國務院辦公廳關於推進城區老工業區搬遷改造的指導意見

國務院辦公廳關於推進城區老工業區搬遷改造的指導意見
國辦發〔2014〕9號
2014年3月3日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院辦公廳關於推進城區老工業區

搬遷改造的指導意見

國辦發〔2014〕9號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　為深入實施東北地區等老工業基地振興戰略，積極有序推進城區老工業區搬遷改造工作，經國務院同意，現提出以下指導意見。

　　一、充分認識推進城區老工業區搬遷改造的重要性

　　城區老工業區是指依託「一五」、「二五」和「三線」建設時期國家重點工業項目形成的、工業企業較為集中的城市特定區域，為我國建立獨立完整的工業體系、為老工業城市的形成發展作出了突出貢獻，目前仍是當地經濟社會發展的重要支撐。但是在長期發展過程中，城區老工業區也出現了落後產能集中、基礎設施老化、環境污染較為嚴重、安全隱患突出、棚戶區改造任務重、困難群體較多等問題。近年來，許多城市採取多種方式組織開展城區老工業區搬遷改造，發展改革委也組織開展了相關試點工作，取得了一定成效。但是部分城區老工業區搬遷改造發展定位不合理、搬遷企業承接地選擇不科學、污染土地治理不徹底、土地利用方式粗放、大拆大建、融資渠道單一等問題比較突出，亟待加強規範引導。科學實施城區老工業區搬遷改造，對於老工業城市推進產業結構調整、再造產業競爭新優勢，完善城市綜合服務功能、提高城鎮化發展質量，保障和改善民生、維護社會和諧穩定具有重要意義。

　　二、總體要求

　　（一）指導思想。以鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，按照黨中央、國務院的決策部署，以加快轉變經濟發展方式為主線，以新型工業化和新型城鎮化為引領，以改革創新為動力，以城區老工業區產業重構、城市功能完善、生態環境修復和民生改善為着力點，與加快棚戶區改造和加強城市基礎設施建設相結合，統籌推進企業搬遷改造和新產業培育發展，破解城市內部二元結構，力爭到2022年基本完成城區老工業區搬遷改造任務，把城區老工業區建設成為經濟繁榮、功能完善、生態宜居的現代化城區。

　　（二）基本原則。

　　政府推動、市場運作。城區老工業區所在城市人民政府要正確引導，精心組織，國務院有關部門和各省級人民政府給予必要的指導和支持。要進一步簡政放權，支持社會力量參與搬遷改造，凡利用市場機制能夠解決的交由市場解決。

　　因地制宜、科學規劃。各地要充分考慮區位條件、資源稟賦、發展基礎和環境承載能力，結合城市總體發展布局，合理確定搬遷改造的方向和目標，統籌安排規模和時序，努力探索各具特色的搬遷改造方式。

　　創新模式、增強動力。創新城區老工業區搬遷改造的組織模式、資金籌措模式、公共服務設施建設與運營模式、土地治理與開發利用模式，調動各方面積極性，增強搬遷改造的動力。

　　注重實效、穩妥推進。企業搬遷要注重與技術改造、改制重組相結合，注重擴大就業和增加居民收入，提高基本公共服務水平，保障和改善民生。要做好溝通協調、宣傳引導和善後補償工作，營造良好工作氛圍，把好事辦好。

　　三、主要任務

　　（一）科學編制搬遷改造實施方案。城區老工業區所在城市人民政府負責組織編制搬遷改造實施方案（以下簡稱實施方案），明確城區老工業區的搬遷改造範圍及目標、功能布局、主要任務、重點項目、組織模式、實施進度、保障措施等。實施方案編制過程中要廣泛徵求意見，特別是相關企業意見，凝聚各方共識，認真開展社會穩定風險評估，做好與地方國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等相關規劃的銜接。城區老工業區的功能、土地利用類型等因實施搬遷改造而發生重大變化的，所在城市人民政府要依法組織修訂相關規劃，有關部門要及時按程序辦理。相關中央和省屬國有企業要加強對城區老工業區內所屬企業的指導，積極配合制定實施方案。

　　（二）推進企業搬遷改造。對城區老工業區企業視情況分別實施就地改造、異地遷建和依法關停等。符合城市功能定位的企業要就地加強技術改造，提高清潔生產、安全生產和環境保護水平，所在城市人民政府按照相關法律法規要求，搬遷安置安全、衛生及環境防護距離範圍內的居民。對環境污染嚴重，環境風險及安全隱患突出，難以通過就地改造達到安全、衛生及環境保護等法律法規要求和相關國家標準的企業，要異地遷建或依法關停。對異地遷建企業，要注重發揮行業規劃和產業政策的引導作用，支持企業同步進行技術改造和改制重組，促進產品技術提檔升級。加快淘汰落後產能和落後工藝設備，嚴格實施落後產能等量或減量置換，防止異地簡單複製和落後產能轉移。對符合產業升級方向，尤其是同步實施兼併重組、壓減過剩產能的項目，有關部門要依法依規加快辦理相關手續。符合條件的搬遷改造企業淘汰落後產能的，根據中央財政淘汰落後產能獎勵資金管理辦法予以支持。對已關停企業，要注重盤活企業用地和生產設施，妥善做好善後工作。所在城市人民政府和相關企業要妥善解決歷史遺留問題，做好分離企業辦社會職能工作；對企業富餘人員採取免費培訓、優先提供公益性崗位等措施，積極幫助實現再就業。

　　（三）合理選擇搬遷企業承接地。根據搬遷企業的產業類型、發展方向等條件，引導企業向具備條件的經濟技術開發區、高新技術產業開發區等園區搬遷，推動產業集聚發展。冶金、化工、造紙、危險品生產和儲運等環境風險較大的搬遷企業，必須遷入依法設立、環境保護基礎設施齊全並經規劃環境影響評價的產業園區。支持有條件的園區開展循環化改造。對位於遠郊區縣的搬遷企業承接地，所在城市人民政府要完善市政基礎設施和公共服務設施，加強生活配套設施建設，方便職工生活。支持打破行政區劃選擇搬遷企業承接地，原則上不再為承接搬遷企業新設產業園區。鼓勵建立兼顧企業原址所在地和搬遷企業承接地利益的稅收分成及績效考核機制。

　　（四）培育發展新產業。以提升城市服務功能為導向，充分利用騰退土地，重點發展現代服務業。依託城區老工業區產業基礎，積極發展設計諮詢、科技、金融、電子商務、現代物流、節能環保等生產性服務業。鼓勵改造利用老廠區老廠房老設施，積極發展文化創意、工業旅遊、演藝、會展等產業。大力發展商貿、健康、家庭、養老服務等生活性服務業，滿足居民日益提高的生活需求。培育專業化服務機構，提供社會化服務。發揮城區老工業區的產業配套、科技人才及技術研發等優勢，積極發展戰略性新興產業和先進製造業。根據城區老工業區發展定位和功能分區，適度進行商品房開發。

　　（五）完善城市基礎設施和公共服務設施。堅持先地下、後地上的原則，加強供水、燃氣、供熱管網建設和老舊管網改造，建設雨污分流排水系統，完善污水和垃圾收集處理設施，有條件的地區要建設地下綜合管廊。優化城市道路交通系統，加強路網銜接連通。加大消防、防洪、排水防澇等基礎設施建設和改造力度，提高防災減災和應對突發事件能力。完善信息基礎設施，應用先進信息技術提高城市管理水平，積極穩妥推進智慧城市建設。根據常住人口數量與結構變化，優化中小學、幼兒園、圖書館、博物館、體育場館、醫療衛生機構等公共服務設施布局。大力發展綠色建築，對既有建築加強節能改造，對新建建築嚴格按照節能建築要求進行設計、施工和驗收。保障政府投入，加強非經營性基礎設施建設。允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

　　（六）治理修復生態環境。大力推進城區老工業區環境整治和生態系統修復，因地制宜加強綠地、公園建設，結合城市河湖水系和傳統街區改造構築特色生態景觀。高度重視環境污染治理，落實場地污染者或使用者治理修復責任。對於土壤、水體污染嚴重的區域，採取工程技術、生物修復等措施進行專項治理，防止污染擴散。在企業異地遷建或依法關停前，企業應制定搬遷過程中產生的廢物和企業生產、存儲設施處理處置方案並認真實施，落實企業污染防治責任，防止發生二次污染和次生突發環境事件。地方環境保護部門要會同有關部門組織相關責任方開展場地環境調查和風險評估，確定污染源、污染範圍和污染程度。對於保留的工業建築物，應調查其污染狀況並評估其再利用的環境和健康風險，對確認已污染的建築物應編制清潔方案，治理後方能利用。鼓勵採用先進適用技術，引入社會資本，積極探索污染治理市場化新模式。中央重金屬污染防治專項資金積極支持列入《重金屬污染綜合防治「十二五」規劃》的城區老工業區污染土地治理。加大對騰退土地有機物污染治理的資金投入力度。

　　（七）推進城區老工業區棚戶區改造。把城區老工業區搬遷改造與加快棚戶區改造緊密結合起來，大力推進城區老工業區棚戶區改造。地方各級人民政府上報年度棚戶區改造計劃時，優先安排城區老工業區的棚戶區改造項目。要積極引入市場機制，吸引社會力量參與棚戶區改造。鼓勵國家開發銀行及有關大型商業銀行為城區老工業區棚戶區改造提供資金支持。支持對搬遷改造企業老家屬區進行房屋修繕和環境綜合整治，完善配套設施，着力改善老職工、困難家庭的居住條件。

　　（八）加強工業遺產保護再利用。高度重視城區老工業區工業遺產的歷史價值，把工業遺產保護再利用作為搬遷改造重要內容。在實施企業搬遷改造前，全面核查認定城區老工業區內的工業遺產，出台嚴格的保護政策。支持將具有重要價值的工業遺產及時公布為相應級別的文物保護單位和歷史建築。合理開發利用工業遺產資源，建設科普基地、愛國主義教育基地等。

　　四、保障措施

　　（一）加強組織領導。城區老工業區所在城市人民政府對搬遷改造負總責，要加強組織領導，完善工作機制，落實工作責任，制定切實可行的實施方案，做好社會穩定風險評估和環境影響評價，強化風險防控，紮實推進各項工作。各省級人民政府要加強對城區老工業區搬遷改造工作的指導和支持，組織評估實施方案；搬遷改造任務較重的省（區、市），要出台專門政策措施，加大支持力度。發展改革委要加強綜合協調，繼續組織做好2013年啟動的城區老工業區搬遷改造試點工作，不斷總結經驗，完善政策措施。國務院有關部門要結合各自職能，儘快落實政策。國有資產監管部門要協調相關國有企業積極配合城區老工業區搬遷改造工作。

　　（二）拓寬資金籌措渠道。鼓勵銀行業金融機構根據搬遷改造項目特點，完善金融服務。支持將城區老工業區符合要求的搬遷企業經營服務收入、應收賬款以及搬遷改造項目貸款等作為基礎資產，開展資產證券化工作。支持符合條件的企業通過發行企業債、中期票據和短期融資券等募集資金，用於城區老工業區搬遷改造。鼓勵社會資本參與搬遷企業改制重組和城區老工業區市政基礎設施建設。合理引導金融租賃公司和融資租賃公司按照商業可持續原則依法依規參與企業搬遷改造。國務院有關部門安排產業發展、市政基礎設施和公共服務設施建設、污染治理等專項資金時，要加強協調，合力支持城區老工業區搬遷改造。繼續安排城區老工業區搬遷改造專項資金，重點支持改造再利用老廠區老廠房發展新興產業和企業搬遷改造等。適當安排中央和地方國有資本經營預算資金，支持城區老工業區搬遷改造中的國有企業棚戶區改造。發展滯緩或主導產業衰退比較明顯的老工業城市可將中央財政安排的相關轉移支付資金重點用於城區老工業區搬遷改造。對列入實施方案的搬遷企業，按企業政策性搬遷所得稅管理辦法執行。

　　（三）加大土地政策支持力度。對因搬遷改造被收回原國有土地使用權的企業，經批准可採取協議出讓方式，按土地使用標準為其安排同類用途用地。改造利用老廠區老廠房發展符合規劃的服務業，涉及原劃撥土地使用權轉讓或改變用途的，經批准可採取協議出讓方式供地。各級國土資源管理部門下達年度新增建設用地計劃指標時，要根據實施方案確定的規模和時序，向搬遷企業承接地傾斜。中央企業所屬企業搬遷，一次性用地數量較大、地方政府確實難以平衡解決的，可報請有關部門在安排下一年度用地計劃指標時研究解決。對在搬遷企業原址發現地下文物或工業遺產被認定為文物的老工業區，所在市轄區因保護文物需要新增建設用地的，所在省級、市級人民政府優先安排用地計劃指標。將已確定的城區老工業區搬遷改造試點所在市轄區納入城鎮低效用地再開發試點範圍。

　　推進城區老工業區搬遷改造任務艱巨，責任重大。各有關地區和部門要按照本意見要求，結合實際，紮實做好各項工作，確保各項政策措施落到實處，見到實效。

　　附件：重點任務部門分工表

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2014年3月3日

    （此件公開發布）

 

附件

重點任務部門分工表

序號	工作任務	負責部門
1	城區老工業區的功能、土地利用類型等因實施搬遷改造而發生重大變化的，所在城市人民政府要依法組織修訂相關規劃，有關部門要及時按程序辦理	住房城鄉建設部、國土資源部
2	對符合產業升級方向，尤其是同步實施兼併重組、壓減過剩產能的項目，有關部門要依法依規加快辦理相關手續	發展改革委、工業和信息化部
3	符合條件的搬遷改造企業淘汰落後產能的，根據中央財政淘汰落後產能獎勵資金管理辦法予以支持	財政部、工業和信息化部、發展改革委、能源局
4	支持有條件的園區開展循環化改造	發展改革委
5	中央重金屬污染防治專項資金積極支持列入《重金屬污染綜合防治「十二五」規劃》的城區老工業區污染土地治理。加大對騰退土地有機物污染治理的資金投入力度	財政部、環境保護部
6	把城區老工業區搬遷改造與加快棚戶區改造緊密結合起來，大力推進城區老工業區棚戶區改造	住房城鄉建設部、發展改革委、財政部、國資委
7	支持將具有重要價值的工業遺產及時公布為相應級別的文物保護單位	文物局
8	繼續組織做好2013年啟動的城區老工業區搬遷改造試點工作。繼續安排城區老工業區搬遷改造專項資金	發展改革委
9	國有資產監管部門要協調相關國有企業積極配合城區老工業區搬遷改造工作	國資委
10	支持將城區老工業區內符合要求的搬遷企業經營服務收入、應收賬款等作為基礎資產，開展資產證券化工作	證監會
11	支持將城區老工業區內符合要求的搬遷改造項目貸款作為基礎資產，開展信貸資產證券化工作	人民銀行、銀監會
12	支持符合條件的企業通過發行企業債、中期票據和短期融資券等募集資金，用於城區老工業區搬遷改造	發展改革委、人民銀行
13	國務院有關部門安排產業發展、市政基礎設施和公共服務設施建設、污染治理等專項資金時，要加強協調，合力支持城區老工業區搬遷改造	發展改革委、財政部、工業和信息化部、環境保護部、住房城鄉建設部等
14	適當安排中央和地方國有資本經營預算資金，支持城區老工業區搬遷改造中的國有企業棚戶區改造	財政部、國資委
15	各級國土資源管理部門下達年度新增建設用地計劃指標時，要根據實施方案確定的規模和時序，向搬遷企業承接地傾斜。中央企業所屬企業搬遷，一次性用地數量較大、地方政府確實難以平衡解決的，可報請有關部門在安排下一年度用地計劃指標時研究解決	國土資源部
16	將已確定的城區老工業區搬遷改造試點所在市轄區納入城鎮低效用地再開發試點範圍	國土資源部