國家城鄉融合發展試驗區廣東廣清接合片區實施方案

廣東省人民政府關於印發國家城鄉融合
發展試驗區廣東廣清接合片區
實施方案的通知
粵府函〔2021〕76號
2021年4月27日
發布機關：廣東省人民政府

粵府函

廣州、清遠市人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　《國家城鄉融合發展試驗區廣東廣清接合片區實施方案》已經國家發展改革委批覆同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。執行過程中遇到的問題，請徑向省發展改革委反映。

廣東省人民政府

2021年4月15日

國家城鄉融合發展試驗區廣東

廣清接合片區實施方案

　　建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，走城鄉融合發展之路，是實現農業農村現代化的應有之義。國家城鄉融合發展試驗區廣東廣清接合片區（以下簡稱試驗區）包括廣州市增城區、花都區、從化區，清遠市清城區、清新區、佛岡縣、英德市連樟樣板區，面積約9978平方公里，常住人口約504萬，2020年經濟總量約4194億元。試驗區是粵港澳大灣區發展戰略的重點輻射帶動區，是深入實施廣清一體化的主戰場，是推進廣州都市圈率先實現城鄉融合發展、探索跨區域城鄉融合改革經驗的先行地。為深入貫徹落實黨中央、國務院關於推動國家城鄉融合發展試驗區建設的決策部署，結合我省實際，制定本實施方案。

　　一、發展改革基礎

　　（一）城鄉要素配置逐步合理。實施城鄉一體的戶籍登記制度，建立統一的城鄉居民就業培訓、社會保障制度。城鎮落戶條件不斷放開放寬。農村集體產權制度改革有序推進，截至2020年底廣州片區農村承包地經營權流轉55萬畝，清遠片區整合承包地37萬畝、土地入股總面積5.9萬畝。低效用地不斷盤活，城中村改造取得積極成效，截至2020年底試驗區完成「三舊」改造3.1萬畝。清遠市清城區探索集體經濟組織成員資產股份終身制的「古城模式」。

　　（二）城鄉經濟多元發展取得成效。廣清兩市深化一體化高質量發展，共建廣清經濟特別合作區，強化產業統籌布局，逐步實現產業梯次銜接、互補互促。截至2020年底廣清兩市創建現代農業產業園27個，聯農帶農近11萬戶。「一村一品、一鎮一業、一縣一園」鄉村產業體系不斷完善，廣州片區「淘寶村」發展持續位居全國前列，清遠片區各縣（區）成為「省級電商進農村綜合示範縣」。積極探索生態產品價值實現路徑，試驗區擁有森林面積6317平方公里，森林覆蓋率63%；開展碳普惠核證減排量交易5.1萬噸、成交價61.1萬元。

　　（三）城鄉基礎設施一體化水平不斷提高。廣清交通一體化深入推進，編制實施廣清一體綜合交通規劃，京珠、廣樂、廣清高速公路聯通兩市，廣連、佛清從高速公路全面動工建設；廣清城際廣州北至清遠段已開通。完善城鄉基礎設施一體化建設管護機制，兩市整體謀劃、按事權分別實施，推動主城區供水、污水處理、垃圾清運等基礎設施建設向農村地區延伸。

　　（四）城鄉基本公共服務均等化機制逐步建立。大力推進廣清基本公共服務協同發展，廣州教育、醫療、科技資源逐步向清遠延伸，廣清175所學校、115家縣（區）級以上醫療衛生機構結對幫扶。廣州片區優質教育醫療資源通過設置新校區、醫院分院以及託管、結對幫扶等多種形式向鄉村布局。清遠片區教育衛生水平全面提升，成功創建粵東西北首批「省推進教育現代化先進市」。試驗區城鄉社會救助體系逐步完善，在全省率先實現醫療救助異地「一站式即時結算」，對建檔立卡無勞動能力貧困人口100%政策兜底保障。

　　（五）農民增收渠道不斷拓寬。實施「粵菜師傅」「廣東技工」「南粵家政」工程，開展農民職業技能培訓，提高農民工就業水平。大力培育新型農業經營主體，試驗區建成超千家專業合作社、超百家家庭農場。推進農村「三變」改革，形成土地入股合作社、「專業合作社+農戶」及特色資源入股等模式。有序推進全國扶貧改革試驗區建設，清遠片區建立健全「六個留下」^①穩定脫貧長效機制，貧困人口「兩不愁三保障」目標總體實現。

　　二、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，以城帶鄉、以工補農，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以促進城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關鍵，在確保封閉運行、守住底線、防範風險的前提下，聚焦試驗任務進行改革探索，率先建立起城鄉融合發展體制機制和政策體系，為全國提供城鄉融合發展樣本和可複製、可推廣、利修法的典型經驗。

　　（二）試驗目標。2022—2025年，試驗區實現城鄉生產要素雙向自由流動的制度性通道基本打通，城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一的建設用地市場全面形成，城鄉普惠的金融服務體系基本建立，農村產權保護交易制度基本建立，農民持續增收體制機制更加完善，城鄉發展差距和居民生活水平差距明顯縮小。試驗區的引領示範帶動效應充分釋放，形成一批可複製可推廣的典型經驗和體制機制改革措施。

　　三、試驗任務與措施

　　（一）建立城鄉有序流動的人口遷徙制度。因城施策完善落戶政策。廣州片區降低城鎮落戶門檻，構建分類彈性落戶機制，堅持存量優先原則，逐步取消重點人群落戶限制。清遠片區全面取消城鎮落戶限制。試行以經常居住地登記戶口制度。穩步推進農村集體經濟組織成員資格認定，逐步實現村集體成員權益與戶籍變動脫鈎。完善市民化配套政策。探索試驗區內居住證互認。建立市民化成本核算體系，深入推進常住人口基本公共服務均等化，健全政府、企業、個人共同分擔市民化成本機制，推動公共資源按常住人口規模配置。深化「人地錢掛鉤」配套政策。建立人才加入鄉村激勵機制。鼓勵企業家、專家學者、專業人才和機關事業單位離退休人員等參與鄉村振興，允許符合條件的返鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶，探索符合條件的人員辦理鄉村振興人才卡併合理享有村民權益。建立健全崗編適度分離的掛職、兼職和在崗、離崗創新創業等制度，推動城市科教文衛、法律、管理等人才下鄉，服務經歷作為職務晉升、職稱評定等的重要依據，且在廣清兩市互認。探索利用農村閒置宅基地和農房建設農村人才公寓，供入鄉人才使用。

　　（二）建立進城落戶農民依法自願有償轉讓退出農村權益制度。明確轉讓及退出農村權益範圍。鼓勵進城落戶農民依法自願流轉或退出承包地經營權、宅基地和農房使用權、集體收益分配權全部或部分權益。探索宅基地使用權有效實現形式，在農民自願的前提下，引導農村人口在鎮區、中心村集中居住。規範農村權益處置方式。建立集體土地整備平台，探索農村集體土地整理利用機制。支持集體經濟組織和社會資本合作，開發利用和運營農民流轉和退出的資產、資源。建立權益退出補償保障機制，引導村集體提取一定比例補償金作為落戶城鎮成員社會保障費用。

　　（三）建立農村集體經營性建設用地入市制度。建立農村集體建設用地整合開發機制。依託集體土地整備平台，以託管方式對集體建設用地進行整合開發、統一招商。依法合規推進集體經營性建設用地就地或異地調整入市。探索依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄或低效的公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。建立健全入市制度體系。制定入市配套文件，完善出讓、出租、轉讓、抵押等制度，逐步實現與國有建設用地同等入市、同權同價。推進集體經營性建設用地使用權和地上建築物所有權房地一體、分割轉讓。完善城鄉基準地價、標定地價的制定和發布制度，逐步形成與市場價格掛鉤的動態調整機制。健全土地增值收益分配機制，建立健全入市監管服務體系。

　　（四）完善農村產權抵押擔保權能。健全農村金融服務體系。加強農村信用環境建設，完善農戶信用信息檔案，促進農村地區信用、信貸聯動。探索符合條件的農民專業合作社、供銷合作社培育發展新型農村合作金融組織，規範穩妥開展農村集體經濟組織和農民專業合作社內部信用合作。鼓勵金融機構加大支持試驗區城鄉融合發展典型項目及涉農小微、民營等各類企業融資。拓寬農村產權擔保物範圍。分步推進農村各類資產資源確權頒證，探索和推廣農機具、活體畜禽等農村動產以及農業生產設施、應收賬款、碳匯出讓收益等擔保融資模式。推進農村集體經營性建設用地使用權、集體林權等抵押融資以及承包地經營權、集體資產股權等擔保融資。按照國家統一部署探索宅基地使用權和農民住房財產權抵押貸款。建立健全農村產權抵押擔保配套制度。建立農村產權抵質押物價值評估、流轉交易、處置、風險分擔等配套制度。完善產權交易平台建設，強化信息集成與共享。健全政府性農業融資擔保機制，推動政府資源強化擔保增信支持。推動農村產權抵質押融資納入風險補償專項資金支持範圍，健全金融機構與政府共擔的風險分擔體系。加強政銀保擔合作，創新農村產權抵押融資相關保險產品。

　　（五）建立科技成果入鄉轉化機制。構建科技成果快速轉化通道。發揮廣州科教資源優勢，以高等院校、科研院所和相關企業等為依託設立技術轉移機構，開展科技轉移轉化服務活動。充分利用國家、省、市重大科技成果項目庫，發揮廣深港澳科技走廊技術成果優勢，推動科技成果在試驗區轉移轉化。創新「政研企村」互動合作機制。健全科研人員服務鄉村制度。健全科技人才培養機制，培育壯大入鄉服務技術人才隊伍。健全科技成果轉化收益激勵機制，探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制，鼓勵科研人員通過提供增值服務合理取酬。完善科技人員入鄉兼職兼薪、離崗創業機制，探索賦予科研人員科技成果所有權。鼓勵科技人員以技術、資金、信息入股等形式服務鄉村。

　　（六）搭建城中村改造合作平台。完善歷史遺留問題解決機制。推進沒有合法手續的建設用地和地上建築分類處理，對符合「三舊」改造條件的違法用地和違章建築，按照用地發生時的土地管理法律政策處理（處罰）後按土地現狀辦理徵收手續。創新社會資本參與改造的激勵機制。鼓勵集體經濟組織與社會資本合作改造，支持集體和國有建設用地混合改造，健全村企合作改造收益分配機制。對單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續、稅費徵收等方面，視同政府土地收儲辦理。健全發展壯大集體經濟配套機制。優先將城中（郊）村納入「三舊」改造範圍，鼓勵通過物業置換、產權置換等方式高效開發農村集體經濟發展留用地，健全村集體和成員收益分配機制。因地制宜通過租賃、合作經營等方式，盤活閒置村集體物業和宅基地，發展特色民宿、創意產業、鄉村旅遊等業態。建立村級工業園、商貿物業改造提升機制。優化微改造行政審批流程，完善用能、用水等配套政策，落實相關稅費優惠政策。

　　（七）搭建城鄉產業協同發展平台。優化各類城鄉協同發展平台。發揮廣州中心城區輻射帶動作用，推動中心城區與試驗區產業梯次轉移、聯動協同發展，創建一批城鄉融合發展典型項目。推動「星創天地」以及國家和省級農業科技園、現代農業產業園建設。建立美麗小城鎮發展機制，合理拓展鎮區建設空間，支持產業向小城鎮有序集聚。實施特色小鎮提質工程，推進一批休閒旅遊、民族文化、電商貿易等特色小鎮建設。推進農村人居環境整治，建設生態美麗宜居鄉村。深入實施新型農業經營主體高質量發展行動，突出抓好農民合作社和家庭農場發展。加強產業項目用地保障。推進試驗區內有條件的地區以鄉鎮為基本實施單元開展全域土地綜合整治試點，允許合理調整永久基本農田，推進整治驗收後騰退節餘的建設用地指標在省內流轉。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少於10%的建設用地規模，重點保障鄉村產業發展用地；落實試驗區各縣（區）每年安排不少於10%的新增建設用地計劃指標保障鄉村振興新增建設用地需求。加快全面推行點狀供地助力鄉村產業振興。

　　（八）建設城鄉產業協同發展先行區。以廣清經濟特別合作區、粵港澳大灣區北部生態文化旅遊合作區為重點，支持試驗區內花都區北部四鎮（獅嶺鎮、花山鎮、梯面鎮、花東鎮）、增城開發區、增城新塘產業集聚區、從化經濟開發區、從化明珠工業園、清城區源潭鎮、清新區西部四鎮（太和鎮、太平鎮、山塘鎮、三坑鎮）、佛岡縣湯塘片區、英德市連樟樣板區等區域率先打造城鄉產業協同發展先行區。高標準建設廣清經濟特別合作區。在合作區內實施廣州開發區政策和機制，重點推進廣清產業園、廣佛產業園、廣清空港現代物流產業新城、省公共衛生應急物資產業園等一批廣清產業協作平台建設，完善利益共享機制。深化粵港澳大灣區北部生態文化旅遊合作區建設。發揮區域田園、山林、湖泊、溫泉、文化等資源優勢，依託清遠長隆、花都融創、香港賽馬會從化馬場（穗港賽馬經濟圈）、增城白水寨等重大文旅項目，加強區域旅遊聯盟協作，構建多元化生態旅遊產品體系。着力打造廣州北站商務區、跨境電商國際樞紐港、穗北生態經濟總部集聚區、從化智慧新城、廣州荔湖新城城鄉融合示範片區，清遠森林溫泉康養產業集聚區、長隆國際森林度假區、潖江蓄滯洪區生態示範區等重點平台。

　　（九）建立生態產品價值實現機制。探索建立生態產品價值核算體系。建立生態產品名錄，探索建立生態產品價值實現指標體系、核算標準和方法。完善生態產品價格形成機制，探索建立自然資源政府公示價格體系，健全農產品、文旅等生態產品市場定價機制。建立生態產品價值實現路徑。通過發展生態農業、生態工業、生態旅遊康養等產業實現生態價值。依託生態產品質量和價值完善財政轉移支付和橫向生態補償機制。進一步提升生態公益林補償標準。引導政府優先採購綠色、節能產品，完善綠色發展財政獎補機制。探索實行自然生態資源資產有償使用和合理的初始權分配製度。開展水權等環境資源權益交易。依託廣州市綠色金融改革創新試驗區完善綠色金融體系，創新推廣綠色金融產品。建立生態產品價值提升機制。建設穗北生態經濟總部集聚區，打造「生態從化」「田園連樟」等區域公用品牌，多渠道提升生態產品附加值。建立生態產品標準，完善生態產品質量追溯體系。

　　（十）建立城鄉基礎設施一體化發展的體制機制。建立一體化規劃建設機制。推動廣清兩市基礎設施規劃、建設標準有效銜接，重點支持試驗區城鄉道路、供水、供電、通信、物流、垃圾污水處理等基礎設施和5G、人工智能、物聯網等新型基礎設施建設，推動市政公用設施向城郊村、中心鎮延伸和銜接，提升試驗區與廣州中心城區各類基礎設施互聯互通水平。健全分級分類投入機制。明確城鄉基礎設施的公共產品定位，建立非經營性設施以政府投入為主、准經營性設施以社會資本投入為主、純經營性設施以企業投入為主機制。完善省、市、縣（區）共同事權的基礎設施項目投資分擔機制。探索在試驗區內開展基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）試點。加大中長期貸款投放規模和力度，支持城鄉基礎設施項目整體打包融資、一體化開發。完善一體化管護機制。明確城鄉基礎設施產權歸屬，由產權所有者建立管護制度，健全高效的分類管護機制。通過政府購買服務等方式引入專業化企業，提高非經營性、准經營性設施管護市場化程度。

　　（十一）建立城鄉基本公共服務均等化發展體制機制。完善教育醫療資源均衡配置機制。建立城鄉教育醫療公共服務標準化體系。創新教育醫療資源配置模式，建立教育醫療聯合體或集團，支持省屬、廣州市屬學校、醫院在試驗區辦學、辦醫。加快城鄉教育醫療信息網絡建設，實現資源共享和遠程結對幫扶。健全鄉村教育醫療衛生人才培養制度，採取公費定向培養、高校畢業生上崗退費、「三支一扶」國家助學貸款代償等措施，鼓勵師範、醫學等專業畢業生服務鄉村。探索縣域內教師、醫護人員編制統籌使用制度，實行中小學教師「縣管校聘」和縣（區）域內校長教師交流輪崗，推動鄉村醫生「鄉聘村用」。健全城鄉公共文化服務體系。通過政府購買服務方式鼓勵社會力量參與、支持鄉村文化活動。開展基層綜合性文化服務中心和旅遊服務中心融合試點建設，推動文化和旅遊公共服務融合提升。完善基層社會事務服務體系。全面建立和完善縣鎮村三級公共服務綜合平台，提升村級綜合服務信息化水平，推進「政務服務一體機」向基層覆蓋，拓展粵省事平台農業農村特色服務事項，探索建立便民服務配送體系，打通服務覆蓋群眾「最後一公里」。

　　（十二）健全農民持續增收體制機制。健全農民工資性收入增長機制。完善職業農民培訓、技能提升機制，深入實施「粵菜師傅」「廣東技工」「南粵家政」工程，聯合省職教城實施鄉村振興人才「訂單式」培養就業計劃。支持廣州科教城建設國家高素質農民培育示範基地。完善鄉村就業服務機制，建立有利於鄉村待業人員就業創業平台和勞動力市場。健全農民工輸出輸入地勞務對接機制，允許農村進城務工人員失業後在常住地進行失業登記並享受均等化公共就業服務。健全農民經營性收入增長機制。鼓勵開展承包地整治整合，推動農業適度規模經營。健全面向新型農業經營主體的助農服務平台和服務體系，加大設施農用地的支持。創新利益聯結機制，引導小農戶、家庭農場、農民專業合作社與龍頭企業、社會化服務組織加強合作，分享全產業鏈增值收益。探索適合家庭農場的社會保障政策，引導家庭農場經營者參加城鎮職工社會保險。制定特色農產品標準，規範生產流程，打造特色農產品品牌。健全農民財產性收入增長機制。加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革，盤活農村各類資源，推進農村「三變」改革。推進農村集體建設用地通過入股、租用等方式直接用於發展鄉村產業。鼓勵將投到農業農村的財政資金、扶貧資金等形成的經營性資產折股量化到集體經濟組織成員，創新農村集體經濟有效組織形式和運行機制。健全農民轉移性收入保障機制。探索建立普惠性農民補貼長效機制和農業補貼持續增長機制。創新涉農財政性建設資金使用方式，支持符合條件的農業產業化規模化項目。

　　四、政策保障

　　（一）加強統籌指導。省城鎮化工作暨城鄉融合發展工作領導小組各成員單位要加強對試驗區的指導與督促，協調解決試驗區建設過程中遇到的困難和問題。各成員單位要在省級權限範圍內積極授權，並爭取國家有關部委的支持，結合實際以清單形式分批次向試驗區予以授權和支持。

　　（二）加強財政金融支持。省財政給予試驗區合理的支持，支持試驗區符合條件的項目按程序申報地方政府專項債券。有關部門優先支持試驗區內符合條件企業發行城鄉融合發展典型項目企業債券等公司信用類債券。爭取國家城鄉融合發展基金支持，重點引導社會資本培育一批國家城鄉融合發展典型項目。有關金融機構根據職能定位和業務範圍，加大對試驗區內符合條件企業的中長期貸款投放規模和力度，支持整體打包立項的城鄉建設項目融資。

　　（三）加強責任落實。廣州、清遠兩市要建立主要領導牽頭的組織領導體系，並充分發揮廣清接合片區協調機製作用，加強統籌協調，積極推進落實。兩市有關單位要圍繞各項改革試驗任務制定行動方案及改革配套支持措施。7縣（市、區）要強化改革試驗的主體責任，將試驗任務落實到事、責任到人，細化工作措施，制定年度計劃，建立考核評價、激勵約束、容錯糾錯等工作機制，確保各項改革任務有序推進。

　　附件：國家城鄉融合發展試驗區廣東廣清接合片區省級支持事項