國務院辦公廳關於印發2011年公立醫院改革試點工作安排的通知

本文件已於2015年被國務院關於宣布失效一批國務院文件的決定宣布失效。

國務院辦公廳關於印發2011年公立醫院改革試點工作安排的通知
國辦發〔2011〕10號
2011年2月28日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

本作品收錄於《中華人民共和國國務院公報/2011年/第8號》

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國務院辦公廳關於印發2011年

公立醫院改革試點工作安排的通知

國辦發 〔2011〕10號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部門：

　　《2011年公立醫院改革試點工作安排》已經國務院同意,現印發給你們,請結合實際,認真組織實施。

　　公立醫院改革試點涉及多方面利益的調整，是醫藥衛生體制改革的重點和難點。2011年是完成醫藥衛生體制五項重點改革三年任務的攻堅之年，也是公立醫院改革試點的關鍵一年。做好今年公立醫院改革工作，力爭在體制機制綜合改革等難點問題上取得突破，將為下一步改革打下堅實基礎。各地區、各有關部門要切實加強領導，密切配合，精心組織，周密部署，確保公立醫院改革試點取得預期成效。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院辦公廳

二○一一年二月二十八日

2011年公立醫院改革試點工作安排

　　根據《中共中央 國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、《國務院關於印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案 （2009-2011年）的通知》 （國發〔2009〕12號）、《國務院辦公廳關於印發醫藥衛生體制五項重點改革2011年度主要工作安排的通知》（國辦發〔2011〕8號）和衛生部等部門《關於公立醫院改革試點的指導意見》（衛醫管發〔2010〕20號），為加快公立醫院改革步伐，提出2011年公立醫院改革試點工作安排。

　 一、工作思路

　　按照上下聯動、內增活力、外加推力的原則，堅持點面結合、遠近兼顧、突出重點、邊試邊推，緊緊圍繞緩解群眾看病難、看病貴問題，在全國實施一批看得准、見效快的公立醫院改革政策措施，爭取在人民群眾得實惠和醫務人員受鼓舞方面取得突破性進展。同時，大力推動試點城市在「管辦分開、政事分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開」等重大體制機制綜合改革方面積極探索，並加強指導，力爭形成公立醫院改革的基本路子。要把實施惠民便民措施和推進體制機制綜合改革、建立長效機制緊密結合起來，使之相互配合、相互促進。

　　 二、開展重大體制機制綜合改革試點

　　（一）推進管辦分開，深化公立醫院管理體制改革。

　　1.加強衛生行政部門全行業管理職責。所有醫療衛生機構均由衛生行政部門實行統一規劃、統一準入、統一監管。強化衛生行政部門醫療服務監管職能，加強醫療服務監管能力建設。完善機構、人員、技術、設備的准入和退出機制，健全醫療服務標準、規範和質量評價體系，加強醫療服務行為、質量安全和醫療衛生機構運行監測監管。各級衛生行政部門負責人不得兼任公立醫院領導職務。

　　2.建立統一、高效、權責一致的政府辦醫體制。採取設立專門管理機構等多種形式確定政府辦醫機構，由其履行政府舉辦公立醫院的職能，負責公立醫院的資產管理、財務監管、績效考核和醫院主要負責人的任用。

　　（二）推進政事分開，完善公立醫院法人治理機制。

　　1.探索建立理事會等多種形式的公立醫院法人治理結構。明確理事會、院長及醫院管理層、職工代表大會等的職責，構建決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權力運行機制。公立醫院理事會成員應包括政府有關部門代表、政府辦醫機構代表、醫院職工代表、服務對象代表、專家學者等。

　　2.理順公立醫院所有者和管理者責權。公立醫院的功能定位、發展規劃、重大投資、院長及醫院管理層薪酬制定等權力由政府辦醫機構或理事會行使。落實公立醫院獨立法人地位和經營管理自主權，強化經營管理責任，按照國家有關規定管理人員聘用和內部收入分配。推行院務公開，推進民主管理。

　　3.完善公立醫院院長任用制度，探索公開招聘院長，在任用或招聘中突出專業化管理能力。加強院長管理能力培訓，推進院長職業化、專業化建設。按照國家政策指導建立院長收入分配激勵機制和約束機制。

　　4. 合理確定公立醫院績效考核制度。研究建立以公益性為核心的公立醫院績效考核體系，逐步擴大考核結果公開範圍，並將考核結果與院長任免、獎懲和醫院財政補助、工作人員平均收入水平等掛鉤。

　　5.加強對公立醫院履行功能定位和發展建設、投融資行為的監管，強化預算、收支、資產、成本核算與控制等財務管理的監管。探索建立醫院總會計師制度，建立健全內部控制制度，實施內部和外部審計制度。

　　（三）推進醫藥分開，完善公立醫院補償機制。

　　1.改革以藥補醫機制。探索醫藥分開的多種具體途徑，逐步取消藥品加成政策，對公立醫院由此減少的合理收入，採取增設藥事服務費、調整部分技術服務收費標準等措施，通過醫療保障基金支付和增加政府投入等途徑予以補償。藥事服務費納入基本醫療保障支付範圍。鼓勵以收付費制度改革為切入點解決以藥補醫問題。

　　2.研究合理調整醫療服務價格。按照總量控制、結構調整的原則，合理調整體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格；政府出資購置的公立醫院大型設備按扣除折舊後的成本制定檢查價格；植（介）入類醫用耗材實行集中招標採購，以省（區、市）為單位逐步推開；加強醫用耗材的價格管理。所有醫療機構都要採取適當方式公示藥品、醫用耗材價格和醫療服務收費標準。研究制定改革醫療服務收費方式的指導意見，開展按病種等收費方式改革試點，探索有利於控制費用、公開透明、方便操作的醫療服務收費方式。

　　3.落實對公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等政府投入政策。

　　（四）推進營利性與非營利性分開，完善醫療機構分類管理制度。

　　建立健全不同經營性質醫療機構管理制度，完善非營利性醫療機構的資產管理制度、財務與會計制度、治理機制和監督管理制度。規範不同性質醫療機構的轉換程序。嚴格界定社會資本舉辦醫療機構的經營性質，按照經營性質規範管理。政府不得舉辦營利性醫療機構。

　　三、推進公立醫院服務體系建設發展

　　（一）優化公立醫院布局結構。

　　1.研究制定強化區域衛生規劃的指導意見，完善區域醫療機構設置規劃指導原則，研究制定全國不同類型地區醫療資源配置的指導標準，制定公立醫院布局結構調整的指導意見。各地區要在區域衛生規劃、區域醫療機構設置規劃的框架下，制定公立醫院設置與發展規劃，確定公立醫院的功能、種類、數量、規模和布局。

　　2.按照總量控制、結構調整、規模適度的原則，嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為，採取新建、改擴建、遷建、整合、轉型等方式，優化配置公立醫院資源。重點加強新區、郊區、衛星城區等區域和兒科、婦產、精神衛生、傳染病防控、老年護理、康復等領域的醫療服務能力建設。

　　3.推進公立中醫（含民族醫藥）醫院改革發展。完善公立中醫醫院服務體系，促進中醫藥進社區、進基層、進農村，充分發揮中醫藥特色優勢。加強國家中醫重點專科建設，提高中醫臨床療效。落實政府對公立中醫醫院投入傾斜政策，研究制訂有利於公立中醫醫院發揮中醫藥特色優勢的經濟政策。

　　（二）優先建設發展縣級醫院。

　　1.政府在每個縣重點辦好1所縣級醫院。在前兩年工作基礎上，中央今年再支持300所以上縣級醫院（含中醫醫院，下同）標準化建設。人口數超過30萬的縣（市）2011年底前基本建成1所二級甲等以上的公立醫院，使常見病、多發病、危急重症和部分疑難複雜疾病的診治能夠在縣域內基本解決。

　　2.深化城市三級醫院對口支援縣級醫院工作。繼續實施「萬名醫師支援農村衛生工程」，採取合作、託管、選派院長、團隊支援等方式，提高縣級醫院的管理和服務能力。在全國推行城市三級醫院向縣級醫院輪換派駐醫生制度，每個縣不少於1所醫院，每所醫院不少於5名醫生。妥善解決城市醫院派駐人員涉及的人員編制和補助問題。

　　3.加強縣級醫院骨幹人才培養。嚴格縣級醫院人員准入，新進入縣級醫院醫務人員須具備相應執業資格。組織未經過住院醫師規範化培訓的新進臨床醫學本科畢業生進行3年規範化培訓。鼓勵經過規範化培訓的醫師到縣級醫院就業，並為其長期在縣級醫院工作創造條件。健全繼續教育制度，鼓勵縣級醫院衛生專業技術人員通過多種形式提高業務能力和綜合素質。遴選6000名左右縣級醫院骨幹醫師或其他衛生專業技術人才到對口的三級醫院進修學習。完善縣級衛生人才職稱評價標準，突出臨床技能考核，淡化論文和外語要求。

　　4.逐步推進縣級醫院綜合改革。制定縣級醫院綜合改革方案，在全國選擇300所服務人口較多、基礎較好的縣級醫院進行以人事管理和收入分配、績效考核、優質護理服務、支付方式、調整醫療服務價格、實施臨床路徑、推進信息化建設等為重點的綜合改革試點。鼓勵有條件的地區擴大試點範圍，加大試點力度。

　　（三）建立公立醫院與基層醫療衛生機構的分工協作機制。

　　1.總結各地醫院與基層醫療衛生機構分工協作工作經驗，研究制定指導性文件。

　　2.加強縣級醫院對鄉鎮衛生院的支持。在全國20%的縣（市）探索推進縣鄉縱向技術合作，提高農村醫療衛生服務體系的整體效率。在國家扶貧工作重點縣和部分省定扶貧工作重點縣實施二級以上醫療衛生機構對口支援鄉鎮衛生院項目。

　　3.在城市公立醫院與社區衛生服務機構之間建立長期穩定的分工協作機制。採取簽訂長期合作協議等多種形式，綜合運用醫保支付、醫藥服務價格調整、財政投入等政策，鼓勵大醫院醫生到基層出診，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診的格局。

　　4.組建醫療小分隊，為邊遠地區提供巡回醫療服務。

　　（四）加快推進醫院信息化建設。

　　1.研究建立全國統一的醫院信息化建設標準體系，為實現跨機構、跨區域、跨領域的醫療信息資源互聯互通、共享利用奠定基礎。

　　2.統一規劃，整合資源，逐步完善與區域衛生信息系統銜接、以電子病歷建設和醫院管理為重點的醫院信息化網絡，支持醫院和醫務人員以病人為中心提供協調、連貫、便捷的服務。同時，為公立醫院與基層醫療衛生機構建立上下聯動的分工協作機制、建立高效醫療服務監管制度提供技術支持。

　　3.推動縣級醫院與城市三級醫院開展遠程醫學活動，實現遠程會診、遠程診斷、遠程檢查、遠程教育和信息共享，充分發揮優質醫療資源的輻射作用。2011年完成邊遠地區500所縣級醫院與城市三級醫院的遠程會診系統建設。

　　四、在全國推行惠民便民措施

　　（一）改進群眾就醫服務。

　　1.普遍開展預約診療服務。全國所有三級甲等綜合醫院實行多種方式預約診療，社區轉診預約的優先診治，到2011年底，社區轉診預約占門診就診量的比例達到20%，本地病人複診預約率達到50%，其中口腔科、產前檢查、術後病人複查等複診預約率達到60%。

　　2.優化醫院門急診環境和流程。按照「填平補齊」的原則，改善三級醫院急診設施和條件。開展錯峰服務和分時段診療，簡化就醫手續，縮短群眾等候時間。完善門診信息管理平台，公開醫療服務信息，提供預約掛號、叫號、報告單打印等服務。

　　3.廣泛開展便民門診服務。全國三級醫院普遍開展雙休日及節假日門診，充實門診力量，延長門診時間。通過購買服務等措施，鼓勵、支持三級醫院醫務人員到基層醫療衛生機構開展執業活動。

　　4.推廣優質護理服務。全國三級醫院全部開展優質護理服務，50%的三級甲等醫院優質護理服務覆蓋50%以上的病房，40%的地（市）級二級醫院和20%的縣級二級醫院開展優質護理服務。完善並落實專業護理人員編制、醫療服務價格和內部收入分配等支持政策。

　　（二）實施控制醫藥費用的惠民措施。

　　1. 探索多種基本醫療保障付費方式改革，大力推行按人頭付費、按病種付費、總額預付等多種支付方式。探索由基本醫療保障經辦機構與公立醫院通過談判方式確定服務範圍、支付方式、支付標準和服務質量要求。嚴格考核基本醫療保障藥品目錄備藥率、使用率及自費藥品控制率等指標。

　　2.實現基本醫療保障費用直接結算。做好醫院信息系統與基本醫療保障信息系統的對接，公立醫院對統籌區域內的參保者只收取住院醫藥費用個人自付部分，其餘部分與基本醫療保障經辦機構直接結算。明顯降低參保病人預交金金額，醫療保障經辦機構向醫院撥付一定數額的周轉金，並及時足額結算醫療保障費用。

　　3.促進公立醫院優先配備、使用基本藥物，廣泛使用適宜技術。逐步實行同級醫療機構檢查結果互認。

　　4.完善藥品集中招標採購辦法，推進一般醫用耗材集中招標採購，在保證質量的情況下降低採購成本和採購價格。

　　5.加強醫院財務管理，實施成本核算與控制，提高資源利用效率。

　　6.加強醫藥費用的監管控制。各地要根據經濟社會發展水平、基本醫保基金保障能力、醫藥服務成本變化、醫療技術發展等情況綜合確定本地區門診和住院均次費用增長率、人次增長率、住院率、藥品費用增長率和藥占比等控制管理目標，納入公立醫院目標管理責任制和績效考核範圍。加強對醫藥費用增長速度較快疾病的診療行為監管。

　　（三）加強醫療安全質量監管。

　　1.研究制定適應基本醫療需求的臨床路徑，不斷擴大實施醫院和病種範圍。到2011年底，制定下發的臨床路徑數量增加到300個，50%的三級甲等綜合醫院和20%的二級甲等綜合醫院實行臨床路徑管理的病種數分別不少於每家醫院10個和5個。

　　2．督促指導醫院加強學科建設和人才隊伍建設，嚴格依法執業，加強對重點環節和重點部位的管理，保障醫療安全質量。

　　3.開展醫療安全質量控制評價工作，推進醫院管理評價評審工作，組織開展醫療安全質量專項檢查治理活動。建立患者投訴處理機制，及時受理、認真解決患者投訴，提高群眾滿意度。

　 五、充分調動醫務人員積極性

　　（一）完善公立醫院人事和收入分配製度。

　　全面推行聘用制度，基本完成崗位設置管理實施工作，實行公開招聘和競聘上崗，建立能進能出、能上能下的用人機制。完善人員績效考核制度，實行崗位績效工資制度，將醫務人員的工資收入與醫療服務的數量、質量、技術難度、成本控制、群眾滿意度等掛鉤，做到多勞多得、優績優酬，提高臨床一線護士和醫師工資待遇水平。

　　（二）合理確定公立醫院人員編制。

　　根據醫院的功能定位、工作量和現有編制使用等因素，合理確定醫務人員編制，研究解決護士不足和支援農村、基層人員編制問題。

　　（三）營造良好的醫療執業環境。

　　深入開展「平安醫院」創建活動，嚴厲打擊「醫鬧」行為，維護醫院正常秩序。建立醫療糾紛第三方調解機制，大力發展醫療責任保險和醫療意外保險，加強醫患溝通，構建和諧醫患關係。加強正面宣傳引導，在全社會形成尊重醫學科學、尊重醫務人員的社會氛圍。組織或支持製作一批反映醫療戰線典型人物和先進事跡的優秀影視文藝作品。

　　（四）創造良好的職業發展條件。

　　建立並貫徹落實全科醫生和專科醫生規範化培訓制度，完善培訓模式和政策措施。建立100個規範化培訓基地，招錄1萬人開展規範化培訓。加強政策指導，支持醫院以提高臨床實踐技能為核心開展醫務人員崗位培訓。加強三級醫院臨床重點專科建設，明顯提高醫務人員醫療服務水平和能力。

　　（五）促進醫務人員合理流動。

　　完善執業醫師多點執業試點，制訂規範性文件，將試點範圍擴大到所有公立醫院改革試點城市和其他有條件的地區，將適用人員條件放寬到主治醫師，增加多點執業的地點數量。鼓勵公立醫院執業醫師到基層醫療衛生機構開展執業活動。

　　（六）弘揚崇高的職業操守。

　　加強醫德醫風建設和思想政治工作，重視醫務人員人文素質培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷的人道主義精神。

　 六、推進形成多元化辦醫格局

　　（一）細化鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的政策措施。

　　貫徹落實《國務院辦公廳轉發發展改革委衛生部等部門關於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》（國辦發〔2010〕58號），抓緊清理和修訂相關規章和辦法，制定和完善實施細則和配套文件，落實鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的政策，促進非公立醫療機構持續健康發展，加快形成多元化辦醫格局，滿足群眾的多層次醫療服務需求。

　　（二）給非公立醫療機構留出合理發展空間。

　　1.各地在制定和調整本地區區域衛生規劃、醫療機構設置規劃和其他醫療衛生資源配置規劃時，要給非公立醫療機構留出合理空間，明確非公立醫療機構衛生人員、床位和資產總量的比例等發展指標。需要調整和新增醫療衛生資源時，在符合準入標準的條件下，優先考慮由社會資本舉辦醫療機構。

　　2.控制公立醫院特需服務規模，公立醫院提供特需服務的比例不得超過本院醫療服務資源的10%。

　　（三）改善社會資本舉辦醫療機構的執業環境。

　　1.非公立醫療機構凡執行政府規定的醫療服務和藥品價格政策，符合醫保定點相關規定，應按程序將其納入城鎮基本醫療保險、新型農村合作醫療、醫療救助、工傷保險、生育保險等社會保障的定點服務範圍，簽訂服務協議進行管理，並執行與公立醫療機構相同的報銷政策。鼓勵採取招標採購等辦法，選擇符合條件的非公立醫療機構承擔公共衛生服務以及政府下達的醫療衛生支農、支邊、對口支援等任務。

　　2.支持非公立醫療機構按照批准的執業範圍、醫院等級、服務人口數量等，合理配備大型醫用設備。鼓勵醫務人員在公立和非公立醫療機構間合理流動，有關單位和部門應當按照有關規定辦理執業變更、人事勞動關係銜接、社會保險關係轉移、檔案轉接等手續。

　　（四）促進非公立醫療機構健康發展。

　　1.引導非公立醫療機構依法規範執業。嚴禁超診療範圍服務，依法嚴厲打擊非法行醫活動和醫療欺詐行為。規範醫療機構醫療廣告發布行為。加強醫療安全質量的監督檢查、審核和評估。

　　2.促進非公立醫療機構按經營性質開展經營活動。非公立醫療機構要執行國家規定的財務會計制度。非營利性醫療機構所得收入除規定的合理支出外，只能用於醫療機構的繼續發展。

　　七、有關要求

　　（一）加強組織領導。各地區、各有關部門要充分認識公立醫院改革的重要性、複雜性和緊迫性，增強政治責任感，把這項改革擺上重要議事日程，加強領導，精心組織，周密部署。地方政府主要負責同志要親自抓，制定工作計劃，分解目標任務，層層落實責任，加強督促檢查。衛生部、國務院醫改辦是公立醫院改革試點的牽頭單位，要加強全國改革試點工作的統籌協調、組織實施和檢查指導，衛生部要整合內部力量，研究設立專門的臨時性公立醫院改革工作機構。中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、中醫藥局等部門要按職責分工密切配合，加強對各地工作的指導和督促檢查。

　　（二）強化支持保障。各級政府要加大投入，認真落實公立醫院財政補助政策，積極支持建立公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作機制、公立醫院體制機制綜合改革、住院醫師規範化培訓和醫院信息化建設。要加強財政資金使用的管理，提高資金使用效益。各有關部門要深入開展調查研究，密切跟蹤工作進展，積極制定完善有關配套政策。

　　（三）積極宣傳引導。加強對醫務人員的宣傳動員工作，使廣大醫務人員擁護改革，積極參與改革，發揮改革主力軍作用。要廣泛宣傳公立醫院改革試點的政策措施和取得的成效，加強政策解讀，使全社會理解、配合和支持改革，為公立醫院改革試點營造良好環境。