國家八七扶貧攻堅計劃

國家八七扶貧攻堅計劃

國家八七扶貧攻堅計劃

(1994-2000年)

社會主義要消滅貧窮。為進一步解決農村貧困問題，縮小東西部地區差距，實現共同富裕的目標，國務院決定：從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。這是一場難度很大的攻堅戰。為此，國務院制定《國家八七攻堅計劃》，這是今後7年全國扶貧開發工作的綱領，也是國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分。

一、 形勢與任務

(一) 扶持貧困地區儘快改變貧窮落後的面貌，是黨中央、國務院的一貫方針。特別是80年代中期以來，國家在全國範圍內開展了有組織、有計劃、大規模的扶貧工作，不僅大幅度增加了扶貧投入，制定了一系列扶持政策，而且對先期的扶貧工作進行了根本性的改革與調整，實現了從救濟式扶貧向開發式扶貧的轉變。經過連續多年的艱苦努力，全國農村的貧困問題已經明顯緩解，沒有完全穩定解決溫飽的貧困人口已經減少到8000萬人。這是一個巨大的歷史性成就，證明黨中央、國務院制定的扶貧方針、政策是正確的，充分體現了社會主義制度的優越性。

(二) 儘管目前的貧困人口只占全國農村總人口的8.87%，但是扶貧開發的任務十分艱巨。這些貧困人口主要集中在國家重點扶持的592個貧困縣，分布在中西部的深山區、石山區、荒漠區、高寒山區、黃土高原區、地方病高發區以及水庫區，而且多為革命老區和少數民族地區。共同特徵是，地域偏遠，交通不便，生態失調，經濟發展緩慢，文化教育落後，人畜飲水困難，生產生活條件極為惡劣。這是扶貧攻堅的主戰場，與前一階段扶貧工作比較，解決這些地區群眾的溫飽問題難度更大。

(三) 建立社會主義市場經濟體制，給貧困地區的發展帶來了前所未有的機遇和更廣闊的前景，但在這個過程中貧困地區與沿海發達地區的差距也在擴大。在這種新形勢下，抓緊扶貧開發，儘快解決貧困地區群眾的溫飽問題，改變經濟、文化、社會的落後狀態，解決以至徹底消滅貧困，不僅關係到中西部地區經濟的振興、市場的開拓、資源的開發利用和整個國民經濟的持續、快速、健康發展，而且也關係到社會安定、民族團結、共同富裕以及為全國深化改革創造條件，這是一項具有重大的、深遠的經濟意義和政治意義的偉大事業。因此，各級政府必須遵循鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論和黨的基本路線，堅持效率優先、兼顧公平的原則，進一步加強扶貧開發工作。

二、 奮鬥目標

(四)到本世紀未解決貧困人口溫飽的標準：

——絕大多數貧困戶年人均純收入不定達到500元以上(按1990年不變價格)。

——扶持貧困戶創造穩定解決溫飽的基礎條件：

有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩產高產的基本農田；

戶均一畝林果園，或一畝經濟作物；

戶均向鄉鎮企業或發達地區轉移一個勞動力；

戶均一項養殖業，或其他家庭副業。

牧區戶均一個圍欄草場，或一個"草庫倉"。

與此同時，鞏固和發展現有扶貧成果，減少返貧人口。

(五)加強基礎設施建設。

——基本解決人畜飲水困難。

——絕大多數貧困鄉鎮和集貿市場、商品產地的地方通公路。

——消滅無電縣，絕大多數貧困鄉用上電。

(六)改變教育文化衛生的落後狀況。

——基本普及初等教育，積極掃除青壯年文盲。

——開展成人職業技術教育和技術培訓，使多數青壯年勞力掌握一到兩門實用技術。

——改善醫療衛生條件，防治和減少地方病，預防殘疾。

——嚴格實行計劃生育，將人口自然增長率控制在國家規定的範圍內。

三、 方針與途徑

(七)繼續堅持開發式扶貧的方針；鼓勵貧困地區廣大幹部、群眾發揚自力更生、艱苦奮鬥的精神，在國家的扶持下，以市場需求為導向，依靠科技進步，開發利用當地資源，發展商品生產，解決溫飽進而脫貧致富。

(八)扶貧開發的基本途徑：

——重點發展投資少、見效快、覆蓋廣、效益高、有助於直接解決群眾溫飽問題的種植業、養殖業和相關的加工業、運銷業。

——積極發展能夠充分發揮貧困地區資源優勢、又能大量安排貧困戶勞動力就業的資源開發型和勞動密集型的鄉鎮企業。

——通過土地有償租用、轉讓使用權等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水的開發利用。

——有計劃有組織地發展勞務輸出，積極引導貧困地區勞動力合理、有序地轉移。

——對極少數生存和發展條件特別困難的村莊和農戶，實行開發式移民。

(九)扶貧開發的主要形式：

——依託資源優勢，按照市場需求，開發有競爭力的名特稀優產品。實行統一規劃，組織千家萬戶連片發展，專業化生產，逐步形成一定規模的商品生產基地或區域性的支柱產業。

——堅持興辦貿工農一體化、產加銷一條龍的扶貧經濟實體，承包開發項目，外聯市場，內聯農戶，為農民提供產前、產中、產後的系列化服務，帶動群眾脫貧致富。

——引導尚不具備辦企業條件的貧困鄉村，自願互利，帶資帶勞，到投資環境較好的城鎮和工業小區進行異地開發試點，興辦二、三產業。

——擴大貧困地區與發達地區的幹部交流和經濟技術合作。

——在優先解決群眾溫飽的問題的同時，幫助貧困縣興辦骨幹企業，改變縣級財政的困難狀況，增強自我發展能力。

——在發展公有制經濟的同時，放手發展個體經濟、私營經濟和股份合作制經濟。

——對貧困殘疾人開展康復扶貧。

四、 資金的管理使用

(十)為確保本計劃的實施，國家現有用於扶貧的各項財政、信貸資金要繼續安排到2000年。以工代賑資金和"三西"專項建設資金在規定期限內保持不變。適當延長開發周期長的項目的扶貧信貸資金使用期限。

(十一)國務院決定：從1994年起，再增加10億元以工代賑資金10億元扶貧貼息貸款，執行到2000年。今後隨着財力的增長，國家還將繼續增加扶貧資金投入。各級地方政府也要根據各自的扶貧任務，逐年增加扶貧資金投入，確保本計劃的實現。

(十二)原來由人民銀行和專業銀行辦理的國家扶貧貸款，從1994年起全部劃歸中國農業發展銀行統一辦理。

(十三)調整國家扶貧資金投放的地區結構。從1994年起，將分一年到兩年把中央用於廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧6個沿海經濟比較發達省的扶貧信貸資金調整出來，集中用於中西部貧困狀況嚴重的省、區。中央支援經濟不發達地區發展資金，原來用於上述6省的部分，留在當地繼續使用，今後中央發展資金的增量不再向6省投放。中央過去投放6省的有償使用扶貧資金，到期回收後，仍留地方周轉使用。今後，上述6省的扶貧投入由自己負責，並要抓緊完成脫貧任務。各有關省、區也要根據這個原則，對扶貧資金的投放作必要的調整。

(十四)中央的財政、信貸和以工代賑等扶貧資金要集中投放在國家重點扶持的貧困縣，有關省、區政府和中央部門的資金要與其配套使用，並以貧困縣中的貧困鄉作為資金投放和項目覆蓋的目標。其他非貧困縣中的零星分散的貧困鄉村和貧困農戶，由地方政府安排資金扶持。

銀行扶貧貸款要用於經濟效益較好、能還貸的開發項目；財政扶貧資金主要用於社會效益較好的項目；新增的以工代賑主要用於修築公路，以及解決人畜飲水困難。要重點修築縣鄉之間的公路和通往商品產地、集貿市場以及為扶貧開發項目配套的道路。三者要密切結合，提高資金使用的整體效益。

(十五)改革扶貧資金的使用管理方式，建立約束和激勵機制。

——國務院扶貧開發領導小組根據本計劃的要求和各有關省、區的貧困縣數、貧困人口及貧困程度，討論決定扶貧資金及以工代賑資金的分配方案，並通知各省、區政府。具體計劃由有關部門分別下達。

——各省、區扶貧開發領導小組根據本省、區情況討論決定各類扶貧資金以及以工代賑資金的分配方案。各省、區和貧困縣扶貧辦公室要建立項目庫，並協商有關部門共同規劃，設計、論證、篩選扶貧開發項目，報扶貧開發領導小組批准進入項目庫，然後由銀行和資金管理部門評估、選定。縣內項目由縣扶貧開發領導小組批准進入項目庫。跨縣項目由省、區扶貧開發領導小組批准進入項目庫。

——扶貧項目一般由相應的經濟實體承包開發，承貸承還扶貧資金。跨省、區的示範性項目由全國性扶貧經濟組織和有關省、區的經濟實體聯合開發。扶貧項目必須覆蓋貧困戶，把效益落實到貧困戶。

——扶貧資金的投放要與使用效益和貸款的回收直接掛鉤，建立綜合的考核指標，實行嚴格的貸款使用責任制。各級扶貧開發辦公室要加強項目管理和監督，保證順利實施，並把協助銀行和資金管理部門組織到期資金的回收作為一項重要的任務。要完成核定的催收貸款最高比例和到期貸款回收率的指標，否則扣減下年度的貸款規模。

——嚴格扶貧資金的審計制度。嚴禁擠占、挪用扶貧金，違者必究。

——中央扶貧資金管理的具體辦法，由財政、銀行等資金管理部門根據本計劃的要求，國務院扶貧開發辦分別制定，報國務院扶貧開發領導小組備案。各省、區、市的扶貧資金使用辦法自行制定。

五、 政策保障

(十六)信貸優惠政策

——對貧困戶和扶貧經濟實體使用扶貧信貸資金，要從實際出發，在保證有效益、能還貸的前提下，貸款條件可以適當放寬，要有一定靈活性。

——國有商業銀行，每年要安排一定的信貸資金，在貧困地區有選擇地扶持一些效益好、能還貸的項目。

——對廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧沿海6省的貧困縣，以及各省、區剛摘掉貧困縣帽子的縣，要增加地方財政和商業信貸的投入，一般不低於原來國家對這些縣的扶持規模。

(十七)財稅優惠政策

——對國家確定的"老、少、邊、窮"地區新辦的企業，其所得稅可在3年內予以征後返還或部分返還。

——各級政府要把扶貧資金列入財政預算，保證用於扶貧開發。

——為減輕貧困地區農民由於生產資源價格放開和糧食提價而增加的負擔，各省、區、直轄市可使用地方糧食風險基金對吃返銷糧的貧困戶以適當補貼。

(十八)經濟開發優惠政策

——中央和地方安排開發項目時，應向資源條件較好的貧困地區傾斜。中央和省、區在貧困地區興辦的大中型企業，要充分照顧貧困地區的利益，合理調整確定與當地的利益關係。

——國家制定和執行產業政策時，要考慮貧困地區的特殊性，給予支持和照顧。

——對貧困地區的進出口貿易，要堅持同等優先的原則，列入計劃，重點支持。

六、部門任務

(十九)政府各有關部門要根據本計劃總的要求，分別制定本部門、本系統的八七扶貧攻堅實施方案，充分發揮各自優勢，在資金、物資、技術上向貧困地區傾斜。

(二十)計劃部門：要結合"九五"計劃，制定有得於貧困地區經濟和社會發展的宏觀規劃和產業政策；國家的資源開發型項目對貧困地區實行同等優先的原則；管好和用好以工代賑資金；做好涉及扶貧開發的宏觀協調工作；組織和推動貧困地區與發達地區的經濟合作。

(二十一)內貿和外貿部門：要積極幫助貧困地區建立商品生產基地，興建商業設施，開拓市場，搞活流通，擴大包括邊貿在內的對外貿易。

(二十二)農林水部門：

——農業部門要繼續在貧困地區組織和實施"溫飽工程"；推廣"豐收計劃"，發展高產優質高效農業；加強農業技術推廣體系建設，農民技術培訓、實用技術的推廣；搞好農村能源建設；農業院校應在貧困地區定向招生，定向分配，培養一批穩定的農業技術骨幹；採取有力措施，加快貧困地區鄉鎮企業發展。

——林業部門要支持貧困地區發展速生豐產用於名特優經濟林以及各種林副產品，協同有關部門，形成以林果種植為主的區域支柱產業；加快植被建設、防風治沙，降低森林消耗，改善生態環境。

——水利部門要配合以工代賑項目的實施，加快貧困地區的基本農田建設和波浪以域綜合治理；興修小型水利設施，採用多種形式解決人畜飲水困難；利用山區資源，發展小水電；認真解決庫區移民和灘區、蓄滯洪區群眾的貧困問題。

(二十三)科教部門：

——科技部門要制定科技扶貧戰略規劃，指導和推動扶貧工作轉到依靠科學技術和提高農民素質的軌道上來。要增強實施"星火計劃"的力度，動員各方面力量開展多種形式的科技開發和科技服務，認真抓好扶貧開發的科學研究和科技示範。

——教育部門要積極推進貧困地區農村的教育改革，繼續組織好貧困縣的"燎原計劃"，普及初等教育，做好農村青壯年的掃盲工作，加強成人教育和職業教育。

(二十四)工交部門：

——交通部門要配合實施以工代賑計劃，增加投入，加快貧困縣、鄉公路建設；在有水運條件的貧困地區，要積極發展水上運輸。

——鐵路部門要根據國家總體計劃，儘可能兼顧貧困地區的鐵路建設；要把貧困地區的貨物運輸優先納入計劃，支持其商品物資流通。

——電力部門要與有關部門和地方協作，儘早消滅無電縣；調整地處貧困地區大型電站的留利政策，儘可能照顧當地尤其是水庫移民的利益，幫助發展工農業生產。

——地礦、煤炭、冶金、建材等部門，要繼續幫助貧困地區探明礦產資源，並在統一規劃下幫助合理開發和利用。

——化工部門要幫助貧困地區改造小化肥廠，擴大化肥的就地供應量，支持有條件的地方發展其他化工產品。

——郵電部門要加快貧困縣程控電話的改造進度，努力擴大貧困鄉村通電話、通郵政的網絡。

(二十五)勞動部門要為貧困地區的勞動力開拓外出就業門路，做好就業服務和技術培訓工作，努力擴大合理有序的勞務輸出規模。

(二十六)民政部門要加強貧困地區的救災和救濟工作，建立和健全社會保障體系，為貧困人口中優撫、救濟對象創造基本生活條件。

(二十七)民族工作部門要把解決少數民族貧困地區溫飽問題和進一步脫貧致富作為工作重點，協調和配合有關部門做好少數民族貧困地區的科技扶貧、智力支邊、普及教育和幹部交流等項工作。

(二十八)文化衛生和計劃生育部門：

——文化部門要為貧困地區安排一定的文化設施建設，堅持採取電影巡迴放映隊、文化流動車等靈活多樣的形式改善群眾文化生活。

——廣播電影電視部門要為貧困地區建設電視差轉台，擴大電視收視率和有線廣播覆蓋範圍。

——衛生部門要建立和完善貧困地區三級醫療預防保健網；大中專醫學院校要為貧困地區培養定向招生、定向分配的醫務人員，穩定鄉村醫療隊伍，提高鄉村醫生服務水平；制定和落實控制地方病的措施。

——計劃生育部門要特別加強貧困地區的計劃生育工作，把實行計劃生育與扶貧結合起來，積極開展人口與計劃生育基礎知識教育，提供必要的避孕藥具，努力降低人口自然增長率。

(二十九)財政、金融、工商、海關等部門，要根據扶貧開發任務的要求，結合各自職能，採取積極措施促進貧困地區的經濟發展。

七、社會動員

(三十)中央和地方黨政機關有條件的企事業單位，都應積極與貧困縣定點掛鉤扶貧，一定幾年不變，不脫貧不脫鈎。

(三十一)各民主黨派和工商聯應繼續發揮人才眾多、技術密集、聯繫廣泛的優勢，進一步開展科技扶貧和智力開發，幫助貧困地區培訓人才、推廣技術、溝通信息、發展經濟技術合作。

(三十二)各級工會、共青團、婦聯、科協、殘聯要積極參與扶貧開發工作。

——工會系統要繼續組織企業管理技術人員和能工巧匠到貧困地區傳援技術，培訓人才，攻克技術難點，救治虧損企業，開民經濟協作。

——共青團組織要動員貧困地區青年帶頭學習技術，開拓脫貧致富門路；繼續組織東西部地區青年相互交流、對口支援的工作；配合勞動部門組織勞務輸出；擴大"希望工程"的範圍和規模，提高貧困地區適齡兒童的入學率和鞏固率。

——婦聯組織要進一步動員貧困地區婦女積極參與"雙學雙比"競賽活動，興辦家庭副業，發展庭園經濟；也要辦一些勞動密集型和適合婦女特點的扶貧項目；組織婦女學習實用技術，提高脫貧致富的能力；配合教育部門掃除文盲；配合勞動部門組織婦女的勞務輸出。

——各級科協要發揮網絡優勢，組織廣大會員在貧困地區大力開展科普活動，幫助貧困地區引進人才，引進技術，提供信息，組織培訓，推廣實用技術。

——中國殘疾人聯合會要繼續做好貧困殘疾人的康復扶貧工作。

(三十三)充分發揮中國扶貧基金會和其他種類民間扶貧團體的作用。

(三十四)北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區發展經濟。動員大中型企業，利用其技術、人才、市場、信息、物資等方面的優勢，通過經濟合作、技術服務、吸收勞務、產品擴散、交流幹部等多種途徑，發展與貧困地區在互惠互利的基礎上的合作。凡到貧困地區興辦開發性企業，當地扶貧資金可通過適當形式與之配套，聯合開發。

(三十五)大專院校、科研單位要充分發揮人才和技術優勢，與貧困地區直接掛鉤，通過科技承包、技術推廣、選派科技副縣長、副鄉長等形式，提高貧困地區科技發展水平。

(三十六)人民解放軍和武警部隊要繼續發揚擁政愛民的光榮傳統，幫助駐地群眾解決溫飽、脫貧致富。

八、 國際合作

(三十七)積極開展同扶貧有關的國際組織、區域組織、政府和非政府組織的交流，讓國際社會及海外華人了解我國貧困地區的經濟發展狀況和扶貧工作。要積極擴大和發展與國際社會在扶貧方面的合作，廣泛地爭取對實施八七扶貧攻堅計劃的支持。

(三十八)努力改善貧困地區的投資環境，以資源優勢和優惠政策吸引海外客商到貧困地區興辦開發型企業，促進貧困地區的經濟發展。

九、 組織與領導

(三十九)本計劃由國務院扶貧開發領導小組統一組織中央各有關部門和各省、自治區、直轄市具體實施。領導小組的主要任務是：全面部署和督促檢查本計劃的執行；抓好扶貧資金、物資的合理分配，集中使用，提高效益；組織調查研究、總結推廣計劃實施過程中的成功經驗；制定促進本計劃實施的政策和措施；協調解決計劃實施中的問題。

(四十)堅持分級負責、以省為主的省長(自治區主席、市長)負責制。各省、自治區、直轄市特別是貧困面較大的省、區，要把扶貧開發列入重要日程，根據本計劃的要求制定具體實施計劃；省長(自治區主席、市長)要親自抓，負總責，及時協調解決重要問題；要集中使用財力、物力，保證按期完成本計劃規定的任務。

(四十一)所有的貧困縣，要把扶貧開發、解決群眾溫飽作為中心任務，集中力量認真實施扶貧攻堅計劃；省(區)、地(州)、市要挑選精明強幹、吃苦耐勞、聯繫群眾的幹部，充實加強貧困縣領導班子，並保持相對穩定；把計劃的實施和解決群眾溫飽的成效作為衡量貧困縣領導幹部政績和提拔重用的主要標準。同時，着力加強貧困鄉、貧困村的基層組織建設，配備好帶領群眾脫貧致富的班子。

(四十二)貧困地區廣大幹部要一如既往地發揚自力更生、艱苦奮鬥、與群眾同甘共苦的精神。在完成解決群眾溫飽的攻堅任務之前，貧困縣不准購買小轎車，不准興建賓館和高級招待所，不准新蓋辦公樓，不准縣改市。

(四十三)充實和加強各級扶貧開發工作機構，提供必要的工作條件。機構的規格與編制要與本地的扶貧開發任務相適應。