國家以工代賑管理辦法

國家以工代賑管理辦法
沿革和最新版
制定機關：中華人民共和國國家發展和改革委員會

2005年12月27日國家發改委員會令第41號公佈施行
2014年12月27日根據國家發改委員會令第19號修訂公佈，於2015年1月27日施行
2023年1月10日根據國家發改委員會令第57號修訂公佈，於2023年3月1日施行

第一章 總 則

　　第一條 為充分發揮以工代賑政策作用，進一步規範和加強新形勢下以工代賑管理，確保「賑」出實效，根據《中共中央 國務院關於實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關於在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收工作方案的通知》《關於在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式的意見》等文件精神和《政府投資條例》等有關規定，制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。現階段，以工代賑主要包括使用以工代賑專項資金實施以工代賑項目、在農業農村基礎設施建設領域中推廣以工代賑方式、在政府投資的重點工程項目中實施以工代賑等，主要目的是向參與工程建設的群眾發放勞務報酬、開展技能培訓，促進其就地就近就業增收。

　　第三條 實施以工代賑應堅守「賑」的初心，堅持扶志扶智、多勞多得、勤勞致富，鼓勵引導群眾通過誠實勞動實現增收致富、提高素質技能，加強困難群體就業兜底幫扶，努力增加低收入者收入，促進共同富裕，堅決防止出現「重建設、輕賑濟」現象，嚴禁濫用以工代賑政策侵犯勞動者合法權益。

　　第四條 各級發展改革（以工代賑，下同）部門是以工代賑的行政主管部門，承擔以工代賑工作的綜合協調和具體管理職責，會同相關部門在農業農村基礎設施建設和政府投資的重點工程項目中組織實施以工代賑。

　　以工代賑工作納入國家和地方國民經濟社會發展年度計劃，按照「中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實」的管理體制，層層壓實工作責任。

　　第五條 各級發展改革部門應加強對以工代賑工作的組織領導，強化以工代賑工作人員隊伍建設，會同相關部門建立溝通協調機制，加強部門協同配合。

　　第六條 各級發展改革部門應會同相關部門建立健全以工代賑激勵機制，加強典型宣傳推介。對以工代賑工作積極主動、成效明顯的地方和單位給予激勵表揚，並在以工代賑專項投資安排中予以傾斜支持。

　　第七條 地方發展改革部門應根據國家及地方國民經濟和社會發展五年規劃，結合本地實際，同步編制實施以工代賑領域五年規劃或相關工作方案。

第二章 以工代賑計劃管理

　　第八條 以工代賑計劃是指使用國家以工代賑專項資金組織實施的專門計劃，包括以工代賑中央預算內投資計劃、中央財政銜接推進鄉村振興補助資金以工代賑任務計劃，可分年度或分專項安排。

　　以工代賑計劃的基本內容包括投資規模及構成、建設內容、工作任務和政策要求等。

　　第九條 國家發展改革委負責研究提出以工代賑計劃工作總體要求，組織有關省級發展改革部門編制建議計劃草案。

　　省級發展改革部門負責審核下級發展改革部門編報的年度以工代賑建議計劃，匯總編制本省年度以工代賑建議計劃草案，及時報送國家發展改革委匯總。

　　建議計劃草案應明確項目類別、項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資及資金來源、績效目標等。

　　第十條 國家發展改革委按照黨中央、國務院部署要求，根據地方經濟社會發展、自然條件和受災、相關人口規模和收入、計劃安排和執行、勞務報酬發放等情況和工作成效評價及其他政策因素等，結合年度工作重點和地方建議計劃草案，編制下達國家以工代賑計劃，以切塊或打捆方式下達分省規模。

　　第十一條 省級發展改革部門應自收到國家年度以工代賑計劃之日起20個工作日內，將本省年度以工代賑計劃分解下達到項目。

　　分解下達以工代賑計劃應按項目明確資金安排方式。政府投資資金安排的非經營性項目，應採取直接投資方式。

　　以工代賑計劃下達後，嚴禁未經批准擅自變更建設內容和建設規模。確需調整的，應由項目審批部門按程序審批，並按規定履行備案程序。

　　第十二條 地方各級發展改革部門應建立健全以工代賑計劃執行監測機制，實行定期調度、動態監測。省級發展改革部門應跟蹤掌握本省以工代賑計劃執行情況，及時上報國家發展改革委。

第三章 以工代賑專項資金管理

　　第十三條 國家以工代賑專項資金包括以工代賑中央預算內投資、中央財政銜接推進鄉村振興補助資金以工代賑任務方向（以下簡稱「中央財政以工代賑任務資金」）。

　　各地結合當地實際，積極將以工代賑投入納入本級財政預算，安排本級以工代賑專項資金。

　　第十四條 以工代賑中央預算內投資按照《中央預算內直接投資項目管理辦法》（國家發展改革委2014年第7號令）、《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》（國家發展改革委2016年第45號令）等有關規定管理。

　　中央財政以工代賑任務資金按照《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》（財農〔2021〕19號）等有關規定管理。

　　地方各級發展改革部門應會同財政、鄉村振興等部門和單位，結合本地實際建立健全專項資金管理制度。

　　第十五條 以工代賑專項資金主要投向欠發達地區，並向原深度貧困地區、國家鄉村振興重點幫扶縣、革命老區、易地扶貧搬遷後續扶持任務較重地區以及受自然災害影響較大地區傾斜。對其他有關地區的以工代賑專項資金投入，按照國家有關政策要求安排。

　　第十六條 以工代賑專項資金重點支持公益性基礎設施和產業發展配套基礎設施建設，以及根據國家要求安排的其他工程建設。

　　公益性基礎設施主要包括農村生活、交通、水利等基礎設施、林業草原和城鄉易地扶貧搬遷安置點配套公益性基礎設施等。

　　產業發展配套基礎設施主要包括農牧產業、鄉村文化旅遊產業、林業草原產業等基礎設施和城鄉易地扶貧搬遷安置點後續產業基礎設施等。

　　第十七條 以工代賑中央預算內投資主要用於實施一批中小型基礎設施建設項目，推廣「公益性基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+公益性管護崗位開發」和「產業發展配套基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+資產折股量化分紅」等綜合賑濟模式，進一步提高勞務報酬發放比例，形成示範帶動效應。

　　中央財政以工代賑任務資金主要用於統籌支持鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興，實施一批小型基礎設施建設項目並發放勞務報酬，與財政銜接推進鄉村振興補助資金其他任務形成合力。

　　第十八條 國家以工代賑專項資金應當用於新開工或續建項目，不得用於已完工項目。下達以工代賑專項資金時應與其他有關專項資金做好銜接，嚴禁重複安排。

　　以工代賑項目的具體補助標準可參照國家相關支持標準，由各省根據不同類型項目自行確定。

　　第十九條 國家以工代賑專項資金在滿足項目建設需求的過程中，應重點用於發放參與項目建設勞動者的勞務報酬。不得用於下列支出：

　　（一）單位基本支出；

　　（二）交通工具及通訊設備；

　　（三）發放獎金津貼和福利補助；

　　（四）償還債務和墊資；

　　（五）購買大中型機械設備等資產；

　　（六）購買花草樹木、種苗仔畜、飼料、化肥等生產性物資；

　　（七）其他與以工代賑項目無關的支出事項。

　　以工代賑項目實施中的就業技能培訓、公益性管護崗位開發等工作任務，由地方政府統籌相關財政資金及社會幫扶資金、企業投資等予以支持。

　　第二十條 縣級發展改革部門應指導項目業主單位，充分評估論證財政承受能力和資金籌措方案，防範地方政府債務風險。各地可統籌符合規定的其它渠道資金、引導社會資金用於以工代賑項目建設，對於帶動其他渠道資金較多的以工代賑項目予以優先支持。

　　第二十一條 各級發展改革部門應協調和配合相關專項資金管理部門按照以工代賑計劃撥付資金，加強全過程績效管理，嚴格資金撥付程序，確保資金安全、及時、準確、規範使用。

第四章 以工代賑項目管理

　　第二十二條 以工代賑項目是指使用以工代賑專項資金實施的基礎設施建設工程。地方發展改革部門應深刻把握「項目建設是平台載體、就業增收是根本目標」的政策內涵，始終把解決群眾就業增收問題作為以工代賑工作的出發點和落腳點，依據以工代賑規劃計劃建立項目庫，將能夠充分發揮「賑」的作用的建設工程納入項目庫，加強項目滾動儲備和前期工作審查。

　　第二十三條 以工代賑項目按照基本建設程序管理。國家有特殊要求的項目由省級發展改革部門報國家發展改革委審批，其他項目由地方各級審批部門依據審批權限履行項目審批手續。各級審批部門按照「誰審批、誰負責」原則，對項目的審批管理和合規性負責。

　　第二十四條 地方各級發展改革部門應會同有關部門建立以工代賑儲備項目的前期工作審查機制，按照「省負總責，省、市、縣分級把關」的原則，可選擇集中審查、委託第三方評估等方式，嚴格審查儲備申報項目的前期要件和項目用工需求、勞務報酬發放可行性、資金投向合規情況等。

　　列入以工代賑建議計劃的項目，原則上應在以工代賑項目庫中選擇，並優先支持發放勞務報酬比例高、帶動當地群眾特別是脫貧群眾務工人數多、當地政府組織群眾務工能力強、綜合賑濟效果好的項目。

　　第二十五條 以工代賑項目業主單位一般為鄉鎮人民政府和村民委員會、農村集體經濟組織等。

　　村民委員會、農村集體經濟組織作為項目業主單位的，應儘可能採取村民自建方式實施，切實保障村民知情權、參與權、監督權。鼓勵和支持村集體經濟組織通過組建村民理事會、勞務合作社、施工隊等方式，自主開展以工代賑項目建設和管理。

　　第二十六條 按照招標投標法和村莊建設項目施行簡易審批的有關規定要求，以工代賑項目可以不進行招標，任何單位和個人不得強制要求招標，不得另行制定必須招標的範圍和規模標準。

　　符合村莊建設項目施行簡易審批相關要求的，各地應優化可行性研究報告等審批，簡化用地、環評、鄉村規劃許可、施工許可等審批手續。

　　第二十七條 以工代賑項目應按照相關工程標準進行設計、施工，明確工程責任單位和責任人，確保施工安全和工程質量符合相關要求。

　　第二十八條 縣級發展改革部門應指導以工代賑項目業主單位、施工單位，按照「能用人工儘量不用機械，能組織當地群眾務工儘量不用專業施工隊伍」的要求，組織項目所在縣域內農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體等參加工程建設，並優先吸納脫貧人口、防止返貧監測對象、因災需救助人口、易地扶貧搬遷群眾和受自然災害等不可抗力影響無法外出務工勞動力等群體。

　　第二十九條 縣級發展改革部門應督促指導項目業主單位，結合編制項目可行性研究報告或實施方案，明確務工組織領導、管理、監督等工作任務，細化實化以工代賑務工崗位、數量及務工時間、勞務報酬、崗前技能培訓等內容。

　　業主單位應與項目所在鄉鎮人民政府、村民委員會和施工單位建立勞務溝通協調機制，督促施工單位與務工群眾簽訂勞務合同（協議）。

　　第三十條 縣級發展改革部門應指導以工代賑項目業主單位、施工單位，嚴格按照專項計劃文件明確的勞務報酬占中央資金比例要求，結合當地群眾務工收入水平確定勞務報酬發放標準和規模，做好勞務報酬發放工作，盡最大可能提高以工代賑項目勞務報酬占財政資金的比例。勞務報酬一般通過銀行卡發放。

　　項目業主單位應公開、足額、及時發放勞務報酬，嚴禁拖欠、剋扣，不得將租賃當地群眾機械設備等費用計入勞務報酬。

　　縣級發展改革部門在項目前期工作環節應指導以工代賑項目業主單位、施工單位，對能否足額發放勞務報酬進行論證，明確勞務報酬發放金額和標準。

　　第三十一條 以工代賑項目推行信息公示公告制度，主動接受社會監督。項目開工前，業主單位應對項目名稱、資金來源及金額、建設地點、建設內容及規模、建設周期等信息予以公示。項目施工期間，業主單位應在施工現場對群眾務工信息、勞務報酬發放標準、監督舉報電話等內容進行公示。項目建成後，業主單位應在項目點設置永久性公示牌，公示項目建設相關信息和當地群眾參與務工、獲取勞務報酬等受益情況。

　　第三十二條 以工代賑項目建成後，縣級發展改革部門應會同有關部門組成驗收工作組，重點對項目建設質量、群眾務工組織、勞務報酬發放、就業技能培訓等落實情況開展驗收，並對項目發揮「賑」的作用效果進行評價。

　　縣級發展改革部門和相關鄉鎮人民政府應加強項目檔案資料管理。省、市發展改革部門應對項目驗收、檔案資料管理情況進行抽查檢查。

第五章 農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式

　　第三十三條 推廣以工代賑方式的農業農村基礎設施建設領域，主要包括投資規模較小、技術方案相對簡單、用工技能要求不高的農村生產生活基礎設施，農村小型交通、水利、文化旅遊和林業草原等基礎設施建設。

　　第三十四條 適宜在農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式的省份，省級發展改革部門應會同相關部門建立健全省級推廣以工代賑方式項目儲備庫（或清單，下同），按年度滾動管理。對於農業農村基礎設施項目，在不影響項目建設進度和施工質量等前提下，應儘可能納入項目儲備庫，採取以工代賑方式實施。

　　第三十五條 縣級發展改革部門應牽頭統籌協調縣域範圍內農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式工作，結合實際制定工作流程、管理細則和考核辦法，建立縣級推廣以工代賑方式項目儲備庫，規範項目組織實施和管理工作。

　　第三十六條 縣級發展改革部門會同相關部門負責農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式項目的認定工作，提請縣級人民政府審定後，納入縣級推廣以工代賑方式項目儲備庫管理，符合條件的項目可通過安排以工代賑專項資金予以支持。

　　按照招標投標法和村莊建設項目施行簡易審批的有關規定要求，農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式項目可以不進行招標。

　　第三十七條 經認定為推廣以工代賑方式的項目，應嚴格落實組織群眾務工、開展就業技能培訓等以工代賑政策要求，及時足額向當地農村群眾發放勞務報酬，儘量提高項目資金中勞務報酬發放比例。

第六章 重點工程項目實施以工代賑

　　第三十八條 適用以工代賑的重點工程項目建設領域，包括政府投資的交通、水利、能源、農業農村、城鎮建設、生態環境、災後恢復重建等。

　　第三十九條 各地在謀劃實施政府投資的重點工程項目時，應在確保工程質量安全和符合進度要求等前提下，按照「應用盡用、能用盡用」的原則，結合當地群眾務工需求，挖掘主體工程建設及附屬臨建、工地服務保障、建後管護等方面用工潛力，儘可能通過實施以工代賑幫助當地群眾就近務工實現就業增收。

　　鼓勵非政府投資的重點工程項目採取以工代賑方式擴大就業容量。引導民營企業、社會組織等各類社會力量採取以工代賑方式組織實施公益性幫扶項目。

　　第四十條 國家發展改革委會同相關部門，結合各相關領域重點工程項目中能夠實施以工代賑的建設任務和用工環節指導目錄，分年度明確國家層面適用以工代賑的重點工程項目清單。

　　地方各級發展改革部門按照「分級負責、分領域推進」的原則，會同相關部門分年度明確本級適用以工代賑的重點工程項目清單。

　　縣級發展改革部門應牽頭協調縣域範圍內重點工程項目實施以工代賑工作，規範以工代賑務工人員組織、勞動技能培訓和安全生產培訓、勞務報酬發放監管等具體工作管理。

　　第四十一條 實施以工代賑的重點工程項目可行性研究報告或資金申請報告、初步設計報告或施工圖設計文件、批覆文件等，應明確適用以工代賑的建設內容和用工環節等政策要求。項目相關招標投標、簽訂勞務合同過程中應明確當地群眾用工和勞務報酬發放要求等。

　　第四十二條 實施以工代賑的重點工程項目所在地應建立勞務溝通協調機制，以縣域為主組織動員當地農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體等參與務工，抓好以工代賑務工人員組織、勞動技能和安全生產培訓、勞務報酬發放監管等具體工作。

　　第四十三條 實施以工代賑的重點工程項目所在地應統籌各類符合條件的培訓資金和資源，充分利用項目施工場地、機械設備等，採取「培訓+上崗」等方式，聯合施工單位開展勞動技能培訓和安全生產培訓。

　　第四十四條 鼓勵實施以工代賑的重點工程項目業主單位、施工單位儘量擴充以工代賑就業崗位，及時向項目所在地縣級人民政府相關部門告知用工需求和用工計劃，合理確定以工代賑勞務報酬標準，儘可能增加勞務報酬規模，按程序及時足額發放到位。

　　第四十五條 東部省份在廣泛組織動員當地群眾參與重點工程項目建設的同時，可結合本地區經濟發展水平、當地群眾務工需求等情況，大力吸納中西部省份外出務工人員參與工程建設。

第七章 監督檢查與法律責任

　　第四十六條 國家發展改革委會同相關部門建立健全以工代賑工作監督檢查和成效綜合評價機制，對以工代賑專項資金和項目管理、在農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式和重點工程項目中實施以工代賑工作情況開展監督檢查和成效評價，及時發現並推動解決以工代賑政策執行中的問題和偏差。

　　第四十七條 省級發展改革部門應對市縣以工代賑工作開展常態化跟蹤督促和年度成效綜合評價，配合審計、財政等部門做好以工代賑專項資金和項目督促檢查和審計工作。

　　對發現問題突出或評價結果較差的市縣，省級發展改革部門應及時予以通報或約談，提出整改要求，酌情調減或暫停其以工代賑專項資金安排。

　　第四十八條 對由於各省在以工代賑項目資金申請前期審核不嚴而造成較大損失的，國家發展改革委可視情節在一定時期和範圍內不再受理其報送的以工代賑計劃草案。對地方擅自變更建設內容、建設規模的，勞務報酬弄虛作假，以及在投資計劃執行和項目實施中出現重大問題的，國家發展改革委可酌情減少或暫停其以工代賑專項資金安排。

　　第四十九條 在編報下達以工代賑計劃工作中，有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄以及違反規定原則、程序下達投資計劃或安排項目等行為的，責令限期改正，並視具體情況追究有關責任人的行政責任；構成犯罪的，由司法機關追究刑事責任。

　　第五十條 在以工代賑專項資金和項目管理過程中，出現重大問題或達不到預期效益的，對相關責任部門予以通報批評，並酌情調減當地下一年度以工代賑投資規模。

　　凡拖欠、截留、挪用、擠占、騙取、貪污以工代賑投入的，以及存在群眾務工組織弄虛作假、勞務報酬虛報冒領等行為的，責令限期歸還、如數追繳，並轉請有關部門依法依規依紀從嚴處置；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八章 附 則

　　第五十一條 本辦法由國家發展改革委負責解釋。省級發展改革部門可根據工作需要制定或修訂本省以工代賑管理實施細則，並報國家發展改革委備案。

　　第五十二條 本辦法自2023年3月1日起施行。國家發展改革委2014年12月29日印發的《國家以工代賑管理辦法》同時廢止。