國務院批轉水利部關於加強長江近期防洪建設若干意見的通知

國務院批轉水利部關於加強長江近期防洪建設若干意見的通知
國發〔1999〕12號
1999年5月31日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院批轉水利部關於加強

長江近期防洪建設若干意見的通知

國發〔1999〕12號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國務院同意水利部《關於加強長江近期防洪建設的若干意見》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

長江防洪建設關係國民經濟和社會發展全局，關係人民生命財產安全。各有關地區和部門要以對國家和人民高度負責的精神，切實加強領導，儘快把各項任務落實下去。

防洪建設要堅持統籌規劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同負擔的原則。有關部門要結合第十個五年計劃的制定，抓緊對各大江河、湖泊防洪建設進行總體規劃，將水利建設納入國民經濟和社會發展總體規劃。要抓緊制定並落實今明兩年長江防洪建設計劃；今明兩年防洪建設要突出重點，確保重點工程、重點堤段的投入，爭取早竣工，使之在防汛抗洪中早日發揮作用。

　　　　　　 國　務　院

　　　　　　　 一九九九年五月三十一日

關於加強長江近期防洪建設的若干意見

(水利部　一九九九年五月十七日)

為了貫徹落實《中共中央、國務院關於災後重建、整治江湖、興修水利的若干意見》(中發〔1998〕15號，以下簡稱中央15號文件）,我部組織有關單位對長江近期防洪建設中的有關問題進行調研和分析，召開專家座談會論證，徵求各有關部門和地區的意見，提出了關於加強長江近期防洪建設的若干意見。

一、關於近期長江防洪建設的目標和總體部署

根據長江的特性及其洪水特點，長江防洪應採取綜合措施，逐步建成以堤防為基礎，三峽工程為骨幹，干支流水庫、蓄滯洪區、河道整治相配套，結合封山植樹、退耕還林、平垸行洪、退田還湖、水土保持等措施以及其他非工程防洪措施構成的綜合防洪體系。

長江流域防洪的重點是中下游地區。國務院1990年批准的《長江流域綜合利用規劃簡要報告》（以下簡稱《長流規》）中確定的長江中下游防洪目標為：荊江河段以枝城百年一遇洪水洪峰流量作為防禦目標；荊江以下河段以防禦新中國成立以來最大的1954年洪水作為防禦目標。經分析研究，我部認為《長流規》擬定的防洪目標和防洪標準，是依據防禦近百年來發生的流域性最大洪水——1954年洪水制定的，與中央15號文件提出的要求是一致的，近期長江中下游防洪建設仍應按《長流規》進行。

按照確定的防洪目標，《長流規》中明確中下游幹流主要控制斷面設計洪水位為：沙市45.00米，城陵磯34.40米，漢口29.73米，湖口22.50米，南京10.60米。根據近幾年城陵磯附近發生的洪水位的實際情況，以及這一地區洪水組成和江湖關係的複雜性，建議對城陵磯附近河段的設計堤頂高程，比《長流規》的規定再增加0.5米，以增強其抗洪能力和洪水調度的靈活性。

長江防洪建設應按統籌規劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同負擔的原則組織實施。建議用10年左右的時間完成。該體系建成後可防禦1954年洪水，荊江河段達到百年一遇防洪標準。

二、關於堤防建設

(一)長江中下游堤防總長約3萬公里，是長江防洪工程體系的基礎,其中主要堤防8000多公里，是近期建設的重點。堤防應根據其重要程度，按照國家有關規定分級。其中Ⅰ、Ⅱ級堤防如下：

Ⅰ級堤防：荊江大堤、無為大堤、南線大堤、漢江遙堤,上海、南京、武漢、合肥、蕪湖、安慶、南昌、九江、黃石、荊州、長沙、岳陽、成都等十三座國家重點防洪城市堤防。

Ⅱ級堤防：松滋江堤、公安江堤、石首江堤、監利江堤、洪湖江堤、湖南江堤、四邑公堤、粑鋪大堤、黃廣大堤、九江江堤、同馬大堤、廣濟圩、樅陽江堤、和縣江堤、江蘇江堤、洞庭湖重點堤垸、鄱陽湖重點圩堤、漢江下游堤防等。

其他江堤及主要支流堤防，由我部商有關省(直轄市)按國家規範核定等級。

(二)近期堤防建設要以欠高堤段加高培厚、基礎防滲、堤身隱患處理和穿堤建築物及其與堤身結合部的加固等為重點，根據堤防的重要性和險情嚴重程度，按照輕重緩急，分步實施。

(三)沿江各地區當前要對水毀工程修復、堤防基礎防滲處理、重要河段崩岸治理以及去年汛期依靠子堤擋水的薄弱堤段堤防的加高培厚等四個重點作出具體安排，落實到項目。要根據長江近期防洪標準和堤防等級，按國家有關規範要求，抓緊做好堤防加高加固的勘測設計，並按基本建設程序報批。要嚴格按照批准的設計進行建設。

三、關於蓄滯洪區建設

(一)長江洪水峰高量大，而河道宣泄能力有限，利用蓄滯洪區分蓄超額洪水，是保障重點地區防洪安全的有效措施。《長流規》安排的蓄滯洪區目前存在的主要問題是：人口稠密，經濟發展，安全建設嚴重滯後，進洪設施不健全，分洪後補償不落實，難以適時適量啟用。為此，要進一步搞好蓄滯洪區建設。

(二)為防禦1954年洪水，《長流規》在長江中游地區安排分洪量500億立方米。三峽工程建成後， 由於三峽水庫的調蓄以及考慮平垸行洪、 退田還湖的作用， 長江中下游地區遇1954年洪水，分洪量可減少為320億立方米，其中城陵磯附近210億立方米，湖南、湖北各承擔一半；武漢附近68億立方米；湖口附近42億立方米，江南、江北各承擔一半。蓄滯洪區的調整，由長江水利委員會與有關省商定。對原規劃的其他蓄滯洪區仍繼續保留，任務不變，以防超標準洪水。

(三)對調整確定的蓄滯洪區，要按照輕重緩急，分步建設。各蓄滯洪區應加強道路、通訊設施、安全區等建設，並對蓄滯洪區內的人口控制和產業結構實行嚴格管理，落實好分蓄洪的補償措施，確保遇特大洪水後超額洪水分得進，損失小，有補償。各有關省要作出切實可行的規劃，由我部牽頭組織審查，報國務院批准後實施。

考慮到三峽工程建成之前，荊江河段的防洪標準仍然偏低，荊江分洪區近期仍需繼續加強安全建設。

洞庭湖、鄱陽湖水系各支流尾閭的蓄滯洪區，按以上精神，由湖南、江西兩省進行規劃和安排建設。

(四)關於抓緊建設城陵磯附近蓄滯洪區的問題。1996年和1998年長江防洪突出矛盾主要集中在城陵磯附近，儘快在這裡集中力量建設蓄滯洪水約100億立方米的蓄滯洪區，不僅能大大緩解該處的防洪緊張局面，而且對洞庭湖的防洪和保護武漢市及荊江大堤的安全都將起到重要作用。經研究，根據湖南、湖北兩省對等的原則，各安排約50億立方米的蓄滯洪區，洞庭湖區選擇錢糧湖、共雙茶垸、大通湖東垸等分洪垸，洪湖分洪區劃出一塊先行建設。由長江水利委員會會同湖南、湖北兩省儘快做出規劃和設計，按照基本建設程序報批，作為重點項目近期安排建設。

四、關於平垸行洪、退田還湖、移民建鎮

(一)去冬今春的平垸行洪、退田還湖、移民建鎮工作,主要是結合災後重建，解決因1998年長江洪水潰決堤垸受災群眾的安置問題。考慮到沿江及湖區人多地少和長江洪水的特點，大量移民帶來的耕地需求和生活出路問題難以解決，經研究，建議對影響行洪的洲灘民垸，採取退人又退耕的「雙退」方式，堅決平毀；對其他洲灘民垸，有條件的可採取退人不退耕的「單退」方式，即平時處於空垸待蓄狀態，一般洪水年份仍可進行農業生產，遇較大洪水年份滯蓄洪水。這樣既可發揮相對較好的蓄滯洪作用，又有利於移民的生產生活，減輕政府負擔。各省要根據國家的安排，結合當地實際情況，搞好總體規劃，由省里審查，認真組織實施。

(二)對於「雙退」的洲灘民垸，要堅決平毀，保證不再復耕，各省應切實落實好移民的耕地和生活出路問題。對於「單退」的洲灘民垸，可選擇一些容積較大、蓄洪效果較好的，修建簡易進洪設施，其堰頂高程及進洪方式應儘快報長江水利委員會批准，確保在超過規定水位時順利進洪。國家對這些進洪設施建設予以適當支持。各地要加強對平垸行洪、退田還湖地區的農業生產結構調整的指導，認真解決好移民的生計問題。

(三)今後3～5年的平垸行洪、退田還湖、移民建鎮工作，除了繼續對嚴重影響行洪的洲灘民垸實施「雙退」外，重點要結合蓄滯洪區建設進行，由我部牽頭，組織有關各省編制規劃並會同有關部門進行審查，報國務院批准後實施。

五、關於河道整治

長江中下游幹流經過多年治理，河勢已得到初步控制，總體基本穩定，但局部河段的河勢變化仍然比較劇烈，有300餘公里崩岸嚴重，威脅堤防安全，儘快實施控制十分必要。長江河道整治要按照統一規劃、綜合治理的原則，既考慮防洪，又兼顧航運、取水以及兩岸經濟建設發展的需要。近期長江河道整治應按照《長流規》確定的任務，重點是上荊江、下荊江、界牌、武漢、九江、安慶、銅陵、蕪湖、馬鞍山、南京、鎮揚（鎮江、揚州）、揚中、澄通（江陰、南通）等河段及河口的河勢控制和崩岸守護。

應對洞庭湖區及其四水尾閭、鄱陽湖區及其五河尾閭、松滋口等長江四口洪道中影響行洪的河段進行清淤疏浚，堅決清除河道行洪障礙，保持行洪暢通。對疏浚的土方，可結合堤防加固、填塘固基、蓄滯洪區安全台建設等予以充分利用。清淤疏浚要進行科學論證，按規定的程序報批。

六、抓緊以三峽工程為重點的干支流水庫建設

(一)充分發揮三峽工程的防洪作用。 按計劃建設進度， 三峽工程到2007年有防洪庫容110～138億立方米,到2009年建成後有防洪庫容221.5億立方米，將起很大的防洪作用。中國長江三峽工程開發總公司和長江水利委員會要抓緊進行三峽工程各階段的防洪調度研究。

(二)對丹江口、隔河岩、五強溪、江埡、柘溪、萬安、柘林等已建在建重點大型水庫，有關部門和省要抓緊研究分別採取大壩加高、庫區移民搬遷、降低汛限水位、加強預測預報和洪水調度等辦法，挖掘潛力，充分發揮其防洪作用。

當前要特別加強病險水庫的除險加固，儘快消除隱患，充分發揮防洪效益。

(三)要抓緊進行澧水皂市、岷江紫坪鋪、清江水布埡、嘉陵江亭子口、丹江口（加高）、金沙江溪落度等干支流水庫的前期工作，落實投資來源，按基本建設程序報批，逐步安排建設。

七、搞好生態建設，防治水土流失

要按照中央15號文件精神和國務院批准的全國生態環境建設規劃，認真開展以改造坡耕地為中心的長江上中游地區的生態建設，加快「坡改梯」和水土流失治理步伐，大力開展封山植樹、退耕還林還草。要下決心停止天然林採伐，大力實施營造林工程。要有計劃地種植速生薪炭林，大力推廣節柴灶、沼氣、秸稈氣化等，鼓勵有條件的地方燒煤炭，採取多種方式減少薪柴消耗，使土地植被得到保護。要依法公告水土流失重點防治區，嚴禁毀林開荒和陡坡開荒。要加強對農村「四荒」(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)資源治理開發的管理工作，切實依靠政策，調動千家萬戶治理水土流失的積極性，加快治理速度。與此同時，要依法加強對有關開發建設活動中水土保持的監測、監督，防止造成新的水土流失。當前要特別注意防止三峽庫區交通、礦山及城鎮等建設中對生態環境造成新的破壞，從總體上扭轉這些地區水土流失嚴重、生態環境惡化的局面，減少泥沙輸入長江。

八、落實非工程防洪措施

(一)水文、氣象、工情、災情等信息是抗洪搶險救災的重要依據，現代化的通信、計算機及其網絡技術是搞好防洪調度指揮的主要手段。計劃用3～5年的時間，完成長江防汛指揮系統建設。各地區也要認真做好本地區的防汛指揮系統的規劃，逐步實施。要加強水文測站基礎設施建設，提高水文測驗和預報精度。要抓緊長江防禦超標準洪水預案的研究和修訂，對各種類型的洪水，進行計算機仿真模擬，研製統一調度的操作軟件。

(二)加強法律法規建設。為了保證蓄滯洪區在大洪水時分得進、損失小、有補償，要抓緊制定《蓄滯洪區管理條例》和《蓄滯洪區運用補償辦法》等法規，研究建立洪水保險機制的實施意見。為了鞏固平垸行洪、退田還湖、移民建鎮的成果，避免移民返遷，有關地區要依據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等法律，抓緊制定相應的管理辦法。

(三)要依法加強河道、湖泊和蓄滯洪區的管理，嚴禁對河道湖泊洲灘進行新的圍墾和其他方式的侵占，蓄滯洪區要嚴格控制人口發展並逐步實施外遷。凡在長江幹流河道和堤防、蓄滯洪區的管理範圍內進行項目建設和在長江幹流河道內採砂，應嚴格遵守國家的有關法律、法規，並履行報批手續。

要強化流域機構的職能，充分發揮其管理、監督、協調、指導等方面的作用。

九、加強建設管理，確保工程質量

(一)認真做好前期工作。防洪工程的勘測、規劃、設計應由有相應資質的單位承擔，並嚴格按國家規定的基建程序報批，制止「三邊」工程(邊勘測、邊設計、邊施工)，堅持「四不准」(沒有批准的項目，不准施工；沒有批准的設計圖紙，不准施工；資金不落實的項目，不准施工；層層轉包的項目，不准施工)。

(二)加強工程建設的管理。防洪工程建設，要由具備相應資質的施工單位和監理單位承擔；要實行嚴格的項目法人責任制、招標承包製和建設監理制。工程建設質量實行終身負責制，Ⅰ級堤防及中型以上水庫等工程的施工、監理單位的選定，必須報我部確認。

地方各級政府對工程建設要加強領導和監督檢查,落實責任制。對規劃中的擬建項目，要嚴格按基本建設程序審批；對已經批准的在建工程，要嚴格按批准的規模、標準、內容、概算和資金來源執行。加強建設資金管理，嚴格財務制度，嚴禁挪用，杜絕浪費；尚未批准和雖已批准但情況發生較大變化的項目，要儘快完善各項前期工作，按程序報批，為組織實施提供切實依據。

有關部門要加強對項目的稽查、審計和驗收。對工程質量事故要嚴肅查處，造成嚴重後果的，要依法追究當事人的責任。

(三)在工程設計、施工中，要積極慎重、因地制宜地採用新技術、新工藝、新材料。

十、加強規劃，做好基礎工作

現行的《長流規》主要是依據80年代以前的資料制定的，近20年來長江流域各方面的情況已發生很大變化，三峽工程建成後還將帶來新的變化，要抓緊組織長江防洪規劃的修訂工作。

要加強江湖關係、河道演變、三峽工程建成後對上下游的影響及長江生態環境等的科學研究；加強長江流域水文、河道地形、工程地質的監測、勘測工作，為長江防洪規劃的修訂提供科學依據。