基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

基礎設施和公用事業特許經營管理辦法
2015年4月25日

2015年4月25日國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令第25號發布，2015年6月1日起施行。

第一章　總則

第一條　為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本辦法。

第二條　中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。

第三條　本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府採用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和範圍內投資建設運營基礎設施和公用事業並獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

第四條　基礎設施和公用事業特許經營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，並遵循以下原則：

（一）發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率；

（二）轉變政府職能，強化政府與社會資本協商合作；

（三）保護社會資本合法權益，保證特許經營持續性和穩定性；

（四）兼顧經營性和公益性平衡，維護公共利益。

第五條　基礎設施和公用事業特許經營可以採取以下方式：

（一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有並運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（三）特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業並移交政府後，由政府授予其在一定期限內運營；

（四）國家規定的其他方式。

第六條　基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。

對於投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目（以下簡稱特許經營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。

第七條　國務院發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公用事業特許經營規章、政策制定和監督管理工作。

縣級以上地方人民政府發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、價格、能源、金融監管等有關部門根據職責分工，負責有關特許經營項目實施和監督管理工作。

第八條　縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，並組織協調特許經營項目實施和監督管理工作。

第二章　特許經營協議訂立

第九條　縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。

特許經營項目應當符合國民經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃、區域規劃、環境保護規劃和安全生產規劃等專項規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、中期財政規劃等，並且建設運營標準和監管要求明確。

項目提出部門應當保證特許經營項目的完整性和連續性。

第十條　特許經營項目實施方案應當包括以下內容：

（一）項目名稱；

（二）項目實施機構；

（三）項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標；

（四）投資回報、價格及其測算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等；

（六）特許經營協議框架草案及特許經營期限；

（七）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；

（八）政府承諾和保障；

（九）特許經營期限屆滿後資產處置方式；

（十）應當明確的其他事項。

第十一條　項目提出部門可以委託具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性評估，完善特許經營項目實施方案。

需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。

第十二條　特許經營可行性評估應當主要包括以下內容：

（一）特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等；

（二）相關領域市場發育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意願；

（三）用戶付費項目公眾支付意願和能力評估。

第十三條　項目提出部門依託本級人民政府根據本辦法第八條規定建立的部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。

項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。

第十四條　縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，並明確具體授權範圍。

第十五條　實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。

特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。

第十六條　實施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經營項目公司。

第十七條　實施機構應當公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經營者。鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。

特許經營者選擇應當符合內外資准入等有關法律、行政法規規定。

依法選定的特許經營者，應當向社會公示。

第十八條　實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。

需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內註冊成立項目公司，並與項目公司簽訂特許經營協議。

特許經營協議應當主要包括以下內容：

（一）項目名稱、內容；

（二）特許經營方式、區域、範圍和期限；

（三）項目公司的經營範圍、註冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

（四）所提供產品或者服務的數量、質量和標準；

（五）設施權屬，以及相應的維護和更新改造；

（六）監測評估；

（七）投融資期限和方式；

（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序；

（九）履約擔保；

（十）特許經營期內的風險分擔；

（十一）政府承諾和保障；

（十二）應急預案和臨時接管預案；

（十三）特許經營期限屆滿後，項目及資產移交方式、程序和要求等；

（十四）變更、提前終止及補償；

（十五）違約責任；

（十六）爭議解決方式；

（十七）需要明確的其他事項。

第十九條　特許經營協議根據有關法律、行政法規和國家規定，可以約定特許經營者通過向用戶收費等方式取得收益。

向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益。

第二十條　特許經營協議應當明確價格或收費的確定和調整機制。特許經營項目價格或收費應當依據相關法律、行政法規規定和特許經營協議約定予以確定和調整。

第二十一條　政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

第二十二條　特許經營者根據特許經營協議，需要依法辦理規劃選址、用地和項目核准或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對於本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重複審查。

實施機構應當協助特許經營者辦理相關手續。

第二十三條　國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發性金融機構可以給予特許經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。

第二十四條　國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。

國家鼓勵特許經營項目採用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。

第二十五條　縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營引導基金，並通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經營項目建設運營。

第三章　特許經營協議履行

第二十六條　特許經營協議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。

除法律、行政法規另有規定外，實施機構和特許經營者任何一方不履行特許經營協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據協議繼續履行、採取補救措施或者賠償損失。

第二十七條　依法保護特許經營者合法權益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規和本辦法規定，干涉特許經營者合法經營活動。

第二十八條　特許經營者應當根據特許經營協議，執行有關特許經營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。

第二十九條　特許經營項目涉及新建或改擴建有關基礎設施和公用事業的，應當符合城鄉規劃、土地管理、環境保護、質量管理、安全生產等有關法律、行政法規規定的建設條件和建設標準。

第三十條　特許經營者應當根據有關法律、行政法規、標準規範和特許經營協議，提供優質、持續、高效、安全的公共產品或者公共服務。

第三十一條　特許經營者應當按照技術規範，定期對特許經營項目設施進行檢修和保養，保證設施運轉正常及經營期限屆滿後資產按規定進行移交。

第三十二條　特許經營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，並應當建立和落實相應保密管理制度。

實施機構、有關部門及其工作人員對在特許經營活動和監督管理工作中知悉的特許經營者商業秘密負有保密義務。

第三十三條　實施機構和特許經營者應當對特許經營項目建設、運營、維修、保養過程中有關資料，按照有關規定進行歸檔保存。

第三十四條　實施機構應當按照特許經營協議嚴格履行有關義務，為特許經營者建設運營特許經營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不得影響特許經營協議履行。

第三十五條　需要政府提供可行性缺口補助的特許經營項目，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，並與政府年度預算和中期財政規劃相銜接，確保資金撥付需要。

第三十六條　因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，或者根據公共利益需要，要求特許經營者提供協議約定以外的產品或服務的，應當給予特許經營者相應補償。

第四章　特許經營協議變更和終止

第三十七條　在特許經營協議有效期內，協議內容確需變更的，協議當事人應當在協商一致基礎上簽訂補充協議。如協議可能對特許經營項目的存續債務產生重大影響的，應當事先徵求債權人同意。特許經營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。

特許經營期限屆滿後確有必要延長的，按照有關規定經充分評估論證，協商一致並報批准後，可以延長。

第三十八條　在特許經營期限內，因特許經營協議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經營者無法繼續履行協議約定義務，或者出現特許經營協議約定的提前終止協議情形的，在與債權人協商一致後，可以提前終止協議。

特許經營協議提前終止的，政府應當收回特許經營項目，並根據實際情況和協議約定給予原特許經營者相應補償。

第三十九條　特許經營期限屆滿終止或提前終止的，協議當事人應當按照特許經營協議約定，以及有關法律、行政法規和規定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續。

第四十條　特許經營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎設施和公用事業繼續採用特許經營方式的，實施機構應當根據本辦法規定重新選擇特許經營者。

因特許經營期限屆滿重新選擇特許經營者的，在同等條件下，原特許經營者優先獲得特許經營。

新的特許經營者選定之前，實施機構和原特許經營者應當制定預案，保障公共產品或公共服務的持續穩定提供。

第五章　監督管理和公共利益保障

第四十一條　縣級以上人民政府有關部門應當根據各自職責，對特許經營者執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規範，以及其他有關監管要求進行監督管理，並依法加強成本監督審查。

縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計。

第四十二條　縣級以上人民政府及其有關部門應當根據法律、行政法規和國務院決定保留的行政審批項目對特許經營進行監督管理，不得以實施特許經營為名違法增設行政審批項目或審批環節。

第四十三條　實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價，並建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率。

實施機構應當將社會公眾意見作為監測分析和績效評價的重要內容。

第四十四條　社會公眾有權對特許經營活動進行監督，向有關監管部門投訴，或者向實施機構和特許經營者提出意見建議。

第四十五條　縣級以上人民政府應當將特許經營有關政策措施、特許經營部門協調機制組成以及職責等信息向社會公開。

實施機構和特許經營者應當將特許經營項目實施方案、特許經營者選擇、特許經營協議及其變更或終止、項目建設運營、所提供公共服務標準、監測分析和績效評價、經過審計的上年度財務報表等有關信息按規定向社會公開。

特許經營者應當公開有關會計數據、財務核算和其他有關財務指標，並依法接受年度財務審計。

第四十六條　特許經營者應當對特許經營協議約定服務區域內所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產品或公共服務，不得對新增用戶實行差別待遇。

第四十七條　實施機構和特許經營者應當制定突發事件應急預案，按規定報有關部門。突發事件發生後，及時啟動應急預案，保障公共產品或公共服務的正常提供。

第四十八條　特許經營者因不可抗力等原因確實無法繼續履行特許經營協議的，實施機構應當採取措施，保證持續穩定提供公共產品或公共服務。

第六章　爭議解決

第四十九條　實施機構和特許經營者就特許經營協議履行發生爭議的，應當協商解決。協商達成一致的，應當簽訂補充協議並遵照執行。

第五十條　實施機構和特許經營者就特許經營協議中的專業技術問題發生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構進行調解。調解達成一致的，應當簽訂補充協議並遵照執行。

第五十一條　特許經營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，並可以依法提起行政複議或者行政訴訟。

第五十二條　特許經營協議存續期間發生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續履行特許經營協議義務，保證公共產品或公共服務的持續性和穩定性。

第七章　法律責任

第五十三條　特許經營者違反法律、行政法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質量、安全事故或者突發環境事件的，有關部門應當責令限期改正並依法予以行政處罰；拒不改正、情節嚴重的，可以終止特許經營協議；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十四條　以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經營項目的，應當依法收回特許經營項目，向社會公開。

第五十五條　實施機構、有關行政主管部門及其工作人員不履行法定職責、干預特許經營者正常經營活動、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十六條　縣級以上人民政府有關部門應當對特許經營者及其從業人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統一的信用信息共享交換平台。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，並會同有關部門實施聯合懲戒。

第八章　附則

第五十七條　基礎設施和公用事業特許經營涉及國家安全審查的，按照國家有關規定執行。

第五十八條　法律、行政法規對基礎設施和公用事業特許經營另有規定的，從其規定。

本辦法實施之前依法已經訂立特許經營協議的，按照協議約定執行。

第五十九條　本辦法由國務院發展改革部門會同有關部門負責解釋。

第六十條　本辦法自2015年6月1日起施行。