國務院辦公廳關於印發國家綜合減災「十一五」規劃的通知

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國務院辦公廳關於印發國家綜合減災「十一五」規劃的通知
國辦發〔2007〕55號
2007年8月5日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

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國務院辦公廳關於印發

國家綜合減災「十一五」規劃的通知

國辦發〔2007〕55號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　《國家綜合減災「十一五」規劃》（以下簡稱《規劃》）已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

　　編制和實施《規劃》，是全面加強綜合減災能力建設，提高防範應對自然災害能力的迫切需要，對於保障人民群眾生命財產安全，促進經濟社會全面協調可持續發展具有重要意義。各地區、各有關部門要高度重視，加強組織領導，密切協調配合，研究制定保障《規劃》實施的有關政策措施，確保國家綜合減災「十一五」規劃目標的實現。

　　經國務院批准，自《規劃》印發之日起，《國務院關於批轉〈中華人民共和國減災規劃（1998－2010年）〉的通知》（國發〔1998〕13號）停止執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　  國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年八月五日

 

國家綜合減災「十一五」規劃

　　一、我國綜合減災現狀與面臨的形勢

　　（一）現狀。

　　黨中央、國務院高度重視減災工作，把防災減災作為實現國民經濟社會可持續發展總體目標的重要保障。1998年國務院頒布實施《中華人民共和國減災規劃（1998－2010年）》以來，各地區、各部門、各行業大力加強減災工程和非工程建設，國家防災減災能力明顯提高，災害損失占GDP比例有了明顯下降。

　　1.災害管理體制、機制和法制建設取得重要進展。2005年1月，中國國際減災委員會更名為國家減災委員會，成立了專家委員會，一些地方設立了減災綜合協調機構，8個省份成立了減災委，15個省份成立了職能相近的救災協調機構，減災管理體制、政策諮詢支持體系、綜合協調機制日益完善。先後公布實施了防震、消防、防洪、氣象、防沙治沙等30餘部法律法規，減災政策法規體系不斷健全。

　　2.災害監測預警預報體系初步建成。氣象、海洋、水文、地質、地震、農作物病蟲害、森林防火和森林病蟲害等方面的災害監測預測預警預報系統建設得到進一步加強，預警信息發布的覆蓋面和及時性得到有效提高。

　　3.減災工程建設取得重大進展。國家加大了對防汛抗旱、防震抗災、防風防潮、防沙治沙、生態建設等減災重點工程設施的投入，建成了長江三峽工程、葛洲壩工程、小浪底工程、「三北」防護林工程、京津風沙源治理工程等一批防災減災骨幹工程，重點區域和城市的防災減災設防水平得到有效提高。

　　4.自然災害應急處置體系基本形成。國務院頒布實施《國家突發公共事件總體應急預案》和5個自然災害類專項預案，31個省（區、市）、新疆生產建設兵團以及93%的市（地）、82%的縣（市）都已制訂了災害應急救助預案。減災救災物資儲備體系初步建成，在瀋陽、天津、武漢、南寧、成都、西安等10個城市設立了中央級救災物資儲備庫，一些多災易災地區建立了地方救災物資儲備庫。中央和地方各級人民政府不斷加大抗災救災投入力度，災害應急資金快速撥付機製得到進一步完善。

　　5.減災科普宣傳和國際交流合作全面推進。國務院辦公廳印發了《應急管理科普宣教工作總體實施方案》，國家減災委、教育部、民政部印發了《關於加強學校減災工作的若干意見》，各地區、各部門組織開展了多種形式的減災科普活動，廣泛宣傳減災知識，提高公眾安全防範意識和自救互救技能。主辦了亞洲減災大會等重要的國際減災會議，簽訂了《上海合作組織政府間救災互助協定》。積極參與國際災害雙邊和多邊救援行動，與相關聯合國機構和國際、區域組織建立了密切的減災合作關係。

　　（二）存在的薄弱環節。

　　目前，我國的減災工作還存在一些亟待加強的薄弱環節：一是一些地方的減災綜合協調機制尚不健全，部門間信息共享和協調聯動機制、民間組織等社會力量參與減災的機制還不夠完善；二是缺乏減災綜合性法律法規，相關配套政策不夠完善，災害保險的作用未得到充分發揮，災害救助、恢復重建等方面補助標準偏低；三是災害監測體系還不夠健全，預警信息覆蓋面和時效性尚待提高，災情監測、採集和評估體系建設滯後；四是防災減災基礎設施建設有待加強，一些災害多發地區的避災場所建設滯後，大城市和城市群災害設防水平有待進一步提高，農村群眾住房防災抗災標準普遍較低；五是基層災害應急預案體系尚需進一步健全，抗災救災物資儲備體系不夠完善，應急通信、指揮和交通裝備水平落後；六是減災資源普查、災害風險綜合調查評估等方面工作尚未開展，各類災害風險分布情況掌握不清，隱患監管工作基礎薄弱；七是減災領域科技支撐、特別是綜合減輕災害風險科技工作還比較薄弱，災害監測預警、防範處置關鍵技術和裝備的研發應用尚待加強，巨災發生機理、規律、防範對策等方面的研究還需深入；八是各級災害管理人員業務素質還需進一步提高，面向基層鄉村社區的減災科普宣傳有待進一步深入，社會公眾減災意識仍較薄弱。

　　（三）面臨的形勢。

　　我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。洪澇、乾旱、颱風、風雹、雷電、高溫熱浪、沙塵暴、地震、地質災害、風暴潮、赤潮、森林草原火災和植物森林病蟲害等災害在我國都有發生。70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區。近15年來，我國平均每年因各類自然災害造成約3億人（次）受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬人，直接經濟損失近2000億元。

　　近年來，全球氣候變暖與自然災害風險加劇的關係已成為國際社會關注和研究的重點領域。有關研究表明，全球氣候變暖對我國災害風險分布和發生規律的影響將是全方位、多層次的：強颱風將更加活躍，暴雨洪澇災害增多，發生流域性大洪水的可能性加大；局部強降雨引發的山洪、滑坡和泥石流等地質災害將會增多；北方地區出現極端低溫、特大雪災的可能性加大；降雨季節性分配將更不均衡，北方持續性乾旱程度加重、南方出現高溫熱浪和重大旱災的可能性加大；森林草原火災發生幾率增加；北方地區沙漠化趨勢可能加劇；農林病蟲害危害範圍可能擴大；風暴潮、赤潮等海洋災害發生可能性加大。

　　面對嚴峻的災害風險，為實現黨的十六屆六中全會提出的「全面提高國家和全社會的抗風險能力」的戰略目標，在對《中華人民共和國減災規劃（1998－2010年）》實施情況進行總結評估的基礎上，依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》以及有關法律法規，制定《國家綜合減災「十一五」規劃》。

　　二、指導思想、基本原則與規劃目標

　　（一）指導思想。

　　全面落實科學發展觀，按照以人為本、構建社會主義和諧社會的要求，統籌考慮各類自然災害和減災工作各個方面，充分利用各地區、各部門、各行業減災資源，綜合運用行政、法律、科技、市場等多種手段，建立健全綜合減災管理體制和運行機制，着力加強災害監測預警、防災備災、應急處置、災害救助、恢復重建等能力建設，紮實推進減災工作由減輕災害損失向減輕災害風險轉變，全面提高綜合減災能力和風險管理水平，切實保障人民群眾生命財產安全，促進經濟社會全面協調可持續發展。

　　（二）基本原則。

　　政府主導、分級管理、社會參與；以防為主，防抗救相結合；各負其責，區域和部門協作減災；減輕災害風險與經濟社會可持續發展相協調。

　　（三）規劃目標。

　　1.自然災害（未發生巨災）造成的年均死亡人數比「十五」期間明顯下降，年均因災直接經濟損失占國民生產總值（GDP）的比例控制在1.5%以內。

　　2.各省、自治區、直轄市，多災易災的市（地）、縣（市、區）建立減災綜合協調機制。

　　3.基本建成國家綜合減災與風險管理信息共享平台，建立國家災情監測、預警、評估和應急救助指揮體系。

　　4.災害發生24小時之內，保證災民得到食物、飲用水、衣物、醫療衛生救援、臨時住所等方面的基本生活救助。

　　5.災害損毀民房恢復重建普遍達到規定的設防水平；在多災易災的城鎮和城鄉社區普遍建立避難場所。

　　6.創建1000個綜合減災示範社區，85%的城鄉社區建立減災救災志願者隊伍，95%以上城鄉社區有1名災害信息員，公眾減災知識普及率明顯提高。

　　三、主要任務

　　為提高國家綜合減災能力，「十一五」期間要重點完成好以下八方面的建設任務：

　　（一）加強自然災害風險隱患和信息管理能力建設。全面調查我國重點區域各類自然災害風險和減災能力，查明主要的災害風險隱患，基本摸清我國減災能力底數，建立完善自然災害風險隱患數據庫。對我國重點區域各類自然災害風險進行評估，編制全國災害高風險區及重點區域災害風險圖，以此為基礎，開展對重大項目的災害綜合風險評價試點工作。完善災情統計標準，建立我國自然災害災情統計體系，建成國家、省、市、縣四級災情上報系統，健全災情信息快報、核報工作機制。建立減災委協調，相關部門的災害信息溝通、會商、通報制度。充分利用各有關部門的基礎地理信息、經濟社會專題信息和災害信息，建設災害信息共享及發布平台，加強對災害信息的分析、處理和應用。

　　（二）加強自然災害監測預警預報能力建設。逐步完善各類自然災害的監測預警預報網絡系統。在完善現有氣象、水文、地震、地質、海洋和環境等監測站網的基礎上，適當增加監測密度；提高遙感數據獲取和應用能力，建設衛星遙感災害監測系統；構建包括地面監測、海洋海底觀測和空－天對地觀測在內的自然災害立體監測體系。推進監測預警基礎設施的綜合運用與集成開發，加強預警預報模型、模式和高新技術運用，完善災害預警預報決策支持系統。注重加強洪澇、乾旱、颱風、風雹、沙塵暴、地震、滑坡、泥石流、風暴潮、赤潮、林業有害生物災害等頻發易發災害，以及高溫熱浪等極端天氣氣候事件的監測預警預報能力建設。建立健全災害預警預報信息發布機制，充分利用各類傳播方式，準確、及時發布災害預警預報信息。

　　（三）加強自然災害綜合防範防禦能力建設。全面落實防災抗災減災救災各專項規劃，抓好防汛抗旱、防震抗震、防風防潮、防沙治沙、森林草原防火、病蟲害防治、三北防護林、沿海防護林等減災骨幹工程建設。重點加強對中小河流、中小水庫和滑坡、泥石流多發地區的綜合治理，加大農田水利基礎設施投入力度，加強颱風洪澇地震多發地區防災避災設施建設，有效提高大中型工業基地、交通幹線、通信樞紐和生命線工程的防災抗災能力。制訂土地利用規劃、城市規劃以及開展災後恢復重建，要充分考慮減災因素。按照土地利用總體規劃要求和節約集約利用土地原則，統籌做好農業和農村減災，工業和城市減災以及重點地區的防災避災專項規劃編制與減災工程建設，全面提高災害綜合防範防禦能力。

　　（四）加強國家自然災害應急救援能力建設。加強國家自然災害應急救援指揮體系建設，建立健全統一指揮、分級管理、反應靈敏、協調有序、運轉高效的管理體制和運行機制。加強自然災害救助應急預案編制和修訂工作，基本形成縱向到底、橫向到邊的預案體系。加強中央和地方救災物資儲備網絡建設。加強減災救災裝備建設。加強民政減災救災工作隊伍和軍隊、武警、公安消防部隊等骨幹救援隊伍及專業救援隊伍建設。建立完善社會動員機制，充分發揮群眾團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和公民在災害防禦、緊急救援、救災捐贈、醫療救助、衛生防疫、恢復重建、災後心理支持等方面的作用；研究制訂減災志願服務的指導意見，全面提高減災志願者的減災知識和技能，促進減災志願者隊伍的發展和壯大。

　　（五）加強巨災綜合應對能力建設。加強對巨災發生機理、活動規律及次生災害相互關係研究，開展重大自然變異模擬和巨災應急仿真實驗。建立健全應對巨災風險的體制、機制和政策措施，制訂「長三角」、「珠三角」、「環渤海」等城市群和其他重點城市，以及災害高風險區域的巨災應對方案，開展應對巨災的演練。積極穩妥推進農業保險試點，逐步建立政策性農業保險與財政補助相結合的農業風險防範與救助機制。探索建立適合我國國情的巨災保險和再保險體系。加強巨災防禦工程建設。探索建立亞洲區域應對巨災的合作機制，建立亞洲區域巨災研究中心。

　　（六）加強城鄉社區減災能力建設。推進基層減災工作，開展綜合減災示範社區創建活動。完善城鄉社區災害應急預案，組織社區居民積極參與減災活動和預案演練。不斷完善城鄉社區減災基礎設施，全面開展城鄉民居減災安居工程建設。強化減災避難功能，在多災易災的城鄉社區建設避難場所。建立災害信息員隊伍。加強城鄉社區居民家庭防災減災準備，建立應急狀態下社區弱勢群體保護機制。全面提高城鄉社區綜合防禦災害的能力。

　　（七）加強減災科技支撐能力建設。加強綜合減災的科學研究與技術創新，促進科技成果在減災領域的應用。加強減災關鍵技術研發，深入研究各災種之間、災害與生態環境、災害與社會經濟發展的相互關係，研究制定國家綜合減災中長期科技發展戰略。加快遙感、地理信息系統、全球定位系統和網絡通訊技術的應用，以及減災高技術成果轉化。加大國家對綜合減災的科技資金投入。加強減災學科建設和人才培養，建設綜合減災的人才培養基地。建設綜合減災的技術標準體系，提高綜合減災的標準化水平。鼓勵科研工作者和科技團體積極參與減災領域的科學研究和學術交流。

　　（八）加強減災科普宣傳教育能力建設。強化地方各級人民政府的減災責任意識，建立政府部門、新聞媒體和社會組織協作開展減災宣傳教育的機制。將減災知識普及納入學校教育內容，納入文化、科技、衛生「三下鄉」活動，開展減災普及教育和專業教育，加強減災科普教育基地建設。開展面向減災工作者的教育培訓，提高減災隊伍的整體素質。支持群眾團體、民間組織和基層自治組織開展防災避險知識宣傳，利用互聯網建設國家減災科普教育支撐網絡平台，開展減災專業技術交互式遠程教育。編制減災科普讀物、掛圖或音像製品，推廣地方減災經驗、宣傳成功減災案例和減災知識，提高公民防災減災意識和技能。

　　四、重大項目

　　（一）全國重點區域綜合災害風險和減災能力調查工程。充分利用已有各類災害調查成果，開展全國重點區域綜合災害風險和減災能力調查。建立全國災害風險和減災能力數據庫系統，建設多尺度、多災種的風險評估模型庫，建立國家及重點區域災害風險管理平台，形成國家及重點區域災害風險監測評估業務運行系統。編制全國綜合災害風險圖（全國1:1000000、省級1:250000和災害高風險區及重點區域1:50000災害風險圖）。在華北、東北、華東、華中、華南、西北、西南7大區域，開展災害風險和減災能力試點調查，建立災害風險評估標準和指標體系，開展調查培訓工作，推進全國綜合災害風險和減災能力調查全面開展；揭示災害隱患和減災薄弱環節，掌握減災能力狀況，為中央和地方各級政府提高綜合減災能力、應對災害風險提供科學依據。

　　（二）國家四級災害應急救助指揮系統建設工程。依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，建設國家四級災害應急救助指揮體系，與中央有關部門、地方各級政府和有關專業機構已有資源和系統緊密銜接，充分利用國家公用通信網絡資源及電子政務網絡平台，結合各種通信和網絡技術，完善應急通信和信息保障能力，為國務院應急平台提供數據支持。依託國家應急通訊平台，建立自然災害信息平台，包括救災業務數據庫、信息資源目錄體系、數據採集和交換系統；應急決策支持平台，包括應急值守、災情評估、資源管理、方案制訂和執行管理系統；應急指揮調度平台，包括各級災害應急指揮中心和現場移動應急指揮系統，平台間相互銜接、協同運轉，形成功能完備、橫向覆蓋、縱向貫通、科學高效的國家災害應急救助指揮體系。

　　（三）中央級救災物資儲備體系建設工程。以統籌規劃、節約投資和資源整合為原則，通過新建、改擴建和利用國家物資儲備庫等方式，基本形成中央級救災物資儲備網絡。按照救災實際需求，適當增加中央救災物資儲備種類，增大物資儲量。到2010年，基本建成統一指揮、規模適度、布局合理、功能齊全、反應迅速、運轉高效、保障有力、符合中國國情的中央級救災物資儲備庫體系。

　　（四）衛星減災建設工程。依託環境與災害監測預報小衛星星座「2＋1」階段衛星與地面應用系統，緊密結合國家高分辨率對地觀測系統等工程計劃，開展後續衛星需求論證工作。積極促進穩定高效的國家災害監測能力的形成，充分利用已有各類軍、民用遙感衛星數據，綜合利用國內外航空航天遙感資源，優勢互補，通過建立國家、區域、省級應用網絡體系，實現具備災害監測預警、動態評估、決策支持和產品服務等能力的災害遙感業務運行系統，實現「天－地－現場」一體化的空間技術減災服務能力。同時，繼續推動導航定位衛星在減災領域的應用，逐步建立由航天航空遙感、衛星通訊、衛星導航和地面應用與網絡系統構成的國家衛星減災體系。

　　（五）亞洲區域巨災研究中心建設工程。加強我國巨災防禦能力，推進亞洲區域減災合作，按照「小核心、大網絡」的基本框架，建立亞洲區域巨災研究中心。開展巨災防禦和應急響應仿真實驗、巨災風險管理模擬實驗、重大自然變異模擬實驗，建設巨災應對仿真實驗室；開展亞洲區域巨災信息交流，收集研究區域巨災基礎數據和案例，建立亞洲區域災害信息共享平台和網站；開展亞洲區域巨災機理研究、減災政策研究和減災合作機制研究，制定應對巨災的戰略和政策。

　　（六）社區減災能力建設示範工程。在全國開展綜合減災示範社區創建活動，建立城鄉社區減災工作機制，完善相關應急預案，組織社區減災救災演練，加強社區災害監測預警能力建設，建立社區災害信息員和志願者隊伍，建設1000個綜合減災示範社區。在颱風、風暴潮、洪澇、地震、滑坡、泥石流和沙塵暴等災害高風險區和大中城市，建設社區避難場所示範工程。制訂和完善城鄉民房設防標準，加強統籌規劃和指導，開展創建減災安居工程模範市（縣）活動，全面提高城鄉社區綜合防禦災害能力。

　　（七）減災科普宣傳教育工程。開發減災宣傳教育產品，編制系列減災科普讀物、掛圖和音像製品，編制減災宣傳案例教材。建設減災宣傳和遠程教育網絡平台，在公共場所設置減災知識宣傳欄，在廣播電台、電視台開設減災知識宣傳欄目，製作減災公益廣告，組織開展多種形式的減災宣傳教育活動，向公眾宣傳災害預防避險的實用技能。利用現有場地和設施，在全國建立100個減災宣傳教育基地。

　　（八）減災科技創新與成果轉化工程。推動減災科技創新與成果轉化，使科學技術更直接地服務於減災救災。重點創新和推廣服務於減災的科技、裝備、設備、救災物資、醫療和衛生防疫用品；充分利用國家科技項目已有的成果，推進高科技救援設備、通訊設備、節水灌溉和抗旱等技術應用；促進信息採集、獲取、傳輸、分析處理技術在減災領域的綜合利用，提升減災科技水平。

　　五、保障措施

　　（一）加強國家綜合減災管理體制和機制建設。在黨中央、國務院統一領導下，進一步完善減災工作的管理體制和運行機制，進一步加強國家減災委的綜合協調職能，建立健全省、市、縣三級綜合減災協調機制。認真落實責任制，各地區、各部門各司其職、各負其責，分解目標、明確任務、細化責任，建立減災工作績效評估制度、責任追究制度，確保行政領導責任制落到實處。要加強減災工作的協調聯動，建立國家減災委與成員單位、地方政府及相關部門和單位的協調機制，建立健全動員社會力量參與減災的制度和機制。到2010年形成政府統一領導、各部門協同配合、社會參與、功能齊全、科學高效、覆蓋城鄉的國家綜合減災體系；全面提高國家和全社會的抗風險能力，保障人民生命財產安全，促進經濟社會發展，促進社會主義和諧社會建設。

　　（二）將綜合減災納入國民經濟和社會發展規劃。各地區、各部門要結合實際，按照《規劃》編制本地區和本行業的減災規劃並納入國民經濟和社會發展規劃；要按照《規劃》要求，優化、整合各類減災資源，統籌確保《規劃》重點項目和基礎設施的落實；重點工程建設項目要與綜合減災密切結合，立足長遠充分考慮防災減災因素，確保工程的安全運行，發揮最大的社會效益、經濟效益和生態效益，並按建設項目審批程序和國家投資可能安排辦理。

　　（三）加強減災法制建設，建立健全減災標準體系。全面推進減災法律法規體系建設，進一步制定、修訂有關減輕自然災害和災害救助等方面的法律法規；制訂國家減災標準、相關技術標準和管理標準。國務院各有關部門要根據實際工作需要，抓緊做好有關減災法律、行政法規、部門規章和相關標準的起草、制定和修訂工作；各地區要依據有關法律、行政法規，結合實際制定或修訂減災工作的地方性法規和地方政府規章。全面規範減災工作，提高依法減災的水平。

　　（四）加大減災投入力度。中央和地方各級人民政府的減災投入要與國民經濟和社會發展相協調，建立健全減災投入機制，各級人民政府要根據減災工作需要和財力可能，加大對減災事業的投入，並按照政府間事權劃分納入各級財政預算；中央財政適當加大對中西部減災工作支持力度；適當提高災害救助標準，完善救災補助項目；加強發揮保險業防災減災作用的政策研究和試點工作，鼓勵公民和企業參加保險，充分發揮保險對災害損失的經濟補償和轉移分擔功能；廣泛動員社會力量，多渠道籌集減災資金，健全社會動員機制，加強社會捐助工作，大力促進慈善事業發展。

　　（五）加強減災專業隊伍的培育和發展。加強減災專業人才教育培訓體系建設，提高教育培訓能力，開展全方位、多層次的減災科技教育，提高減災工作者整體素質；加大經費、裝備投入，提高各級減災隊伍特別是基層隊伍的應急救援能力；立足減災工作的實際需要，整體規劃、統籌協調，整合優化人才隊伍結構，實現減災人才隊伍和專家隊伍的協調發展；構建全民參與減災的安全文化氛圍，培育和發展社會公益組織和志願者團體，積極參與減災工作；充分發揮解放軍、武警、公安消防部隊、民兵預備役在減災救災中的骨幹作用。

　　（六）推進減災領域的國際交流與合作。推動減災領域信息管理、宣傳教育、專業培訓、科技研發以及國際人道主義援助等方面的國際交流與合作，廣泛宣傳我國減災的成果和經驗，積極借鑑國外減災的做法和經驗；建立健全與聯合國組織、國際或區域減災機構、各國政府以及非政府組織在減災領域的國際交流與合作機制；充分發揮我國在亞洲減災領域的重要作用，大力推進《加強國家和社區的抗災能力：2005－2015年兵庫行動綱領》和《亞洲減少災害風險北京行動計劃》的實施。