國家自然災害救助應急預案 (2005年)

國家自然災害救助應急預案
2005年5月14日

1 總則

1.1　編制目的

建立健全應對突發重大自然災害緊急救助體系和運行機制，規範緊急救助行為，提高緊急救助能力，迅速、有序、高效地實施緊急救助，最大程度地減少人民群眾的生命和財產損失，維護災區社會穩定。

1.2　編制依據

依據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國氣象法》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國減災規劃（1998－2010年）》、國務院有關部門"三定"規定及國家有關救災工作方針、政策和原則，制定本預案。

1.3　適用範圍

凡在我國發生的水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害及其他突發公共事件達到啟動條件的，適用於本預案。

1.4　工作原則

（1）以人為本，最大程度地保護人民群眾的生命和財產安全。

（2）政府統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主。

（3）部門密切配合，分工協作，各司其職，各盡其責。

（4）依靠群眾，充分發揮基層群眾自治組織和公益性社會團體的作用。

2　啟動條件

出現下列任何一種情況，啟動本預案。

2.1　某一省（區、市）行政區域內，發生水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害，一次災害過程出現下列情況之一的： 因災死亡30人以上；

因災緊急轉移安置群眾10萬人以上；

因災倒塌房屋1萬間以上。

2.2　發生5級以上破壞性地震，造成20人以上人員死亡或緊急轉移安置群眾10萬人以上或房屋倒塌和嚴重損壞1萬間以上。

2.3　事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助，視情況啟動本預案。

2.4　對救助能力特別薄弱的地區等特殊情況，上述標準可酌情降低。

2.5　國務院決定的其他事項。

3　組織指揮體系及職責任務

國家減災委員會（以下簡稱"減災委"）為國家自然災害救助應急綜合協調機構，負責研究制定國家減災工作的方針、政策和規劃，協調開展重大減災活動，指導地方開展減災工作，推進減災國際交流與合作，組織、協調全國抗災救災工作。

減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室設在民政部。減災委各成員單位按各自的職責分工承擔相應任務。

4　應急準備

4.1　資金準備

民政部組織協調發展改革委、財政部等部門，根據國家發展計劃和《中華人民共和國預算法》規定，安排中央救災資金預算，並按照救災工作分級負責、救災資金分級負擔，以地方為主的原則，督促地方政府加大救災資金投入力度。

4.1.1　按照救災工作分級負責，救災資金分級負擔的原則，中央和地方各級財政都應安排救災資金預算。

4.1.2　中央財政每年根據上年度實際支出安排特大自然災害救濟補助資金，專項用於幫助解決嚴重受災地區群眾的基本生活困難。

4.1.3中央和地方政府應根據財力增長、物價變動、居民生活水平實際狀況等因素逐步提高救災資金補助標準，建立救災資金自然增長機制。

4.1.4救災預算資金不足時，中央和地方各級財政安排的預備費要重點用於災民生活救助。

4.2　物資準備

整合各部門現有救災儲備物資和儲備庫規劃，分級、分類管理儲備救災物資和儲備庫。

4.2.1　按照救災物資儲備規劃，在完善天津、瀋陽、哈爾濱、合肥、武漢、長沙、鄭州、南寧、成都、西安等10個中央救災物資儲備庫的基礎上，根據需要，科學選址，進一步建立健全中央救災物資儲備庫。各省、自治區、直轄市及災害多發地、縣建立健全物資儲備庫、點。各級儲備庫應儲備必需的救災物資。

4.2.2　每年年初購置救災帳篷、衣被、淨水設備（藥品）等救災物資。

4.2.3　建立救助物資生產廠家名錄，必要時簽訂救災物資緊急購銷協議。

4.2.4　災情發生時，可調用鄰省救災儲備物資。

4.2.5　建立健全救災物資緊急調撥和運輸制度。

4.2.6　建立健全救災物資應急採購和調撥制度。

4.3　通信和信息準備

通信運營部門應依法保障災害信息的暢通。自然災害救助信息網絡應以公用通信網為基礎，合理組建災害信息專用通信網絡，確保信息暢通。

4.3.1　加強中央級災害信息管理系統建設，指導地方建設並管理覆蓋省、地、縣三級的救災通信網絡，確保中央和地方各級政府及時準確掌握重大自然災害信息。

4.3.2　以國家減災中心為依託，建立部門間災害信息共享平台，提供信息交流服務，完善信息共享機制。

4.3.3　充分發揮環境與災害監測預報小衛星星座、氣象衛星、海洋衛星、資源衛星等對地監測系統的作用，建立基於遙感和地理信息系統技術的災害監測、預警、評估以及災害應急輔助決策系統。

4.4　救災裝備準備

4.4.1　中央各有關部門應配備救災管理工作必需的設備和裝備。

4.4.2　民政部、省級民政部門及災害頻發市、縣民政局應配備救災必需的設備和裝備。

4.5　人力資源準備

4.5.1　完善民政災害管理人員隊伍建設，提高其應對自然災害的能力。

4.5.2　建立健全專家隊伍。組織民政、衛生、水利、氣象、地震、海洋、國土資源等各方面專家，重點開展災情會商、赴災區的現場評估及災害管理的業務諮詢工作。

4.5.3　建立健全與軍隊、公安、武警、消防、衛生等專業救援隊伍的聯動機制。

4.5.4　培育、發展非政府組織和志願者隊伍，並充分發揮其作用。

4.6　社會動員準備

4.6.1　建立和完善社會捐助的動員機制、運行機制、監督管理機制，規範突發自然災害社會捐助工作。

4.6.2　完善救災捐贈工作應急方案，規範救災捐贈的組織發動、款物接收和分配以及社會公示、表彰等各個環節的工作。

4.6.3　在已有2.1萬個社會捐助接收站、點的基礎上，繼續在大中城市和有條件的小城市建立社會捐助接收站、點，健全經常性社會捐助接收網絡。

4.6.4　完善社會捐助表彰制度，為開展社會捐助活動創造良好的社會氛圍。

4.6.5　健全北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東8省（市）和深圳、青島、大連、寧波4市對內蒙古、江西、廣西、四川、雲南、貴州、陝西、甘肅、寧夏和新疆10省（區）的對口支援機制。

4.7　宣傳、培訓和演習

4.7.1　開展社區減災活動，利用各種媒體宣傳災害知識，宣傳災害應急法律法規和預防、避險、避災、自救、互救、保險的常識，增強人民的防災減災意識。

4.7.2　每年至少組織2次省級災害管理人員的培訓。每兩年至少組織1次地級災害管理人員的集中培訓。省或地市級民政部門每年至少組織1次縣級及鄉鎮民政助理員的業務培訓。不定期開展對政府分管領導、各類專業緊急救援隊伍、非政府組織和志願者組織的培訓。

4.7.3　每年在災害多發地區，根據災害發生特點，組織1－2次演習，檢驗並提高應急準備、指揮和響應能力。

5　預警預報與信息管理

5.1　災害預警預報

5.1.1　根據有關部門提供的災害預警預報信息，結合預警地區的自然條件、人口和社會經濟背景數據庫，進行分析評估，及時對可能受到自然災害威脅的相關地區和人口數量做出災情預警。

5.1.2　根據災情預警，自然災害可能造成嚴重人員傷亡和財產損失，大量人員需要緊急轉移安置或生活救助，國家和有關省（區、市）應做好應急準備或採取應急措施。

5.2　災害信息共享

減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室及時匯總各類災害預警預報信息，向成員單位和有關地方通報信息。

5.3　災情信息管理

5.3.1　災情信息報告內容：包括災害發生的時間、地點、背景，災害造成的損失（包括人員受災情況、人員傷亡數量、農作物受災情況、房屋倒塌、損壞情況及造成的直接經濟損失），已採取的救災措施和災區的需求。

5.3.2　災情信息報告時間

（1）災情初報。縣級民政部門對於本行政區域內突發的自然災害，凡造成人員傷亡和較大財產損失的，應在第一時間了解掌握災情，及時向地（市）級民政部門報告初步情況，最遲不得晚於災害發生後2小時。對造成死亡（含失蹤）10人以上或其他嚴重損失的重大災害，應同時上報省級民政部門和民政部。地（市）級民政部門在接到縣級報告後，在2小時內完成審核、匯總災情數據的工作，向省級民政部門報告。省級民政部門在接到地（市）級報告後，應在2小時內完成審核、匯總災情數據的工作，向民政部報告。民政部接到重、特大災情報告後，在2小時內向國務院報告。

（2）災情續報。在重大自然災害災情穩定之前，省、地（市）、縣三級民政部門均須執行24小時零報告制度。縣級民政部門每天9時之前將截止到前一天24時的災情向地（市）級民政部門上報，地（市）級民政部門每天10時之前向省級民政部門上報，省級民政部門每天12時之前向民政部報告情況。特大災情根據需要隨時報告。

（3）災情核報。縣級民政部門在災情穩定後，應在2個工作日內核定災情，向地（市）級民政部門報告。地（市）級民政部門在接到縣級報告後，應在3個工作日內審核、匯總災情數據，將全地（市）匯總數據（含分縣災情數據）向省級民政部門報告。省級民政部門在接到地（市）級的報告後，應在5個工作日內審核、匯總災情數據，將全省匯總數據（含分市、分縣數據）向民政部報告。

5.3.3　災情核定

（1）部門會商核定。各級民政部門協調農業、水利、國土資源、地震、氣象、統計等部門進行綜合分析、會商，核定災情。

（2）民政、地震等有關部門組織專家評估小組，通過全面調查、抽樣調查、典型調查和專項調查等形式對災情進行專家評估，核實災情。

6　應急響應

按照"條塊結合，以塊為主"的原則，災害救助工作以地方政府為主。災害發生後，鄉級、縣級、地級、省級人民政府和相關部門要根據災情，按照分級管理、各司其職的原則，啟動相關層級和相關部門應急預案，做好災民緊急轉移安置和生活安排工作，做好抗災救災工作，做好災害監測、災情調查、評估和報告工作，最大程度地減少人民群眾生命和財產損失。根據突發性自然災害的危害程度等因素，國家設定四個響應等級。

6.1　Ⅰ級響應

6.1.1　災害損失情況

（1）某一省（區、市）行政區域內，發生水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴，山體崩塌、滑坡、泥石流，風暴潮、海嘯，森林草原火災和生物災害等特別重大自然災害。

（2）事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助，視情況啟動本預案。

（3）對救助能力特別薄弱的地區等特殊情況，啟動標準可酌情降低。

（4）國務院決定的其他事項。

6.1.2　啟動程序

減災委接到災情報告後第一時間向國務院提出啟動一級響應的建議，由國務院決定進入Ⅰ級響應。

6.1.3　應急響應

由減災委主任統一領導、組織抗災救災工作。

民政部接到災害發生信息後，2小時內向國務院和減災委主任報告，之後及時續報有關情況。災害發生後24小時內商財政部下撥中央救災應急資金，協調鐵路、交通、民航等部門緊急調運救災物資；組織開展全國性救災捐贈活動，統一接收、管理、分配國際救災捐贈款物；協調落實黨中央、國務院關於抗災救災的指示。

6.1.4　響應的終止

災情和救災工作穩定後，由減災委主任決定終止一級響應。

6.2　Ⅱ級響應

6.2.1　災害損失情況

（1）某一省（區、市）行政區域內，發生水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴，山體崩塌、滑坡、泥石流，風暴潮、海嘯，森林草原火災和生物災害等重大自然災害。

（2）事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助，視情況啟動本預案。

（3）對救助能力特別薄弱的地區等特殊情況，啟動標準可酌情降低。

（4）國務院決定的其他事項。

6.2.2　啟動程序

減災委秘書長（民政部副部長）在接到災情報告後第一時間向減災委副主任（民政部部長）提出啟動Ⅱ級響應的建議，由減災委副主任決定進入Ⅱ級響應。

6.2.3　響應措施

由減災委副主任組織協調災害救助工作。

民政部成立救災應急指揮部，實行聯合辦公，組成緊急救援（綜合）組、災害信息組、救災捐贈組、宣傳報道組和後勤保障組等抗災救災工作小組，統一組織開展抗災救災工作。

災情發生後24小時內，派出抗災救災聯合工作組趕赴災區慰問災民，核查災情，了解救災工作情況，了解災區政府的救助能力和災區需求，指導地方開展救災工作，緊急調撥救災款物。

及時掌握災情和編報救災工作動態信息，並在民政部網站發布。

向社會發布接受救災捐贈的公告，組織開展跨省（區、市）或全國性救災捐贈活動。

經國務院批准，向國際社會發出救災援助呼籲。

公布接受捐贈單位和賬號，設立救災捐贈熱線電話，主動接受社會各界的救災捐贈；每日向社會公布災情和災區需求情況；及時下撥捐贈款物，對全國救災捐贈款物進行調劑；定期對救災捐贈的接收和使用情況向社會公告。

6.2.4　響應的終止

災情和救災工作穩定後，由減災委副主任決定終止Ⅱ級響應。

6.3　Ⅲ級響應

6.3.1　災害損失情況

（1）某一省（區、市）行政區域內，發生水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴，山體崩塌、滑坡、泥石流，風暴潮、海嘯，森林草原火災和生物災害等較大自然災害。

（2）事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助，視情況啟動本預案。

（3）對救助能力特別薄弱的"老、少、邊、窮"地區等特殊情況，啟動標準可酌情降低。

（4）國務院決定的其他事項。

6.3.2　啟動程序

減災委辦公室在接到災情報告後第一時間向減災委秘書長（民政部副部長）提出啟動Ⅲ級響應的建議，由減災委秘書長決定進入Ⅲ級響應。

6.3.3　響應措施

由減災委員會秘書長組織協調災害救助工作。

減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室及時與有關成員單位聯繫，溝通災害信息；組織召開會商會，分析災區形勢，研究落實對災區的抗災救災支持措施；組織有關部門共同聽取有關省（區、市）的情況匯報；協調有關部門向災區派出聯合工作組。

災情發生後24小時內，派出由民政部工作組趕赴災區慰問災民，核查災情，了解救災工作情況，了解災區政府的救助能力和災區需求，指導地方開展救災工作。

災害損失較大時，災情發生後48小時內，協調有關部門組成全國抗災救災綜合協調工作組赴災區，及時調撥救災款物。

掌握災情和救災工作動態信息，並在民政部網站發布。

6.3.4　響應的終止災情和救災工作穩定後，由減災委秘書長決定終止Ⅲ級響應，報告減災委副主任。

6.4　Ⅳ級響應

6.4.1　災害損失情況

（1）某一省（區、市）行政區域內，發生水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴，山體崩塌、滑坡、泥石流，風暴潮、海嘯，森林草原火災和生物災害等一般自然災害。

（2）事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助，視情況啟動本預案。

（3）對救助能力特別薄弱的"老、少、邊、窮"地區等特殊情況，啟動標準可酌情降低。

（4）國務院決定的其他事項。

6.4.2　啟動程序

減災委辦公室在接到災情報告後第一時間決定進入Ⅳ級響應。

6.4.3　響應措施

由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室主任組織協調災害救助工作。減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室及時與有關成員單位聯繫，溝通災害信息；商有關部門落實對災區的抗災救災支持；視情況向災區派出工作組。

災情發生後24小時內，派出民政部工作組趕赴災區慰問災民，核查災情，了解救災工作情況，了解災區政府的救助能力和災區需求，指導地方開展救災工作，調撥救災款物。

掌握災情動態信息，並在民政部網站發布。

6.4.4　響應的終止

災情和救災工作穩定後，由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室主任決定終止Ⅳ級響應，報告減災委秘書長。

6.5　信息發布

6.5.1　信息發布堅持實事求是、及時準確的原則。要在第一時間向社會發布簡要信息，並根據災情發展情況做好後續信息發布工作。

6.5.2　信息發布的內容主要包括：受災的基本情況、抗災救災的動態及成效、下一步安排、需要說明的問題。

7　災後救助與恢復重建

7.1　災後救助

7.1.1　縣級民政部門每年調查冬令（春荒）災民生活困難情況，建立需政府救濟人口台賬。

7.1.2　民政部會同省級民政部門，組織有關專家赴災區開展災民生活困難狀況評估，核實情況。

7.1.3　制定冬令（春荒）救濟工作方案。

7.1.4　根據各省、自治區、直轄市人民政府向國務院要求撥款的請示，結合災情評估情況，會同財政部下撥特大自然災害救濟補助費，專項用於幫助解決冬春災民吃飯、穿衣等基本生活困難。

7.1.5　災民救助全面實行《災民救助卡》管理制度。對確認需政府救濟的災民，由縣級民政部門統一發放《災民救助卡》，災民憑卡領取救濟糧和救濟金。

7.1.　向社會通報各地救災款下撥進度，確保冬令救濟資金在春節前發放到戶。

7.1.7　對有償還能力但暫時無錢購糧的缺糧群眾，實施開倉借糧。

7.1.8　通過開展社會捐助、對口支援、緊急採購等方式解決災民的過冬衣被問題。

7.1.9　發展改革、財政、農業等部門落實好以工代賑政策、災歉減免，糧食部門確保糧食供應。

7.2　恢復重建

災後恢復重建工作堅持"依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持"的救災工作方針，災民倒房重建應由縣（市、區）負責組織實施，採取自建、援建和幫建相結合的方式，以受災戶自建為主。建房資金應通過政府救濟、社會互助、鄰里幫工幫料、以工代賑、自行借貸、政策優惠等多種途徑解決。房屋規劃和設計要因地制宜，合理布局，科學規劃，充分考慮災害因素。

7.2.1　組織核查災情。災情穩定後，縣級民政部門立即組織災情核定，建立因災倒塌房屋台賬。省級民政部門在災情穩定後10日內將全省因災倒塌房屋等災害損失情況報民政部。

7.2.2　開展災情評估。重大災害發生後，民政部會同省級民政部門，組織有關專家赴災區開展災情評估，全面核查災情。

7.2.3　制定恢復重建工作方案。根據全國災情和各地實際，制定恢復重建方針、目標、政策、重建進度、資金支持、優惠政策和檢查落實等工作方案。

7.2.4　根據各省、自治區、直轄市人民政府向國務院要求撥款的請示，結合災情評估情況，民政部會同財政部下撥特大自然災害救濟補助費，專項用於各地災民倒房恢復重建。

7.2.5　定期向社會通報各地救災資金下撥進度和恢復重建進度。

7.2.6　向災區派出督查組，檢查、督導恢復重建工作。

7.2.7　商有關部門制定優惠政策，簡化手續，減免稅費，平抑物價。

7.2.8　衛生部門做好災後疾病預防和疫情監測工作。組織醫療衛生人員深入災區，提供醫療衛生服務，宣傳衛生防病知識，指導群眾搞好環境衛生，實施飲水和食品衛生監督，實現大災之後無大疫。

7.2.9　發展改革、教育、財政、建設、交通、水利、農業、衛生、廣播電視等部門，以及電力、通信等企業，金融機構做好救災資金（物資）安排，並組織做好災區學校、衛生院等公益設施及水利、電力、交通、通信、供排水、廣播電視設施的恢復重建工作。

8　附則

8.1　名詞術語解釋

自然災害：指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境的自然現象，包括洪澇、乾旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害。

災情：指自然災害造成的損失情況，包括人員傷亡和財產損失等。

災情預警：指根據氣象、水文、海洋、地震、國土等部門的災害預警、預報信息，結合人口、自然和社會經濟背景數據庫，對災害可能影響的地區和人口數量等損失情況作出分析、評估和預警。

環境與災害監測預報小衛星星座：為滿足我國環境與災害監測的需要，2003年2月，國務院正式批准"環境與災害監測預報小衛星星座"的立項。根據國家計劃，小衛星星座系統擬採用分步實施戰略："十五"期間，採用"2＋1"方案，即發射兩顆光學小衛星和一顆合成孔徑雷達小衛星，初步實現對災害和環境進行監測的能力；"十一五"期間，實施"4＋4"方案，即發射四顆光學小衛星和四顆合成孔徑雷達小衛星組成的星座，實現對我國及周邊國家、地區災害和環境的動態監測。

本預案有關數量的表述中，"以上"含本數，"以下"不含本數。

8.2　國際溝通與協作

按照國家外事紀律的有關規定，積極開展國際間的自然災害救助交流，借鑑發達國家自然災害救助工作的經驗，進一步做好我國自然災害突發事件防範與處置工作。

8.3　獎勵與責任

對在自然災害救助工作中作出突出貢獻的先進集體和個人，由人事部和民政部聯合表彰；對在自然災害救助工作中英勇獻身的人員，按有關規定追認烈士；對在自然災害救助工作中玩忽職守造成損失的，依據國家有關法律法規追究當事人的責任，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

8.4　預案管理與更新

本預案由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室負責管理。預案實施後，減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室應適時召集有關部門和專家進行評估，並視情況變化做出相應修改後報國務院。各省、自治區、直轄市自然災害救助應急綜合協調機構根據本預案制定本省（區、市）自然災害救助應急預案。

8.5　預案生效時間

本預案自印發之日起生效。