國務院批轉關於固定資產投資檢查工作情況報告的通知

國務院批轉關於固定資產投資檢查工作情況報告的通知
國發〔1994〕36號
1994年6月11日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院批轉關於固定資產投資

檢查工作情況報告的通知

國發〔1994〕36號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部門、各直屬機構：

　　國務院同意固定資產投資宏觀調控工作檢查組《關於固定資產投資檢查工作情況的報告》，現轉發給你們，請遵照執行。

　　加強固定資產投資宏觀調控，是保證國家重點建設，提高投資效益，抑制物價過快上漲，緩解通貨膨脹壓力的重要措施之一。各地區、各部門要統一認識，堅決執行國務院的決定，正確處理局部與全局，眼前與長遠，速度與效益，改革、發展與穩定，利用外資與維護國家利益的關係，促進國民經濟持續、快速、健康地發展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九四年六月十一日

 

關於固定資產投資檢查工作情況的報告

國務院：

　　根據《國務院關於繼續加強固定資產投資宏觀調控的通知》(以下簡稱《通知》)精神和《國務院辦公廳關於檢查落實加強固定資產投資宏觀調控工作的通知》的具體要求，今年3月份，在國務院領導下，成立了由國家計委、國家經貿委、財政部、中國人民銀行、審計署、國家統計局、國家開發銀行等單位負責同志參加的固定資產投資宏觀調控工作檢查組，並組成7個檢查小組，由有關單位負責同志帶隊，分赴遼寧、吉林、天津、山東、上海、江蘇、浙江、福建、河南、廣東、海南、廣西、四川和陝西等14個省(區、市)開展檢查工作；對其他省(區、市)也提出了全面檢查的要求。3月24日，國務院副總理鄒家華對此次檢查工作做了重要指示。在歷時20多天緊張的檢查工作中，各檢查小組聽取了省(區、市)人民政府及計劃、銀行、財政等有關方面的匯報，併到一些地(市、州)、縣進行了實地檢查，還重點深入到一些企事業單位了解情況。經過檢查督促，既推動了國務院《通知》精神的進一步落實，也發現了一些新問題。在調查研究和與地方有關領導同志交換意見的基礎上，檢查組作了初步工作總結。現將主要情況和我們的建議報告如下：

　　一、各地區貫徹落實國務院《通知》的基本情況

　　總體來看，各地區對傳達貫徹國務院《通知》是重視的，並採取了一些措施，做了不少工作。

　　(一)對國務院《通知》精神及時進行了傳達和部署。

　　國務院《通知》下發後，各省(區、市)黨委和政府領導普遍重視，並召集計劃、銀行和財政等有關部門，傳達、學習《通知》精神，按照《通知》的要求，結合本地區實際情況，研究貫徹落實的措施，還迅速將國務院《通知》精神和本地區貫徹落實措施以電報和文件形式逐級傳達到各地、市、縣和省(區、市)直各部門。

　　(二)把注意力轉向調整投資結構和保證重點建設上來。

　　各地都分層次確定了一批重點建設項目，按照必保、力爭、一般的順序分類排隊，安排建設計劃，積極落實資金。國家開發銀行已開始履行有關的調控職能，並發揮了積極的作用。從檢查的情況看，這些重點建設項目大多數是交通、通信、能源、重要原材料、農林水利、城市公用設施等。通過加強組織協調和資金調度，今年1季度151個國家重點建設項目資金到位率為14.8%，遼寧、吉林、河南、浙江、廣東和四川等省級重點項目資金到位率也在15%以上。

　　(三)新開工項目過快增長勢頭得到一定抑制。

　　一些地方利用嚴格執行投資許可證制度等手段，加強了對新開工項目的管理。如重慶市明確規定，在重新平衡和落實資金前，不再批准新開工項目；今後兩年原則上不再批准預算內基本建設新開工項目。此次檢查的14個省(區、市)，多數地區尚未下達新開工計劃，並盡力推遲開工。經檢查，一季度新開工項目中，大部分是企事業單位用自籌資金建設的總投資500萬元以下的文教衛生、住宅、城市公用設施和能源、交通等方面的小型項目。

　　(四)加強固定資產貸款管理，從嚴掌握資金投放。

　　各級銀行對固定資產貸款的審批都實行了行長、主任或經理負責制，把加強固定資產貸款的計劃管理作為責任目標進行考核。一些省(區、市)的人民銀行分行和專業銀行分行還組織調查組分赴各地、市及重點縣進行檢查。我們了解到，由於各級銀行從嚴掌握信貸資金的發放，今年以來計劃外貸款、亂拆借等現象較少發生。

　　(五)對房地產、開發區建設進行了初步清理。

　　從了解的情況看，房地產開發的重點已開始轉向商品住宅，其中微利、平價房所占比重有所提高。一些地區還注意了對房地產建設的規範化管理，制定了房地產開發經營、預售、經紀、增值稅徵收等一系列管理辦法。

　　各地對開發區也在繼續進行清理，停辦或壓縮了部分開發區，收回了一批土地。一些地方還擬定了開發區管理規定，並通過成立省級地價評估中心統一確定地價、加強土地使用管理等辦法，努力規範開發區建設。

　　(六)注意控制投資規模，加強項目管理。

　　一些地區比較注意控制投資規模，在今年計劃中安排的投資增長比上年有較大幅度降低，有的地區還按照國家下達的計劃規模對原定計劃作了適當壓縮，個別地區適當集中了項目審批權限，規定小型項目的立項審批權集中在省和地(市、州)計委、經委。

　　二、當前投資宏觀調控中存在的主要問題

　　從檢查的情況看，各地區雖然在加強固定資產投資宏觀調控方面做了許多工作，取得了一定成效，但仍然存在着一些問題。有些問題具有共性，在部分地區還表現得比較突出。

　　(一)思想認識與中央關於加強和改善宏觀調控的精神仍有一定差距。

　　一是有些地方的領導同志對全國整體經濟形勢缺乏深入了解，對嚴峻的通貨膨脹形勢認識還不夠清醒，突出地表現為強調本地區的特殊性，認為本地區的投資規模不大，對執行中央關於加強和改善宏觀調控的決定不堅決。二是有些地區加快發展的願望非常強烈，但往往忽視量力而行的原則，不顧客觀條件，制定過高的發展目標，大上新項目，不斷擴大投資規模，以致形成在建項目多、資金缺口大、建設戰線長、投資效益低的局面。三是不少地方為了彌補國內資金的不足，往往「飢不擇食」，違反國家規定拉外資，出現一系列新的突出問題。

　　(二)計劃層層加碼，資金難以落實，重點建設得不到保證。

　　檢查發現，多數地區今年安排的投資計劃超過國家下達的計劃規模，這14個省(區、市)今年安排國有單位基本建設投資計劃2070億元，超過國家下達計劃609億元，超41.7%。一些省(區、市)年初下達的計劃雖然是按國家計劃安排的，但地(市、州)、縣的計劃普遍超過省里下達的計劃。這樣，今年各地實際安排的投資規模將大大超過13000億元的全國計劃目標。問題的關鍵是，地方投資大都資金不落實，與企業擁有的自有資金、簽訂的利用外資合同、國家信貸計劃也沒有銜接好，特別是銀行貸款和債券計劃更是「一廂情願」。

　　儘管各地區也在千方百計籌措資金用於重點建設，但由於各級政府都安排了自己的重點項目，造成重點項目過多，資金分散，體現不了集中力量保重點的精神。如河南省洛陽市今年安排的30個重點項目，國家重點項目只有2個、省重點項目7個，而市級重點項目安排了21個，這是國家重點項目資金難以真正得到保證的重要原因。

　　當前，很多建設項目拖欠生產企業設備、材料貨款，拖欠施工單位工程款，問題十分嚴重。主要原因是不少建設項目資金不落實，或嚴重超概算。

　　(三)在建規模偏大，新開工項目壓力仍然不減。

　　近幾年，地方新開工項目過多。全國地方基建和技改新開工項目計劃總投資，從1990年的709億元增加到了1993年的3236億元，增長3.6倍。由於新開工項目的大量增加，導致在建規模迅速擴大。去年，全國地方基建和技改在建項目12萬個，投資總規模達13145億元，比上年增長55%，加上超概算因素，在建規模就更大。今年一季度，雖然多數省(區、市)新開工項目計劃尚未下達，但要求上新項目的呼聲很高，期待下半年國家放鬆宏觀調控力度。從檢查組和國家計委掌握的情況看，各地區、各部門提出今年需要新開工的基本建設大中型項目達259個(中央項目101個，地方項目158個)，總投資2446億元，當年需投資476億元。此外，還有一大批小型項目已被列入各級地方的新開工計劃。

　　(四)基礎設施建設存在盲目、重複現象。

　　近幾年，地方政府的投資逐步轉向交通、通信、能源、重要原材料和城市公用設施等基礎性項目，為經濟持續發展和改善投資環境起到了很好的作用。從單個項目來看，是符合產業政策的，從長遠看也需要發展。但由於缺乏統籌規劃，各地競相攀比，強調各自的優勢，要求超前發展，帶來了布局不合理、自行擴大規模、資金不落實、違反建設程序等一系列問題。如珠海機場，國家批准的改建規模為2億元投資、2800米跑道，珠海市為把它建成國際航空口岸，自行超標準按4000米跑道、總投資近20億元的規模進行建設；未經國家批准就簽訂了引進國外先進的導航和地面服務設施的商務合同，支付定金1500萬美元，造成既成事實後，要求國家批准借用國際商業貸款指標9060萬美元；在未報經國家批准開工的情況下，主體工程已建設大半。目前，在半徑不到100公里的範圍內，已經建成和正在建設的有深圳、珠海等4個國際機場，並已開始建設或準備建設高速公路、高速鐵路等，使珠海機場客流量在較長時間內很難達到預期的要求，直接影響到還款能力。

　　(五)利用外資工作有待規範。

　　有的地方和項目單位把借用國際商業貸款視作自籌資金範疇，無視國家對借用國際商業貸款實行指令性計劃管理的規定。有的地方為了繞過指標管理，報批項目時按內資項目程序辦理，一旦批准，隨即要求借用國際商業貸款引進設備或購買原材料，以彌補資金缺口。地方行政機構或項目單位自身並無對外融資權，但有的地方的項目單位不委託國家批准有境外借款業務的金融機構向外籌措，違反國家規定擅自與外國銀行或廠商簽訂合作意向書。例如，日本某銀行提出可為深圳媽灣電廠提供不需銀行擔保的貸款，但從協議文本看出，是以地方政府出具擔保性質的承諾書為前提的，這不僅違反了國家有關擔保的規定，而且貸款條件也高於正常借款利率。

　　有的地方越權審批外商投資項目。如重慶市地鐵工程，原國家批准項目建議書是爭取利用外國政府貸款項目，後該市將其中16.56公里的1號工程改由香港中策公司獨資建設，總投資18億元，加上配套工程達40億元左右，沿線新建13個車站(大部分在黃金地帶)，站上商業設施統一由外商開發、經營，期限為70年。象這樣重大的融資方案變更，未經國家再次批准，地方就擅自對外簽約，顯然是一種越權行為，對地方經濟的長遠發展也是十分不利的。

　　一些地方不惜代價引進外資，在國有企業出讓股權、與外資嫁接改造時，對國有資產往往低價評估、漏估、甚至不評估，致使國有資產流失嚴重。

　　利用外資項目的國內配套資金不落實，一些地方和企業自行與外方簽訂協議，並以此催逼國家解決配套內資和批准開工建設，搞所謂「倒逼機制」。

　　(六)計劃多頭，審批分散，政府調控能力弱化。

　　中共中央、國務院關於當前經濟情況和加強宏觀調控的意見下發前，各地對投資主體多元化、決策層次分散化的狀況缺乏有效的調控手段，總量平衡弱化。如天津市擁有下達投資計劃和審批項目權力的，有市計委、建委、經委、農委、「實益辦」和開發區管委會等6家；實際上，市交委、商委、經貿委、科委等部門也在直接審批項目。在沿海省份，層層下放外資項目審批權限現象比較普遍。如浙江省賦予杭州等7個地市和4個開發區享有省級外商投資項目審批權限。由於項目管理分散，省級政府對投資活動情況不清，調控乏力，投資效益下降、資金拖欠、影響正常生產等一系列問題隨之而來。

　　(七)對房地產業和開發區的管理仍很薄弱。

　　由於對房地產的開發和交易行為尚無統一的、系統的管理法規，有權審批房地產開發公司和項目的單位多頭分散，造成公司和項目過多、過濫，已成立房地產開發公司的註冊資本金到位率較低，無資質開發經營和違章違法開發現象難以制止，多占濫占土地現象嚴重，土地資源流失。如江蘇省全部2410家房地產開發公司中，只有三分之一的公司取得了資質證書；註冊資本金到位率僅為43%，自有資金到位率只有60%；80%以上的土地都是以協議、劃撥形式轉讓的，招標拍賣的土地還不到20%。

　　省及省以下各類開發區過多過濫、大量占有耕地並閒置的問題十分嚴重。如陝西省共有107個縣(市、區)，而開發區多達126個。福建省對開發區進行清理後，經省政府批准保留的開發區仍有109片，近期開發面積101平方公里。據檢查組調查，僅天津、吉林、上海、山東、浙江、福建、廣東、廣西、四川等9個省(區、市)就有國家級和省級開發區386個，規劃面積1423平方公里，按平均開發費用推算，基礎開發投資至少需要1500億元。檢查發現，各地市、縣、鄉還設有大量開發區，除少數開發區已自行撤銷外，多數尚未進行清理整頓。

　　三、對進一步加強固定資產投資宏觀調控工作的幾點建議

　　我們認為，對各地區貫徹落實國務院加強固定資產投資宏觀調控措施所作出的努力應予肯定；對各地在加強投資宏觀調控工作中一些成功經驗和好的做法應認真加以總結、推廣，但對當前投資形勢的估價切不可盲目樂觀，對業已形成的全國國有單位投資項目約33000億元的龐大在建規模和大批意欲上馬項目的潛在壓力，以及嚴重的資金短缺和拖欠問題，必須引起高度重視。為此，必須審時度勢，根據經濟運行走勢，適時把握調控力度，繼續加強固定資產投資的宏觀調控。同時，在保持宏觀調控措施連續性的基礎上，要結合出現的新情況、新問題，及時提出對策和措施。

　　(一)進一步提高各級領導幹部貫徹落實中央關於加強和改善宏觀調控的自覺性。

　　「抓住機遇、深化改革、擴大開放、促進發展、保持穩定」是今年全黨、全國工作的大局，各項工作都要服從和服務於這個大局。由於一些地方領導對上述指導思想在理解上存在着片面性，在經濟工作中出現了脫離客觀實際，不顧全局，不求效益，不講質量等問題。因此，有必要繼續統一各級領導同志的思想，正確認識當前經濟形勢，提高貫徹中央關於加強和改善宏觀調控的自覺性，正確地處理好局部與全局，眼前與長遠，速度與效益，改革、發展與穩定，利用外資與維護國家利益等關係。要嚴格執行國家下達的調控目標，決不能使投資規模失控。各級領導幹部要把精力用到提高投資效益、保證國家重點建設上來，逐步緩解經濟發展中的「瓶頸」制約。

　　(二)堅持總量調控目標，大力進行結構調整。

　　今年全社會固定資產投資計劃總規模13000億元和固定資產投資貸款1908億元的總規模，必須嚴格執行，不能突破。

　 各地區、各部門應集中有限的資金優先保證151項國家重點建設項目及國家重點技術改造項目的需要和支付進度。銀行應嚴格按照國務院《通知》中保重點的要求，安排貸款順序，並定期檢查國家重點建設項目及國家重點技術改造項目的資金到位情況。為避免分散建設資金，對以地方項目衝擊國家重點項目和國家重點項目中地方、企業自籌資金不到位的項目，國家計委、國家經貿委將通知銀行停止國家計劃安排資金的注入，直至採取停緩建措施。

　　要把清理固定資產投資項目拖欠作為一件大事來抓。由國家計委牽頭，會同有關部門和銀行組成清欠工作組，首先從清理拖欠發電設備款入手，列出欠款單位名單，逐個通知，限期歸還。清欠資金要立足在今年已安排的投資計劃中解決，寧可減少今年的工作量也要先還欠款。對繼續拖欠不還的項目，清欠領導部門會同銀行予以強行劃轉。

　　(三)加強對「熱點」項目的統籌規劃和宏觀調控。

　　建議由國家計委會同有關部門和地區組成專題工作組，結合「九五」計劃和到2010年遠景發展目標的制定，加速制定一些大型基礎設施和熱點項目(如機場、港口、大橋、通信、汽車、電子、乙烯、聚酯、煉油、石油化工、煉鋼等)的專項規劃，報國務院審定後執行。在此之前，暫停對這類項目的審批工作；並重申，對此類項目，任何部門、地區和個人不得越權行事，未經國家批准不得對外簽約，更不得化整為零，違反建設程序和國家有關法規制度。已出現違反上述規定的項目，要暫停建設，按規定的建設程序補辦手續。國家計委和國家經貿委也要結合「九五」計劃和到2010年遠景發展目標的制定，對過去已批准但尚未開工的大中型基建和限額以上技改項目進行一次清理覆核，對那些情況已發生變化的項目，特別是產品無銷路、經濟效益不好和無建設資金的項目要予以撤銷。

　　(四)繼續從嚴控制新開工項目。

　　《通知》中指出：「今年原則上不再批准新開工項目。對未經批准擅自開工的，要追究有關單位和領導人的責任。」檢查組建議，繼續堅持國務院《通知》提出的要求，今年原則上不再批准基本建設新開工項目。對少數合同已生效，不開工會造成重大影響和經濟損失的涉外項目，採取個別處理的辦法，由國家計委、開發銀行從嚴審核後報國務院批准。對於增強企業活力、調整結構有顯著作用，並已列入國家重點技術改造規劃的新開工項目，在不突破投資規模的前提下，由國家經貿委從嚴掌握。一般設備貸款項目，在其貸款限額以內，仍由各省、自治區、直轄市計委、經貿委從嚴審批。同時，結合制定投資體制改革實施方案，對今後審批新開工項目提出一套適應新情況的管理辦法，切實體現國務院規定的原則，即項目在開工前必須使總投資、年度投資、資本金、鋪底流動資金真正落實。對地方自籌資金不到位和拖欠情況嚴重的地區，下半年不再批准新開工項目。

　　(五)繼續把資金調控作為控制投資總量和調整結構的主要措施。

　　牢牢把握銀行貸款這個資金源頭，正確掌握資金投向，適時調節投放力度，是今年國家宏觀調控目標能否實現的關鍵。要發揮國家開發銀行從資金來源上對固定資產投資總量及結構進行控制和調節的作用。當前主要做好兩方面的工作：

　　一是要嚴格按照國務院及中國人民銀行的規定和國家下達的固定資產貸款限額和中長期貸款比例，調控固定資產貸款規模。任何單位和個人無權在政策上開口子，無權在固定資產貸款限額或比例之外安排固定資產貸款。對在國家下達的固定資產投資貸款規模計劃之外的新開工項目，金融機構一律不得發放貸款；嚴禁用金融機構的信貸資金充抵建設項目的自有資金；嚴禁把企業參與生產經營的流動資金抽出或者用銀行流動資金貸款搞固定資產投資。各級金融機構對違反國務院規定強令發放固定資產貸款的行為，要一邊抵制，一邊向上級行反映，不能違反國家規定，隱瞞不報。

　　二是要繼續貫徹執行國家關於規範資金市場的一系列規定，對各種違章拆借、非法集資、高利吸存和放貸等擾亂金融秩序的行為，要及時發現，堅決處理，防止「死灰復燃」。

　　(六)大力加強對利用外資工作的協調和管理。

　　一是加強對借用國外資金的協調與管理。除國際金融組織貸款、雙邊政府貸款、外國商業銀行貸款、出口信貸和境外外幣債券外，利用國際融資租賃、補償貿易中的現匯貸款、可換股債券、海外基金等形式籌集的資金也同樣具有契約性還款義務和債務風險，因此，必須納入國家利用外資計劃，實行全口徑管理。具體實施辦法，由國家計委會同有關部門制定。

　　二是嚴格控制借用國際商業貸款的總規模。國家對借用國際商業貸款實行指令性計劃管理。各地區、各部門必須根據國家產業政策和行業規劃，在國家下達的年度借用國際商業貸款指標內妥善安排項目。

　　三是按照國家產業政策，把好外商投資項目審批關。對限額以上中外合資、合作項目和外商獨資項目的審批要按國家現行規定辦理。不允許將一個整體項目化整為零，逃避國家審批。

　　四是規範對外籌資行為。項目用款單位在申請到借用國際商業貸款指標後，必須委託經國家批准可經辦國際融資業務的金融機構向外籌措。未經國家批准，不得擅自與外方簽訂金融合作協議。政府部門不得對外出具擔保或變相擔保證明。

　　五是對可行性研究報告已批覆使用國內資金建設，以後要求改為借用國外貸款的項目，要重新辦理審批手續。

　　(七)把房地產和開發區建設納入規範化管理的軌道。

　　房地產建設投資計劃作為國家固定資產投資計劃的組成部分，應明確由國家計委統一編制和下達。所有用於房地產開發的建設資金都要納入房地產建設投資計劃。同時，用於房地產開發的銀行貸款必須同時納入國家信貸計劃和國家房地產建設投資計劃。對沒有納入計劃的房地產開發項目，銀行不得發放貸款，土地管理部門不得批准用地，建設部門不得發放建設用地規劃許可證和施工許可證。住宅建設及資金的籌集，要與房改的目標和措施相結合，嚴禁低價出售公房。

　　關於強化開發區規範化管理問題，由國務院特區辦牽頭，國家計委、國家經貿委、國家科委、建設部、國家旅遊局、國家土地管理局等單位組成工作組，對各級各類開發區的設立、規劃和管理等提出規範化意見。要求各省(區、市)在對各類開發區進行清理的基礎上，先提出決定保留和撤銷的開發區名單，報送國務院特區辦進行審核。批准保留和撤銷的開發區要在報紙上予以公布，凡屬撤銷的開發區，要限期摘牌子、撤班子、退耕還農，不得變相恢復建設。

　　(八)強化政府宏觀調控能力，加快投資法制建設。

　　為解決項目審批權過於分散的問題，《通知》要求各地人民政府嚴格按照國務院文件規定的審批權限，重新做出統一規定。國家計委和國家經貿委也將分別對改革開放以來有關基本建設和技術改造等各類項目審批管理的文件進行一次清理，根據十四屆三中全會關於建立社會主義市場經濟體制的精神和新時期的特點，參考國際通行做法，對項目審批工作的分工、程序和權限等進一步加以完善，同時，要抓緊研究主要用經濟手段和法律手段調控投資總規模和結構的辦法。

　　《通知》要求在今年進行一次全國固定資產投資在建項目的普查。目前，國家計委、國家經貿委和國家統計局已基本準備就緒，擬從今年3季度開始，對截止6月30日已開工、尚未全部投產的總投資500萬元以上的固定資產投資項目(約占在建項目總投資規模的85%)進行一次快速調查。此次調查工作計劃於8月底結束，屆時向國務院提出調查報告。

　　國家計委已擬訂出《固定資產投資項目登記備案制度暫行條例》(草案)，在徵求各地意見的基礎上，進行了修改和充實，擬會同國家經貿委共同上報國務院審定。同時，還將抓緊制定《投資法》。

　　鑑於原有概算內容和編制方法已不適應情況的變化，建議組織力量研究制訂能全面反映資金成本、通貨膨脹風險和鋪底流動資金等內容及動態的概算編制方法，及其有關定額標準，爭取明年正式發布施行。

　　以上報告如無不妥，建議批轉各地區、各部門遵照執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 固定資產投資宏觀調控工作檢查組

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九四年五月二十日