的首位。耕地是農業乃至整個國民經濟發展的基礎，發展經濟必須以保護耕地為前提。必須對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉為建設用地，實行占用耕地補償制度，加強基本農田保護管理。

2．堅持供給制約和需求引導，統籌安排各業用地。必須改變已往以投資規模、用地需求決定土地供給的做法，逐步形成以土地供給能力起主導作用的供地制約機制。在保護耕地和保障其他事關國計民生的重要基礎產業、基礎設施用地需要的前提下，統籌兼顧，協調各方面的用地關係。同時，注意發揮土地市場機制的作用，促進土地資源的優化配置和高效利用。

3．開發與節約並舉，以節約挖潛為重點，提高土地利用效率。各項建設應當儘量利用存量土地和閒置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潛力；必須節約使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。農業發展要充分利用現有農用地，大力改造中低產地，逐步提高土地集約化經營水平；積極開展土地整理和復墾，以增加耕地及其他農用地面積。同時，要在保護和改善生態環境的前提下，因地制宜、適度開發土地後備資源，做到地盡其用。

4．堅持「一要吃飯，二要建設」的方針，處理好長遠與當前、全局與局部的關係，土地利用實現經濟、社會、生態效益三統一。堅持土地開發、利用、整治、保護相結合，防止過度開發和掠奪式利用，加強土地退化的防治，保護和改善土地生態環境，實現土地資源的永續利用，促進社會、經濟協調發展。

(四)區域土地利用發展方向和管理措施。

為了因地制宜指導各地區的土地利用結構、布局調整和土地利用管理，根據土地利用的自然、社會、經濟條件和經濟布局，將全國劃分為8個區域，確定各區域的土地利用發展方向和管理措施。

1．東南沿海區。包括上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南6個省市。本區擁有對外開放和發展的區位優勢，是我國目前經濟發展、城市化水平最高的地區。區內土地開發程度高，經濟效益較好，但人均耕地少，一些地方城鎮用地外延擴張和盲目設立開發區，閒置、浪費土地問題突出，進一步加劇了農業與非農業的用地矛盾。

本區土地利用發展方向和管理措施是：嚴格控制各類建設特別是城鎮和開發區建設用地規模，各類建設用地要由外延擴張向內涵挖潛轉變，充分利用閒置土地和存量土地，農民建住宅逐步向小城鎮和中心村集中，鄉鎮工業逐步向工業區集中，努力壓縮農村居民點用地總規模。切實保護耕地，發展城郊農業和創匯農業，重點加強農用地整理、山地綜合開發和沿海灘涂開發利用，加快沿海防護林體系建設和山區水土流失綜合治理，強化對自然保護區、濕地和沿海紅樹林的保護。

2．環渤海區。包括北京、天津、山東、河北、遼寧5個省市。本區地理位置優越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源礦產資源豐富，既是我國老工業中心，又是目前經濟發展較快的地區之一。區內土地開發程度較高，海塗開發有一定潛力，但水資源短缺，耕地障礙因素多，土地沙化威脅較大，城鎮、交通發展占地大量增加，重化工業的發展導致水土污染加重。

本區土地利用發展方向和管理措施是：嚴格控制大城市建設用地規模，同時保障國家重點建設必要的用地，節地挖潛，提高各類建設用地利用率。強化耕地數量和質量保護，建立穩固的城郊副食品生產基地。加強土地整理、中低產田改造和環境綜合整治，建設防護林體系。

3．東北區。包括黑龍江、吉林2個省和內蒙古自治區東部的呼倫貝爾盟、興安盟、哲里木盟和赤峰市。本區地處東北亞經濟圈的中心位置，擁有豐富的能源礦產資源和比較發達的交通條件，經濟發展潛力較大。區內水土條件優越，人均耕地多，森林資源豐富，是主要商品糧產區和主要用材林基地之一，但土地利用比較粗放，森林采育失調。

本區土地利用發展方向和管理措施是：統籌安排各業用地，嚴格控制城鄉居民點用地外延擴大，加快工礦廢棄地復墾。加強農田基本建設，提高單產，適度開發宜農荒地。加大森林資源保護和林地撫育更新力度，積極營造「三北」防護林工程。強化草地和濕地保護，對過度開墾的要有計劃地退耕。

4．中部區。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5個省。本區地處中原腹地，水陸交通條件優越，有色金屬礦產和煤炭、水能資源、水熱資源豐富，是我國重要糧、棉產區，經濟發展潛力大。區內土地利用較充分，但人口多，人均耕地少，宜農未利用土地資源缺乏，建設與農業用地矛盾大，江湖水患頻繁。

本區土地利用發展方向和管理措施是：強化耕地保護，嚴格控制城鄉居民點建設占用耕地。優先保障重點建設項目用地，其他建設用地以內涵挖潛為主，提高土地利用效率。加強工礦廢棄地復墾和土地整理，對田、水、路、林、村進行綜合整治，加強山地丘陵地區的水土保持，有計劃有步驟地退耕還林、退田還湖。

5．西南區。包括重慶、四川、雲南、貴州、廣西5個省區市。本區兼有沿海、沿江、沿邊區位特點，能源、礦產、生物資源豐富，水熱條件優越，但地形和交通條件對經濟發展和土地開發制約較大，人均耕地少，過度開墾問題突出，水土流失比較嚴重。

本區土地利用發展方向和管理措施是：嚴格控制城鄉居民點建設占用耕地，保障水電能源和交通基礎設施用地。重點保護好平原、壩區耕地。結合以坡地改梯田為中心的土地整理，實行封山植樹，25度以上的陡坡耕地逐步退耕還林。充分利用非耕地資源發展熱帶、亞熱帶經濟林，因地制宜建設林、牧業基地，積極營造長江上游防護林。

6．黃土高原區。包括山西、陝西、寧夏3個省區和甘肅省隴東南9個地市州。本區以山區、高原為主，半乾旱氣候，旱地、坡耕地占較大比重，水土流失、土地荒漠化嚴重，生態環境十分脆弱。本區水電資源比較豐富，是我國最大的煤炭、天然氣生產基地。

本區土地利用發展方向和管理措施是：嚴格控制城鄉居民點占用耕地，加強礦山土地復墾。因地制宜安排農林牧業用地，川、塬區應加強耕地保護和農田基本建設，丘陵溝谷區和山區應積極修建梯田和壩地，大力開展以小流域為單元的綜合治理，並充分利用荒山荒坡植樹種草，25度以上的陡坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林、還草。

7．西北區。包括新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區的西部和甘肅省隴西5個地市。本區氣候乾旱，地廣人稀，以綠洲農業和放牧畜牧業為主，未利用土地面積較大，土地利用比較粗放，土地退化嚴重，水資源短缺。區內石油、煤炭資源比較豐富。

本區土地利用發展方向和管理措施是：提高城鄉居民點土地利用率。加強城郊耕地保護，農、牧並舉，建設綠洲糧棉油果基地和牧業基地。結合水資源合理利用，統一規劃、穩步開發宜農荒地。積極營造防護林、水源涵養林和人工、半人工草場，防治沙化、鹽鹼化。保障石油、煤炭、鹽業及交通建設用地，及時復墾廢棄地。

8．青藏高原區。包括青海、西藏2個省區。本區平均海拔4500—5500米，屬高寒氣候，光照充足，但熱量不足，光、熱、水不匹配。區內人口稀少，交通不發達，土地開發程度低，農業經營粗放。

本區土地利用發展方向與管理措施是：堅持科學合理用地原則，保障必要的建設用地。充分利用現有耕地資源，努力提高糧食產量。加強草場建設，保護林業資源。

三、土地利用結構與布局調整

為了保障規劃期內國民經濟和社會發展的用地需要，促進土地資源的優化配置，實現土地資源的永續利用，必須加強土地利用的宏觀調控，合理調整土地利用結構和布局。到2010年全國主要用地規劃指標為:農用地67842萬公頃(101.76億畝)，其中耕地12801萬公頃(19.20億畝)，園地1000萬公頃(1.50億畝)， 林地24999萬公頃(37.50億畝)， 牧草地26867萬公頃(40.30億畝)，水面2175萬公頃(3.26億畝)；建設用地3707萬公頃(5.56億畝)，其中居民點及工礦用地2405萬公頃(3.61億畝)，交通用地608萬公頃(0.91億畝)，水利設施用地694萬公頃(1.04億畝)(見附表一)。

(一)優先安排農用地。

加強農用地保護、整治和開發，保證農用地面積有較大幅度增加，合理調整農用地結構和布局，因地制宜發展農林牧副漁各業。到2010年農用地總面積增加2297萬公頃(3.45億畝)。

1．切實保護耕地，保持耕地總量動態平衡。到2010年全國耕地減少面積控制在644.07萬公頃(9661萬畝)，其中建設占用耕地196.67萬公頃(2950萬畝)；因生態建設需要退耕還林、還草、還湖347.80萬公頃(5217萬畝)， 因災損毀減少耕地99.60萬公頃(1494萬畝)。 到2010年全國土地整理開發補充耕地面積440.80萬公頃(6612萬畝)。不計因生態建設需要的退耕面積，到2010年全國淨增耕地面積144．53萬公頃(2168萬畝)；計入生態建設退耕面積，到2010年全國耕地面積減少203.27萬公頃(3049萬畝)。 因此， 到2010年全國耕地面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)。各省、自治區、直轄市要嚴格按照《土地管理法》的規定和《綱要》確定的耕地保有量控制指標，在保護和改善生態環境前提下，實現本行政區域內耕地總量動態平衡(見附表二)。到2000年各省、自治區、直轄市建設占用耕地量不得高於到2010年規劃指標的40%土地整理開發補充耕地量不得低於到2010年規劃指標的40%。

——為確保耕地總量動態平衡戰略目標的實現，必須對耕地實行特殊保護。嚴格控制各類建設占用耕地，實行耕地補償制度。非農業建設經批准占用耕地的，按照占補平衡的原則，由用地單位開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地，或按省、自治區、直轄市規定足額交納耕地開墾費，專項用於開墾新耕地。

——強化重點區域耕地保護。在全面保護的基礎上，規劃期間應重點加強經濟發達的沿海地區、城市近郊區、糧棉油生產基地縣的耕地保護。對這些區域進一步強化耕地保護措施，實行投入傾斜政策，加大農田改造整理和建設的力度。

——加強基本農田保護管理。必須嚴格按照《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定劃定基本農田保護區。各省、自治區、直轄市劃定的基本農田面積不得低於本規劃確定的控制指標(見附表三)。城鎮和村莊周邊、鐵路和公路兩側的耕地及其他區域質量好、產量高的耕地，應優先劃入基本農田保護區。要把基本農田保護區具體落實到地塊和責任人，明確保護責任並向社會公布，加強檢查監督。

——加大中低產田改造力度，集中連片治理，力爭平原地區大部分耕地實現旱澇保收、高產穩產，丘陵山區達到0.5畝/人以上高標準基本農田。

——農業內部結構調整應充分開發利用非耕地資源，除改善生態環境需要外，不得占用耕地發展林果業和挖塘養魚。規劃期間應控制園地發展規模，着重調整品種結構，提高產品質量。近年來在優質農田上發展的果園應退園還耕，逐步調整到丘陵、台地和荒坡地，按適宜性原則適當集中發展。到2010年園地面積只能保持在1000萬公頃(1.50億畝)，與1996年基本持平。要加強中低產園地的改造和管理，提高園地單產和效益。

2．按照國土整治和生態環境保護要求，增加林地、牧草地面積，加強林、牧業基地建設。到2010年林地面積發展到24999萬公頃(37．50億畝)，比1996年的22761萬公頃(34．14億畝)增加2238萬公頃(3．36億畝)；牧草地面積擴大到26867萬公頃(40.30億畝)， 比1996年的26606萬公頃(39.91億畝)增加261萬公頃(0.39億畝)。

——實行封山育林，保護和經營好現有林地，禁止過度採伐和毀林開墾。要有計劃地停止天然林的採伐，變伐木為營林，切實保護大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造，加速跡地更新。水土流失嚴重地區重點發展生態林。

——加強林業基地建設。根據林業用地條件和社會經濟發展需要，重點建設17個林業基地，分別是：武夷山林區，南嶺林區，海南島及南海諸島熱帶林保護區，長江中下游濱湖農田防護林區，天目山林區，幕阜山林區，四川盆地周邊山地林區，元江、南盤江林區和滇南熱帶雨林保護區，大興安嶺林區，小興安嶺林區，長白山林區，華北平原農田防護林區，閩粵沿海防護林區，粵桂沿海丘陵、台地防護林區，隴秦晉山地水源林區和燕山、太行山林區，秦巴山地林區。

——保護草場資源，防止超載過牧和盲目開墾。改良天然草場，建立人工、半人工草場。

——加快重點牧區建設。建設重點是：「三北」地區「三化」草地的治理，黃河、長江、淮河、珠江等主要水系中上游草地改良和建設，南方草地生態工程，沿海灘涂種草改土工程。

3．穩定水面面積，提高江湖行蓄洪能力。到2010年水面面積保持在2175萬公頃(3.26億畝)。

——保護現有水面，禁止新的圍湖造田和在行洪區墾荒。

——為治理水患，對江河沿岸和湖區嚴重影響行洪、泄洪的民垸，必須實行平垸行洪，退田還湖。

——改造蓄洪垸，逐步搬遷居民，做到大洪水時有計劃地蓄洪，無洪水時繼續耕種。

——加強農田水利建設，把推廣節水作為一項革命性措施來抓，努力解決乾旱缺水問題。

(二)合理安排建設用地。

要確保重點建設項目的用地需求，其他各類建設用地應當以內涵挖潛為主，儘可能利用非耕地，嚴格控制非農業建設用地規模。根據耕地占補平衡原則，切實落實建設項目占用耕地與開發、復墾耕地相掛鉤的政策。到2010年各類建設新增用地規模控制在 340．80萬公頃(5112萬畝)以內，其中占用耕地控制在196.67萬公頃(2950萬畝)以內，年均建設占用耕地控制在14.07萬公頃(211萬畝)以內。

1．控制城鄉居民點用地，建立合理的城鄉居民點體系。 到2010年我國城市化水平將達42-45%，城鎮人口達6億人左右；隨着農村人口向城鎮轉移以及城鄉建設用地由粗放向集約轉變，城鄉居民點用地總規模將減少56.33萬公頃(845萬畝)左右， 由1996年的1910.60萬公頃(28659萬畝)降至1854.27萬公頃(27814萬畝)。其中城鎮用地增加約133.47萬公頃(2002萬畝)，農村居民點用地減少約189.80萬公頃(2847萬畝)。城鎮擴大占用耕地面積控制在60萬公頃(900萬畝)以內。

——嚴格控制城市建設用地規模，推進城市土地集約化利用。嚴格執行國家規定的城市建設用地指標，人多地少地區，應採用低限指標。各省、自治區、直轄市要根據非農建設占用耕地指標、人口控制指標、城市化水平、人均城市建設用地指標等，確定每個設市城市的建設用地規模。嚴格劃定城市建設用地區，限制城市的盲目擴張。凡城市人均用地超過規定標準、閒置土地沒有充分利用的，城市建成區不得外延擴大。要依照國家產業政策，把土地有償使用和企業改革、產業結構調整緊密結合起來，促進城市土地使用權的合理流轉，優化城市建設用地結構。推動和加快舊城改造，提高城市土地利用效率。

——加強小城鎮建設用地管理，嚴格控制村鎮建設外延擴大，特別要嚴格控制村鎮建設占用耕地和林地。各地要嚴格按照土地利用總體規劃確定的村鎮建設用地區，制定好村鎮建設規劃，推進舊村鎮改造，治理空心村；凡有條件的地方，要促進農村居民點向中心村和集鎮集中，鄉鎮企業向規劃工業用地區集中。農民建房要堅持拆舊建新的原則，嚴格實施農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地制度，提倡相對集中建樓房。要通過合理引導和控制，逐步形成等級規模結構和布局合理、用地集約的城鄉居民點體系。

——嚴格控制和引導各類開發區建設。凡未經國務院或省級人民政府批准的各類開發區一律撤銷，限期復墾還耕。對已經國務院或省級人民政府批准的各類開發區，要做到全面規劃，分期建設。堅持開發一片、建成一片、收效一片、滾動發展的原則，充分利用老城區原有的基礎設施，加快老城區的改造。

2．統籌安排工礦、交通、水利建設用地，保障重點建設項目用地。到2010年獨立工礦用地將增加53.33萬公頃(800萬畝)左右，由1996年的276.93萬公頃(4154萬畝)增至330．27萬公頃(4954萬畝)； 交通用地將增加60.67萬公頃(910萬畝)左右， 由1996年的546.93萬公頃(8204萬畝)增至607.60萬公頃(9114萬畝)；水利設施用地將增加123.33萬公頃(1850萬畝)左右，由1996年的571萬公頃(8565萬畝)增至694.33萬公頃(10415萬畝)。

——優先安排水利、交通、能源等基礎設施用地，近期要保證國家重點支持的農林水利建設、交通通訊建設、城市基礎設施建設、城鄉電網改造、國家直屬儲備糧庫建設、經濟適用住房建設等用地需要。根據國民經濟發展戰略和產業政策，支持中西部地區發展優勢產業，使中西部地區的資源優勢能得到較充分發揮，逐步縮小地區經濟發展差距。

——切實提高建設用地效率。獨立工礦、交通、水利建設項目在選址和建設施工過程中，要節約用地，少占耕地、林地，避免占用好地，充分利用現有建設用地和廢棄地。要嚴格執行占用耕地與整理、復墾、開發掛鉤的原則，實行占補平衡。

——保障國家重點項目和重要基礎設施建設用地。涉及以下項目的續建、新建和擴建等用地在規劃和計劃上優先安排。

(1)水利。在東部及沿海、大江大河大湖防洪重點地區，按照規劃的防洪標準，抓好在建防洪工程和擬建的重點工程建設。中部地區以搞好南水北調中線建設為重點，安排建設水資源綜合利用水庫等工程。逐步向自然資源較豐富的中西部傾斜，加強老少邊窮地區的水利骨幹工程建設，並按照流域、梯級、綜合、滾動的方針，重點安排好實施流域滾動開發的龍頭工程。重點骨幹工程有：長江三峽、黃河小浪底、萬家寨、南水北調中線工程及治淮治太工程和湖南江埡、廣東飛來峽、尼爾基、大柳樹等水利樞紐，黃河下游、長江中下游、洞庭湖區的防洪工程和蓄滯洪區安全建設及東北水利骨幹工程、水源涵養工程建設等。

(2)交通。公路，重點建設「五縱七橫」國道主幹線系統。「五縱」路線是：同江至三亞、北京至福州、北京至珠海、二連浩特至河口、重慶至湛江；「七橫」路線是：綏芬河至滿洲里、丹東至拉薩、青島至銀川、連雲港至霍爾果斯、上海至成都、上海至瑞麗、衡陽至昆明。到2010年全國公路里程達135萬公里，其中汽車專用線4萬公里。45個公路主樞紐基本建成。

沿海港口，重點建設與交通運輸大通道相聯繫、對國民經濟影響較大的大連、天津、青島、秦皇島、黃驊、上海、寧波、珠海等主樞紐港，優先安排為能源、外貿、原材料等重點物資運輸服務的碼頭建設。

內河航運，重點建設長江幹流、西江幹流和京杭運河(濟寧——杭州)水運主通道以及長江三角洲江南航道網、珠江三角洲航道網，形成「一縱二橫二網」全線貫通格局。

民航，重點新建上海浦東、海口美蘭、南昌昌北、杭州蕭山、廣州新機場、長春龍家堡、汕頭潮汕等新機場。

鐵路，重點建設南北「四縱」，即南昆鐵路、西康鐵路、哈大電化、秦瀋客運專線；東西「四橫」，即朔黃鐵路、邯濟鐵路、侯月新荷複線、水株複線等大能力幹線，以及蕭甬複線、南疆線、黎湛線、武廣電化、內昆線、梅坎線、新長線、粵海通道、神木北至延安北鐵路、達萬線、水柏線、蘭煙複線、武漢至荊門鐵路、洛湛通道、京滬高速鐵路、寧西線、銅九線等。

(3)工礦。煤炭工業，在調整開發布局的基礎上，抓好兩大露天礦區和8個重點礦區為主體的煤礦基本建設工程。大露天礦區是安家嶺露天煤礦、準格爾哈爾烏素露天煤礦。重點礦區是：淮南、淮北、濟北、永城、蔚縣、神府東勝、晉城新區、盤江礦區。

陸上石油天然氣，重點建設大慶油田、遼河油田、勝利油田、塔里木油田、新疆油田、長慶油田以及其他重要油氣田等。

冶金行業，重點抓好鞍鋼、寶鋼、首鋼、武鋼、包鋼、本鋼、攀鋼、馬鋼、太鋼、唐鋼10大鋼鐵聯合企業和特鋼企業的改擴建。

有色金屬行業，重點抓好中西部地區原料基地建設和現有企業的改擴建。

化工行業，重點抓好若干骨幹項目建設和大型化工基地的結構調整。充分依託現有企業，以改擴建為主，重點抓好以上海浦東開發區為龍頭的長江三角洲和長江沿岸城市的石油化工、工程塑料、橡膠加工及精細化工區；京、津、遼、魯環渤海灣的鹽化工、石油化工和橡膠加工區；東北石油化工區；珠江三角洲精細化工及橡膠加工區；西南磷化工區；西北天然氣、石油化工區；華北煤化工區。

(三)積極開展土地整理、復墾和開發。

為緩解土地供需矛盾，應積極推進土地整理，加強土地復墾，適度開發宜農未利用土地資源。

1．土地整理。到2010年通過土地整理增加農用地396.40萬公頃(5946萬畝)，其中增加耕地198.20萬公頃(2973萬畝)。土地整理的重點是村莊和農田整理。要通過村莊縮並、搬遷和調整改造，增加耕地100萬公頃(1500萬畝)；通過平整土地、歸併地塊及綜合建設農田道路、溝渠等，增加耕地98.20萬公頃(1473萬畝)。

——要把土地整理作為補充增加耕地面積的主要途徑，採取積極措施鼓勵開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規模的土地整理。土地整理要與村莊改造、鄉(鎮)村企業建設、小城鎮建設、農田水利基本建設等相結合。要注重提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。

——土地整理的重點區域是：京津唐地區，河北冀中南平原區，山西汾沭河谷地區，山西雁北地區，內蒙古西遼河地區，內蒙古河套地區，黑龍江松嫩平原地區，吉林松嫩平原地區，遼寧遼河平原及遼東半島西部地區，上海市，江蘇省，浙江杭嘉湖平原地區，浙江金衢盆地及蕭紹寧地區，安徽淮河中游平原及皖中南山圩區，閩西北地區，福建沿海地區，江西鄱陽湖平原及贛中地區，山東沿黃平原及膠東丘陵區，河南沿黃平原及淮河中上游地區，河南南陽盆地，湖北江漢平原及鄂北崗地區，湖南洞庭湖平原及湘中南丘陵區，廣東珠江三角洲及沿海地區，廣西桂中南地區，海南沿海地區，四川川中地區，雲南滇中地區，貴州黔中地區，陝西漢中盆地，陝西關中渭北地區，甘肅河西地區，青海海東地區，寧夏銀川平原，新疆天山山麓綠洲等區域。

2．土地復墾。到2010年通過土地復墾增加農用地面積52萬公頃(780萬畝)，其中增加耕地17.33萬公頃(260萬畝)。工礦廢棄地復墾率由目前的12%左右提高到17%左右。

——按照誰破壞、誰復墾的原則，加強各類工礦廢棄地的復墾管理。土地復墾與生產建設必須統一規劃、同步進行。要及時復墾工礦建設新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復墾。要制定鼓勵政策，使歷史遺留的工礦廢棄地，儘可能分期得到復墾。復墾土地優先作為耕地，同時遵循適宜性和經濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。

——土地復墾的重點地區是：以山西為中心的能源、化工基地，山東、安徽、江蘇、河南、陝西、內蒙古等省區的煤炭基地，遼寧的遼河油田及鋼鐵、煤炭基地，冀東煤炭、鋼鐵、電力、建材基地，黑龍江煤炭、採金和石油基地，膠東黃金基地，西南冶金、化工、有色金屬基地等。

3．土地開發。到2010年開發利用宜農宜林宜牧荒地2148萬公頃(32220萬畝)以上，其中增加耕地225.27萬公頃(3379萬畝)。

——土地開發以保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發。耕地的開發要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區，並與農田基本建設水利建設同步進行。開發荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證，搞好規劃設計，保護生態平衡。鼓勵宜農土地後備資源不足的地區與宜農土地後備資源豐富的地區合作開發荒地和其他農用地，但異地開發必須納入資源所在地的土地開發規劃。

——土地開發的重點地區是：三江平原區，松遼平原區，河套平原區，銀川平原區，河西走廊區，共和盆地區，北疆山麓綠洲區，伊犁河谷地區，南疆山麓綠洲區，津冀沿海灘涂區，黃河三角洲區，蘇北沿海灘涂區，海南沿海平原區，滇中地區，西藏一江兩河地區等。

(四)加強土地生態保護與整治。

1．加強農田生態環境保護。以耕地資源永續利用為目標，加強耕地特別是基本農田的質量保護。結合土地整理和修築梯田、改良土壤、營造農田防護林等綜合措施，培肥地力，改善農田生態環境。加強農田水利設施建設，擴大農田灌溉面積。採取措施防治工業特別是鄉鎮企業對土地的污染，控制高殘留化學膜和農藥的使用。

2．加快林業生態體系工程建設。加強森林資源保護，保障重點防護林體系工程建設，改善生態環境。重點防護林體系工程主要是：「三北」防護林體系工程，長江中上游防護林體系工程，沿海防護林體系工程，平原綠化工程，太行山綠化工程，黃河中游防護林體系工程，淮河、太湖流域防護林體系工程，珠江流域防護林體系工程，遼河流域防護林體系工程等。

3．積極開展土地退化的防治。

——進一步加大水土流失的治理力度。以黃河上中游地區、長江上中游地區為重點，禁止開墾陡坡地。對已經開墾的大於25度陡坡耕地，要根據條件與可能，有計劃、有步驟地退耕還林、還草。大江大河兩岸及其他生態脆弱地區的陡坡耕地要儘快全部退耕。到2010年陡坡耕地退耕還林、還草面積達到270萬公頃(4050萬畝)。對25度以下緩坡耕地，要積極採用「坡改梯」和改進耕作技術等措施， 減少水土流失。 要以小流域為單元實行綜合治理。 到2010年改造坡耕地666.67萬公頃(10000萬畝)。水土流失治理的重點地區是：黃河上中游地區特別是黃土高原地區，長江上中游地區，太行山——伏牛山地區，呂梁山地區，沂蒙山地區，大別山地區，江南丘陵，湘黔地區，雲浮山地區等。

——積極開展防沙治沙工作。採取生物措施與工程措施，增加沙區植被，建立防、治、用有機結合的荒漠化防治體系。着重抓好「三北」風沙綜合防治區重點工程和試驗示範區的建設。重點地區是：毛烏素沙漠及邊緣地區，巴丹吉林——騰格里沙漠及邊緣地區，古爾班通古特沙漠及邊緣地區，塔克拉瑪干沙漠及邊緣地區，柴達木盆地戈壁及邊緣地區等。

——把退耕還牧、保護草場資源與改良草場、建設人工和半人工草場結合起來，綜合治理退化草原。到2010年安排退耕還草面積74．47萬公頃(1117萬畝)。草原治理的重點地區是：呼倫貝爾地區，內蒙古乾草原地區，北疆戈壁荒漠草原，南疆荒漠草原等。

4．加強自然保護區和濕地的保護。到2010年全國自然保護區面積達到國土面積8%。要按照全面規劃、積極保護、科學管理、永續利用的方針，建立和完善全國自然保護區網絡，擴大自然保護區規模。要加強濕地、紅樹林和河口生態系統的保護。濕地、紅樹林、河口生態系統的保護和開發利用必須納入當地的土地利用總體規劃，禁止盲目圍墾和建設。

四、實施《綱要》的主要措施

為保障《綱要》的實施，必須實行最嚴格的土地管理制度，嚴格土地用途管制，強化規劃管理，完善土地利用的經濟運行機制。

(一)建立和完善土地利用規劃管理體系。

《綱要》一經批准，就具有法律效力，必須嚴格執行。各地應在《綱要》的控制和指導下，儘快完成規劃的編制、修訂任務。下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低於上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。縣級和鄉級土地利用總體規劃的土地用途分區必須落實到地塊。未按要求編制、修訂土地利用總體規劃，或者編制、修訂的土地利用總體規劃未經批准的，不得批准建設項目用地。

編制和修訂城市、村鎮規劃，應按照土地利用總體規劃確定的城市、村鎮建設用地規模和範圍進行。經批准設立的開發區必須納入城市規劃和土地利用總體規劃。其他各行業的用地規劃在確定用地規模和布局上也必須服從土地利用總體規劃。土地整理、土地復墾、土地開發等土地利用專項規劃的編制和修訂，必須以土地利用總體規劃為依據，形成以土地利用總體規劃為龍頭的土地利用規劃管理體系。

(二)加強土地利用規劃實施管理。

土地利用總體規劃要納入國民經濟和社會發展規劃。《綱要》確定的各項目標和主要指標應納入國民經濟和社會發展規劃和計劃。地方各級人民政府也要將批准的土地利用總體規劃的目標和主要指標納入本級國民經濟和社會發展規劃，並嚴格執行。

建立公告制度。市(縣)和鄉(鎮)土地利用總體規劃經批准後，應當公告，並廣泛宣傳，接受社會對規劃實施的監督。

強化土地利用的計劃指標控制。土地利用總體規劃確定的主要控制指標通過中期和年度土地利用計劃實施。國務院審批的建設用地，其占用耕地計劃指標由國家掌握；省級人民政府審批的建設用地，其占用耕地指標經綜合平衡後按照規定下達省、自治區、直轄市。

強化建設用地的規劃管理。依據土地利用總體規劃和相關專項規劃對建設項目用地進行預審。根據規劃嚴格審查項目用地規模、布局、耕地占補平衡措施和用地計劃指標。建設項目用地的驗收，要檢查執行規劃和落實占補平衡措施的情況。要依據土地利用總體規劃，審核城市規劃和村鎮規劃的建設用地規模。城市規劃和村鎮規劃的建設用地規模和範圍，如與土地利用總體規劃確定的城市、村鎮建設用地規模和範圍不一致，應在土地利用總體規劃確定的城市、村鎮建設用地規模和範圍內審批用地。

完善農用地的規劃管理。落實農用地轉用審批制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃確定的土地用途；不符合規劃用途的不得轉用。對個別確需轉用的，應依據有關法律規定修改規劃後方可轉用。

加強土地整理和未利用地開發的規劃管理。要依據土地利用總體規劃，加強土地整理和未利用地開發的審批管理，確保土地整理和開發活動規範、有序地進行，切實保護生態環境。

(三)改革和完善土地利用的經濟運行機制。

制定新增建設用地的土地有償使用費收繳辦法。把國家每年下達各地的非農建設占用耕地的指標作為上繳土地收益的一項重要依據。

提高占用耕地的成本。非農業建設占用耕地而又沒有條件開墾耕地的，應繳納耕地開墾費，專款用於開墾新的耕地。適當提高耕地占用稅徵收標準，使建設占用耕地成本高於利用現有建設用地的成本。

制定土地整理、開發的經濟扶持政策。按照取之於土、用之於土的原則，利用新增建設用地的土地有償使用費等各種土地收益建立土地開發整理專項資金，專項用於耕地開發和土地整理。建設用地單位整理、復墾和開發耕地的投資，列入生產成本或建設項目總投資，保證耕地占補平衡資金的落實。

把耕地開發和土地整理引入國際合作和利用外資的優先領域，擴大利用外資的規模。

發揮土地利用總體規劃和計劃對土地市場價格的調控作用，合理制定供地計劃。根據不同土地用途分區制定不同的土地價格，完善市場規則，加強市場管理，保證土地市場健康有序地發展。

(四)強化政府土地管理職能。

改革和完善土地管理體制，強化土地的集中統一管理，加強中央和省級政府土地管理職能。特別要發揮土地利用總體規劃的整體控制作用。

建立耕地總量動態平衡的檢查考核制度。省級土地管理部門每年要將本地區實現耕地總量動態平衡的情況，向國務院土地行政主管部門報告。耕地總量減少的，要在規定期限內，開發、整理、復墾與所減少耕地的數量、質量相當的耕地。實行耕地總量動態平衡領導責任制，把完成耕地保護和節約挖潛指標的情況，作為考核政府工作和幹部政績的重要內容之一。

(五)加強土地法制建設。

制定《土地管理法》的配套法規和規章，逐步形成適應社會主義市場經濟體制要求的比較完善的土地法律、法規和標準體系。

加大執法力度，建立經常性的規劃監督管理制度，嚴肅查處有法不依、執法不嚴和以言代法、以權代法的違法行為；對違反土地利用總體規劃、破壞耕地的要堅決查處，對構成犯罪的要依法追究刑事責任。

(六)深入開展全民土地國情國策教育。

普及土地科學知識，強化土地法制教育，增強土地憂患意識和依法用地、按規劃用地的意識。提高保護耕地重要性的認識。加強土地宣傳工作和輿論監督，增強公眾的參與和監督意識。

(七)充分利用現代科技手段，加強土地動態監測和科學管理。

要利用衛星航測等現代科技手段對土地利用進行有系統的監測，及時、準確掌握全國範圍和重點地區的土地利用狀況，尤其是耕地現狀及其動態變化。建立覆蓋全國的各級土地利用規劃管理信息系統，提高規劃管理水平。