文獻通考/卷二十四
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歷代國用
[編輯]宋興而吳、蜀、江南、荊湖、南粵皆號富強，相繼降附，祖宗因其畜，守以恭儉簡易。方是時，天下生齒尚寡，而養兵未甚蕃，任官未甚冗，佛老之徒未甚熾，外無夷狄金繒之遺，百姓各安其生，不為巧偽放侈，故上下給足，府庫羨溢。承平既久，戶口歲增，兵籍益廣，吏員益眾，佛老、夷狄耗蠹中國，縣官之費，數倍昔時，百姓亦稍縱侈，而上下始困於財矣。仁宗承之，給費浸廣，天聖初，始命有司取景德一歲用度，較天禧所出，省其不急者。初，自祥符天書既降，齋醮糜費甚眾，至是始大省齋醮宴賜，及減諸宮觀衛卒。自是，道家之奉有節，土本之費省矣。至寶元中，陝西用兵，調度百出，縣官之費益廣，賈昌期上言："江淮歲運糧六百餘萬，以一歲之入，僅能充期月之用，三分二在軍旅，一在冗食，先所畜聚，不盈數載。天下久無事，而財不藏於國，又不在民，倘有水旱軍戎之急，計將安出？"於是議省冗費，減皇后及宗室婦郊祠所賜之半，著為式。於是皇后、嬪御、宗室刺史，各上俸錢以助軍，帝亦罷左藏庫月進錢千二百緡，公卿近臣亦減郊祠所賜銀絹，著為式。時三司使王堯臣取陝西、河北、河東三路未用兵前，及用兵後歲出入財用之數會計以聞：寶元元年未用兵，陝西錢帛糧草入一千九百七十八萬，出一千一百五十一萬；用兵後，入三千三百六十三萬，出三千三百六十三萬有奇。蓋視河東北尤劇，以兵屯陝西特多故也。元昊請臣，西兵既解，而調用無所減，即下詔切責邊臣及轉運司趣議蠲除科率，稍徙屯兵還內地，汰其老弱，官屬羨溢則並省之；又命較近歲天下財賦出入之數送三司，取一歲中數以為定式。初，真宗時，內外兵九十一萬二千，宗室、吏員受祿者九千七百八十五。寶元以後，募兵益廣，宗室蕃衍，吏員歲增，至是，兵百二十五萬九千，宗室、吏員受祿者萬五千四百四十三，祿廩俸賜從而增廣。又景德中，祀南郊，內外賞賚緡錢、金帛總六百一萬；至是，饗明堂，增至一千二百餘萬，故用度不得不屈。范鎮上言："古者宰相制國用，今中書主民，樞密院主兵，三司主財，各不相知，故財已匱而樞密院益兵不已，民已困而三司取財不已，中書視民之困，而不知使樞密減兵，三司寬財者，制國用之職不在中書也。願使中書、樞密院通知兵民財利大計，與三司量其出入，制為國用，則天下民力庶幾少寬。"至英宗治平二年，內外入一億一千六百一十三萬八千四百五，出一億二千三十四萬三千一百七十四，非常出者又一千一百五十二萬一千二百七十八。是歲，諸路積一億六千二十九萬二千九十三，而京師不與焉。
蘇軾《策別》曰："人君之於天下，俯已以就人，則易為功，仰人以援已，則難為力，是故廣取以給用，不如節用以廉取之為易也。臣請得以小民之家而推之。夫民方其困窮時，所望不過十金之貲，計其衣食之費，妻子之奉，出入於十金之中，寬然而有餘。及其一旦稍稍畜聚，衣食既足，則心意之欲，日以漸廣，所入益眾，而所欲益以不給，不知罪其用之不節，而以為求之未至也。是以富而愈貪，求愈多而財愈不供，此其為惑，未可以知其所終也。盍亦反其始而思之？夫鄉者豈能寒而不衣，饑而不食乎？今天下汲汲乎以財之不足為病，何以過此？國家創業之初，四方割據，中國之地至狹也。然歲歲出師，以誅討僭亂之國，南取荊楚，西平巴蜀，而東下並潞，其費用之眾，又百倍於今，可知也。然天下之士，未嘗思其始，而惴惴焉患今世之不足，則亦甚惑矣！夫為國有三計：有萬世之計，有一時之計，有不終月之計。古者三年耕，必有一年之蓄；以三十年之通，則可以九年無饑也。歲之所入，足用而有餘，是以九年之蓄，常間而無用，卒有水旱之變，盜賊之憂，則官可以自辦，而民不知。若此者，天不能使之災，地不能使之貧，四夷盜賊不能使之困，此萬世之計也。而其不能者，一歲之入，才足以為一歲之出，天下之產，僅足以供天下之用，其平居雖不至於虐取其民，而有急則不免於厚賦，故其國可靜而不可動，可逸而不可勞，此亦一時之計也。至於最下而無謀者，量出以為入，用之不給，則取之益多，天下晏然，無大患難，而盡用衰世苟且之法，不知有急則將何以加之，此所謂不終月之計也。今天下之利，莫不盡取；山陵林麓，莫不有禁；關有徵，市有租，鹽鐵有榷，酒有課，茶有算，則凡衰世苟且之法，莫不盡用矣。譬之於人，其少壯之時，豐健勇力，然後可以望其無疾以至於壽考。今未五六十，而衰老之候具見而無遺，若八九十者，將何以待其後邪！然天下之人，方且窮思竭慮，以廣求利之門，且人而不急，則以為費用不可復省，使天下而無鹽鐵酒茗之稅，將不為國乎？臣有以知其不然也。天下之費，固有去之甚易而無損，存之甚難而無益者矣，臣不能盡知，請舉其所聞，而其餘可以類求焉。夫無益之費，名重而實輕，以不急之實，而被之以莫大之名，是以疑而不敢去。三歲而郊，郊而赦，赦而賞，此縣官有不得已者，天下吏士數日而待賜，此誠不可以卒去。至於大吏，所謂股肱耳目，與縣官同其憂樂者，此豈亦不得已而有所畏邪？天子有七廟，今又飾老、佛之宮而為之祠，固已過矣，又使大臣以使領之，歲給以鉅萬計，此何為者也？天下之吏為不少矣，將患未得其人，苟得其人，則凡民之利莫不備舉，而其患莫不盡去。今河水為患，不使濱河州郡之吏親行其災，而責之以救災之術，顧為都水監。夫四方之水患，豈其一人坐籌於京師而盡其利害？天下有轉運使足矣，今江淮之間又有發運，祿賜之厚，徒兵之眾，其為費豈可勝計哉？蓋嘗聞之，裏有畜馬者，患牧人欺之而盜其芻菽也，又使一人焉為之廄長，廄長立而馬益臒。今為政不求其本而治其末，自是而推之，天下無益之費不為不多矣。臣以為凡若此者，日求而去之，自毫釐以往，莫不有益，惟無輕其毫釐而積之，則天下庶乎少息也。"
曾鞏《議經費》曰："臣聞古者以三十年之通制國用，使有九年之蓄，而制國用者必於歲杪，蓋量入而為出。國之所不可儉者祭祀也，然不過用數之仂，則先王養財之意可知矣。蓋用之有節，則天下雖貧，其富易致也。漢唐之始，天下之用嘗屈矣，文帝、太宗能用財有節，故公私有餘，所謂天下雖貧，其富易致也。用之無節，則天下雖富，其貧亦易致也。漢唐之盛時，天下之用常裕矣，武帝、明皇不能節其制度，故公私耗竭，所謂天下雖富，其貧亦易致也。宋興，承五代之敝，六聖相繼，與民休息，故生齒既庶，而財用有餘。且以景德、皇祐、治平校之：景德戶七百三十萬，墾田一百七十萬頃；皇祐戶一千九十萬，墾田二百二十五萬頃；治平戶一千二百九十萬，墾田四百三十萬頃。天下歲入，皇祐、治平皆一億萬以上，歲費亦一億萬以上。景德官一萬餘員，皇祐二萬餘員，治平並幕職州縣官三千三百有餘，其總三萬四千員。景德郊費六百萬，皇祐一千二百萬，治平一千三十萬，以二者校之，官之眾一倍於景德，郊之費亦一倍於景德。官之數不同如此，則皇祐、治平用財之端多於景德也。誠詔有司按尋載籍而講求其故，使歲之數入、官之多門可考而知，郊之費用、財之多端可考而知，然後合議其可罷者罷之，可損者損之，使天下之人如皇祐、治平之盛，而天下之用、官之數、郊之費皆同於景德，二者所省者蓋半矣。則又以類而推之，天下之費，有約於舊而浮於今者，有約於今而浮於舊者。其浮者必求其所以浮之自而杜之，其約者必本其所以約之由而從之。如是而力行，以歲入一億萬以上計之，所省者十之三，則歲有餘財三萬萬。以三十年之通計之，當有餘財九億萬，可以為十五年之蓄。自古國家之富，未有及此也。古者言九年之蓄者，計每歲之入存十之三耳，蓋約而言之也。今臣之所陳，亦約而言今，其數不能盡同，然要其大致必不遠也。前世於凋弊之時，猶能易貧而為富，今吾以全盛之勢，用財有節，其所省者一，則吾之一也；其所省者二，則吾之二也。前世之所難，吾之所易，可不論而知也。伏惟陛下沖靜質約，天性自然，乘輿器服，尚方所造，未嘗用一奇巧，嬪嬙左右，掖庭之間，位號多闕，躬履節儉，為天下先，所以憂憫元元，更張庶事之意，至誠惻怛，格於上下，其於明法度以養天下之財，又非陛下之所難也。"
按：東坡、南豐二公之論，足以盡昭陵以來國計之本末。然大概其所以疲弊者，曰養兵也，宗俸也，冗官也，郊賚也。而四者之中，則冗官、郊賚尤為無名，故二論特詳焉。所謂"去之甚易而無損，存之甚難而無益"，所謂"其浮者必求其所以浮之自而杜之，其約者必本其所以約之由而從之"，誠名言也。
神宗以國用不足，留意理財。熙寧元年，謂文彥博等曰："當今理財，最為急務，養兵備邊，府庫不可以不豐，大臣宜共留意節用。"乃命翰林學士司馬光、御史中丞滕甫同看詳裁減國用制度。帝曰："宮中如私身有俸及八十千者，嫁一公主至費七十萬緡，如沈貴妃月俸八十萬，皆浮於祖宗之時。"帝以勤儉率天下，詔龍圖、天章閤及禁中諸殿欄俱不用氈覆，勵精為治，大修憲度，內自百司府寺，外薄四海，事為之制，物為之法，雖藏冰、治灶、畜羊之小事，亦思有以節省。
帝患增置官司費財。王安石反謂增創官司，所以省費。中書言諸倉主典、役人增祿不厚，不可責其廉，謹請增至一萬八千九百緡，復盡增選人之祿。三司上新增吏祿數：京師歲增四十一萬三千四百餘緡，監司、諸州六十八萬九千八百餘緡。時主新法者皆謂吏祿既厚，則人知自重，不敢冒法，可以省刑。然良吏實寡，賕取如故，往往陷重辟，議者不以為善。
帝謂輔臣曰："比閱內藏庫籍，文具而已，財貨出入，初無關防。前此嘗以龍腦、真珠鬻於榷貨務，數年不輸直，亦不鉤考。"蓋領之者中官數十人，惟知謹扃鑰，塗窗牖，以為固密，安能鉤考其出入多少與所蓄之數。乃令戶部、太府寺，於內藏諸庫皆得檢察。置庫百餘年，至是始編閱焉。
初，藝祖嘗欲積縑帛二百萬易胡人首，又別儲於景福殿。元豐元年，帝乃更景福殿庫名，自製詩以揭之曰："五季失固，玁狁孔熾，藝祖肇邦，思有懲艾，爰設內府，基以募士，曾孫保之，敢忘厥志。"凡三十二庫。後積羨贏為二十庫，又揭以詩曰："每虔夕惕心，妄意遵遺業，顧予不武姿，何日成戎捷。"
哲宗元祐元年，議者謂熙寧以前，上供無額外之求，州縣無非法之斂，自後獻利之臣，不原此意，惟務刻削以為己功。事有所減，如禁軍闕額與差出衣糧、清汴水腳、外江綱船之類，例皆齎轉運司封樁上供；即用度有增，又令自辦上供名額，歲益加多。有司財用，日惟不足，必至多方以取於民。非法之徵，其原於此。因請罷，熙寧以來，舊上供額外所創封樁錢物，及內外封樁、禁軍闕額奉給等，樞密院議悉罷封樁。慮諸路觀望於蒐鋪兵備，或闕緩急之事，乃詔三路、嶺南被邊勿封樁，仗師臣以占募，餘路封樁仍舊。
詔曰："邦賦之入，蓋有常制，若不裁減浮費，量入為出，深慮有誤國計。宜令戶部尚書、侍郎同相度裁減，條析以聞。"
右司諫蘇轍奏："臣竊聞熙寧以來，天下財賦文帳，皆以時上於三司。至熙寧五年，朝廷患其繁冗，始命曾布刪定法式。布因上言，三部胥吏所行職事非一，不得專意點磨文帳，近歲因循，不復省閱，乞於三司選吏二百人，顓置一司，委以驅磨。是時朝廷因布之言，於三司取天下所上帳籍視之，至有到省三二十年不發其封者。蓋州郡所發文帳，隨帳皆有賄賂，各有常數，常數已足者，皆不發封，一有不足，即百端問難，要足而後已。朝廷以其言為信。帳司之興，蓋始於此。張設官吏，費用錢物，至元豐三年，首尾七八年間，帳司所管吏僅六百人，用錢三十九萬貫，而所磨出失陷錢止一萬餘貫。朝廷知其無益，遂罷帳司，而使州郡應申省帳皆申轉運司，內錢帛、糧草、酒麴、商稅、房園、夏秋稅管額納畢，鹽帳，水腳、鑄錢物料、稻糯帳，本司別造計帳申省，其驛料、作院欠負、修造竹木雜物、舟船、柴炭、修河物料、施利橋船物料、車、驢、草料等帳，勘勾訖架閣。蓋謂錢帛等帳，三司總領國計，須知其多少虛實，故帳雖歸轉運司，而又令別造計帳申省。至於驛料等帳，非三司國計虛贏所系，故止令磨勘架閣。又諸路轉運司，與本部州軍地裏不遠，取索文字，近而易得，兼本道文帳數目不多，易以詳悉，自是內外簡便，頗稱允當。今戶部所請收天下諸帳，臣未委為收錢帛等帳邪？為並收驛料等帳邪？若盡收諸帳，為依熙寧以前不置帳司，不添吏人邪？為依熙寧以來復置帳司，復添吏人邪？若依熙寧以前，則三二十年不發封之弊行當復見；若依熙寧以來，則用吏六百人，磨出失陷錢一萬餘貫，而費錢三十九萬貫之弊亦將復見。臣乞朝廷下戶部令仔細分析聞奏。然竊詳司馬光元奏：'自改官制以來，舊日三司所掌事務散在六曹及諸寺、監，戶部不得總天下財賦，帳籍不盡申戶部，戶部不能盡天下錢榖之數。欲乞令戶部尚書兼領左右曹，其舊三司所管錢榖財用事有散在五曹及諸寺、監者，並乞收歸戶部。'推其本意，蓋欲使天下財用出納卷舒之柄，一歸戶部，而戶部周知其數而已。今戶部既已專領財用，而元豐帳發，轉運司常以計帳申省，不為不知其數也，雖更盡收諸帳，亦徒益紛紛，無補於事矣。臣謂帳法一切如舊甚便，乞下三省公議，然後下戶部施行。"
蘇轍《元祐會計錄 收支敘》："曰古者三年耕，必有一年之蓄，以三十年之通制國用，則九年之蓄可跂而待也。今者一歲之入，金以兩計者四千三百，而其出之不盡者二千七百；銀以兩計者五萬七千，而其出之多者六萬錢；以千計者四千八百四十八萬除末鹽錢後得此數，而其出之多者一百八十二萬並言未破應在及汎支、給賜得此數；綢絹以疋計者一百五十一萬，而其出之不盡者七十四萬；草以束計者七百九十九萬，而其出之多者八百一十一萬，然則一嵗之入，不足以供一歲之出矣。故凡國之經費，折長補短，常患不足，小有非常之用，有司輒求之朝廷，待內藏、末鹽而後足。臣身典大計，以為是媮歲月可也，數歲之後，將有不勝其憂者矣。是以轍嘗推原其故，方今禁中奉養有度，金玉錦繡不逾其舊，宮室不修，犬馬不玩，有司循守法制，謹視出入之節，未嘗有失也，而其弊安在？天下久安，物盈而用廣，亦理之常也，顧所以處之如何耳。臣請曆舉其數：宗室之眾，皇祐節度使三人，今為九人矣；兩使留後一人，今為八人矣；觀察使一人，今為十五人矣；防禦使四人，今為四十二人矣；百官之富，景德大夫三十九人景德為諸曹郎中，今為二百三十人矣；朝奉郎以上一百六十五人景德為員外郎，今為六百九十五人矣；承議郎一百二十七人景德為博士，今為三百六十九人矣；奉議郎一百四十八人景德為三丞，今為四百三十一人矣；諸司使二十七人，今為二百六十人矣；副使六十三人，今為一千一百一十一人矣；供奉官一百九十三人，今為一千三百二十二人矣；侍禁三百一十六人，今為二千一百一十七人矣；三省之吏六十人，今為一百七十二人矣。其餘可以類推，臣不敢以遍舉也。昔者郎止前行，卿有定員；今之大夫、朝議皆無限法。尚書、侍郎曆改三曹，而今之正議、銀青合而為一。官秩並增，不知其義，夫國之財賦，非天不生，非地不養，非民不長，取之有法，收之有時，止於是矣，而宗室、官吏之眾，可以禮法節也。祖宗之世，士之始有常秩者，俟闕則補，否則循資而已，不妄授也。仁宗末年，任子之法，自宰相以下無不減損。英宗之初，三載考績，增以四歲。神宗之始，宗室袒免之外，不復推恩；袒免之內，以試出仕。此四事者，使今世欲為之，將以為逆人心、違舊法，不可言也，而況於行之乎！雖然，祖宗行之不疑，當世亦莫之非。何者？事勢既極，不變則敗，眾人之所共知也。今朝廷履至極之勢，獨持之而不敢議，臣實疑之。誠自今日而議之，因其勢，循其理，微為之節文，使見任者無損，而來者有限，今雖未見其利，要之十年之後，事有間矣。賈誼言諸侯之變，以為失今不治，必為痼疾。今臣亦云苟能裁之，天下之幸也。"
左司郎中張汝賢復請下諸路轉運司，會計自熙寧以前一歲出入之數，及常供泛用之差，並熙寧復參考焉。且條畫某事之費，因某法而用，今某法既改，則某費可罷。要亦省不急之用，量入為出，則無不足之憂。從之。
元豐初，作元豐庫，歲發坊場百萬緡輸之。大觀時，又有大觀東、西庫。徽宗崇寧後，蔡京為相，增修財利之政，務以侈靡惑人主，動以《周官》惟王不會為說，每及前朝愛惜財賦減省者，必以為陋。至於土木營造，率欲度前規而侈後觀。元豐官制既行，賦祿視嘉祐、治平既優，京更增供給、食料等錢，於是宰執皆增。京又專用豐亨豫大之說，諛悅帝意，始廣茶利，歲以一百萬緡進御，以京城所主之，於是費用浸廣。其後又有應奉司、御前生活所、營繕所、蘇杭造作局、御前人船所，其名紛如，大率皆以奇侈為功。歲運花石綱，一石之費，至用三十萬緡。牟取無藝，民不勝弊。時用度日繁，左藏庫異時月費緡錢三十六萬，至是，衍為一百二十萬緡。又三省、密院吏員猥雜，有官至中大夫，一身而兼十餘俸者，故當時議者有"俸入超越從班，品秩幾於執政"之言。吏祿濫冒已極，以史院言之，供檢三省幾千人。蔡京又動以筆貼於榷貨務支賞給，有一紙至萬緡者。京所侵私，以千萬計，朝論益喧。
戶部言："本部歲用六百餘萬緡，悉倚上供。官吏違負者，請以分數為科罪之等，不及九分者，罪以徒，多者更加之。歲首則列次年之數，聞於漕司，考實申部。"從之。是年，以無額錢物督限未嚴，乃更一季為一月。
靖康元年，言者論天下財用，歲入有常，須會其數，宜量入為出。比年以來，有御前錢物、朝廷錢物、戶部錢物，其措置裒斂、取索支用，各不相知。天下常賦多為禁中私財，上溢下漏，而民益重困。欲以命戶部取索、措置其事且曲折，得以周知大數，而不失盈虛緩急之宜。上至宮禁須索，下逮吏卒廩餼，一切付之有司，格以法度，示天下以至公。詔從其請。
高宗建炎元年，詔諸路無額上供錢依舊法，更不立額，自來年始。
紹興五年，川陝宣撫司奏："四川上供錢帛乞依舊留充贍軍，俟邊事寧息如舊。"上曰："祖宗積儲內帑，本以備邊陲緩急之用，今方多故，軍旅未息，宜從所請。"
龍圖閣學士、四川都轉運使李迨言："唐劉晏理財，謂亞管、蕭。是時天下歲入緡錢千二百萬，而莞榷居其半。今四川一隅之地，榷鹽榷酒，並諸色窠名錢已三倍晏數，彼以千二百萬貫贍六師恢復中原而有餘，今以三千六百萬貫贍一軍屯駐川陝而不足。計司雖知冗濫，力不能裁節，雖知寬剩，亦未敢除減，但日夜憂懼，歲計不足而已。"
十一年，始命上供羅復輸內藏庫，其後綾、紗、絹亦如之。
三十年，戶部奏，科撥諸路上供米斛，內外諸軍歲費米三百萬斛而四川不與焉。
巽岩李氏曰："唐分天下之賦為三，曰上供、送使、留州。及裴垍相憲宗，更令諸道觀察調度，先取於所治州，不足，乃取於屬州。送使之餘，與上供者，悉輸度支。當時兵費皆仰度支，未嘗別為之名，凡度支錢悉系省也。今所謂系省，特唐留州及送使錢耳，送使錢既無幾，其上供錢則往往移以贍軍。移上供以贍軍，此天子之甚盛德也。"
孝宗乾道二年，詔："孫大雅奏漢制上計之法，朕以為可行於今。令侍從、臺諫參考古制進呈。"
先是，知秀州孫大雅置《本州拘催上供錢格自》來上，且言："《漢》制：歲盡，郡國詣京師奏事。至中興，則歲終遣吏上計，於正月旦，天子幸德陽殿臨軒受賀，而屬郡計吏皆覲，以詔殿最。今也不然，未嘗有甘泉上計之制，而臣始為之，蓋法漢之大司農，郡國四時上月旦見錢榖簿，其逋未畢，各具列之意以為書也。"於是監察御史張敦實、劉貢言："一縣必有一縣之計，一郡必有一郡之計，天下必有天下之計。天下之計，總郡縣而歲考焉。三代遠矣，方冊可得而知者，自《禹》九州，成賦中邦，因南巡狩，而至大越，登茅山而會諸侯，號其山曰'會稽'，後立會稽郡。《漢書》注云：'以其會諸侯之計於此也。'逮至《周官》所載，最為詳悉。《天官》塚宰之屬，理財居其半，掌財用而言，歲終則會者凡十。又太府之職，歲終則以貨賄之入出會之。小宰之職，歲終，則令郡吏致事。鄭氏注云：'若今之上計也。'漢承秦後，蕭何收其圖籍，知張倉善算，於是令以列侯居相府，領郡國上計者，此則漢初之制，專命一人以掌天下所上之計也。至武帝建元三年，詔吏民有明當世之務，習先聖之術者，縣次續食，令與計偕。注云：'計者，上計簿使也郡國每歲遣詣京師上之。'元封五年三月，朝諸侯王、列侯，受郡國計。太初元年十二月，又受計於甘泉。天漢三年，又受計於泰山之明堂。太始四年三月，又受計於泰山之明堂。是則終武帝之世，五十餘年之間，一受計於帝都，三受計於方嶽，或以三月，或以十二月之不同也。至宣帝黃龍元年正月，下詔曰：'方今天下少事，而民多貧，盜賊不畢，其咎安在？上計簿，文具而已，務為欺謾，以避其課。令御史察計簿，疑非實者，案之，使真偽無相亂。'是則在宣帝之時，郡國所上計簿已不能無弊矣。光武中興，歲終遣吏上計，遂為定製。正月旦，天子幸德陽殿臨軒受賀，而屬郡計吏皆在列，置大司農掌之，其逋未畢，各具列之。今孫大雅所陳者是也。然西漢言郡國上計，東漢言屬郡計吏，則遠方者在東漢未必偕至矣。漢之大司農則今之戶部也。竊見戶部掌天下之財計，有上限、中限、末限之格法。有月催、旬催、五日一催之期會。每於歲終，獨以常平、收支、戶口、租稅造冊進呈，而於諸郡諸色窠目尚略焉。是於三代歲終則會，與兩漢上計之法為未備也。然而去古逾遠，文籍愈煩，在西漢已不免文具之弊，況今日能盡革其偽乎？在東漢止於屬郡之內，況今日川、廣之遠、能使其如期畢至乎？臣等愚見，莫若歲終令戶部盡取天下州郡一歲之計，已足、未足、虧少、虧多之數，並皆造冊，正月進呈；兼采漢初之制，丞相選差一人考覈戶部所上計，而明州郡之殿最，則三代、兩漢之制皆兼該而無不舉之處矣。"詔戶部措置。其後，戶部言："諸路州軍，歲起上供諸色窠名錢帛，各有條限。年額數目，本部每年預期行下，逐路監司及州軍，依限催納。其歲終具常平收支，並稅租、課利旁通，系取前二年數，戶部本年數造冊進呈，內不到路分，次年附進。今來張敦實等奏陳，歲終令戶部盡取天下州郡一歲之計，已足、未足、虧少、虧多之數造冊，正月進呈。緣諸路州軍，地裏遠近不同，竊慮次年正月未能盡實申到，若候取會齊足，攢造亦恐後時。今欲立式，遍下諸路州軍，各以本州每歲應於合發上供窠名錢帛糧斛數目置籍，照條限鉤考發納，歲終開具造冊，須管次年正月了畢，詣闕投進，降付戶部參考；將拖欠州軍，取旨黜責施行。"上曰："如此措置，甚善。"從之。
是年，宰執進呈戶部收支細數，見管只四十二萬，而未催之錢乃二百八十餘萬。是知乾道仁民之政，不盡斂以歸國，而財賦之藏於州縣如此。
淳熙十年，詔左藏南庫撥隸戶部。
嘗試考昔驗今：至道中，歲入一千二百餘萬。天禧末，歲入三千六百餘萬。嘉祐歲入三千六百八十餘萬。熙寧歲入五千六十餘萬。寧宗時，歲入六千餘萬。然則土地之廣狹，財賦之多少可以考矣。司版曹之計者，尚忍求詳生財之方乎？
葉適《應詔條奏財總論》曰："財用，今日之大事也，必盡究其本末，而後可以措於政事。欲盡究今日之本末，必先考古者財用之本末。蓋考古雖若無益，而不能知古則不知今故也。夫財之多少有無，非古人為國之所患，而今世乃以為其患最大而不可整救，此其說安從出哉？蓋自舜、禹始有貢賦之法以會計天下之諸侯，比於堯、嚳以前為密矣，今《禹貢》之所載是也。然總、秸、米、粟，不及於五百里之外；九州之貢入，貢於今世，乃充庭之儀品，蓋千百之一二耳。周公之為周治其財用，視舜、禹則已詳；然王畿千里之外，法或不及，千里之內，猶不盡取。蓋三代之所取者，正天下之疆理而借民力以治公田，為其無以阜通流轉，則作幣鑄金以權之。當是之時，不聞其以財少為患而以財多為功也。雖然，此其事遠矣。鹽筴末利，起自春秋，魯之中世，田始有稅，然諸侯各以其國自足，而無煎熬逼迫之憂。蓋漢文景之盛，而天下之財不以入關中，人主不租稅天下，而諸侯若吳人者，亦不租稅其田。光武、明、章，未聞其以財少自困，而中年常更盜賊夷狄之難，內外征討，亦不大屈。惟秦始皇豪暴，有頭會箕斂之譏；漢武帝奢侈，有均榷征算之政，而西園聚錢，大鬻天下之官爵以致之。蓋兩漢雖不足以言三代，而其以財為病非若今世也。雖然，此其事遠矣。分為三國，裂為南北，無歲不戰，無時少安。且其運祚迫蹙，禍變煩興，至於調度供億，猶自有序，而亦豈若今日之貧窘漏底哉！此皆具載冊書，可即而見者。雖然，此其事遠矣。隋最富而亡，唐最貧而興。唐之取民，以租，以庸，以調，過此無取也。而唐之武功最多，闢地最廣，用兵最久，師行最勝。此其事則差近而可知矣。致唐之治，有唐之勝，其不待多財而能之也決矣。然則其所以不若唐者，非以財少為患也。故財之多少有無，非古人為國之所患，所患者，謀慮取捨，定計數，必治功之間耳。非如今日以一財之不足而百慮盡廢，奉頭竭足以較錙銖，譬若慵夫淺人，劫劫焉徒知事其口腹而己者也。以財少為患之最大而不可整救，其說稍出於唐之中世，盛於本朝之承平，而其極甚乃至於今日。其為國之名物采章，精神威望，一切銷耗，內之所以取悅其民，外之所以示威於敵者，一切無有。習為寬緩迂遠之常說以文其無用，而盡力於苟且督迫，鞭撻疲民，舞小吏，而謂之有能。陛下回顧而加聖思，必有大不可安者。故臣以為不究古者財之本末，循而至於本朝，以去其錯謬而不合於常經者，則無以知財之多少有無不足為國家之患。此而不知，則天下之大計皆不可得而預論，而況望其有所施行以必成效哉！"
又曰："唐末藩鎮自擅，財賦散失，更五代而不能收，加以非常之變屢作，排門空肆以受科斂之害，而財之匱甚矣，故太祖之制諸鎮，以執其財用之權為最急。既而僭偽次第平一，諸節度伸縮惟命，遂強主威，以去其尾大不掉之患者，財在上也。至於太宗、真宗之初，用度自給，而猶不聞以財為患。及祥符、天禧以後，內之蓄藏稍以空盡，而仁宗景祐、明道，天災流行，繼而西事暴興，五六年不能定。夫當仁宗四十二年，號為本朝至平極盛之世，而財用始大乏，天下之論擾擾，皆以財為慮矣。當是時也，善人君子，以為昔之己取者固不可去，而今之所少者不可復取，皆甘心於不能。所謂精悍駔儈之吏，亦深自藏抑，不敢奮頭角以裒斂為事。雖然，極天下之大而無終歲之儲，愁勞苦議乎鹽茗、榷貨之間而未得也。是以熙寧新政，重司農之任，更常平之法，排兼併，專斂散，興利之臣四出候望，而市肆之會，關津之要，微至於小商、賤隸什百之獲，皆有以征之。蓋財無乏於嘉祐、治平，而言利無甚於熙寧、元豐，其借先王以為說而率上下以利，曠然大變其俗矣。崇、觀以來，蔡京專國柄，託以為其策出於王安石、曾布、呂惠卿之所未工，故變鈔法，走商賈，窮地之寶以佐上用，自謂其蓄藏至五千萬，富足以備禮，和足以廣樂，百侈並鬥，竭力相奉。不幸黨與異同，屢復屢變，而王黼又欲出於蔡京策畫之所未及者，加以平方臘則加斂於東南，取燕山則重困於北方，而西師凡二十年，關陝尤病，然後靖康之難作矣。方大元帥建府於河北，而張愨任饋餉之責者，鹽鈔數十萬緡而已。及來維揚，而黃潛善、呂頤浩、葉夢得之流，汲汲乎皆以榷貨自營，而收舊經制錢之議起矣。況乎大將殖私，軍食自製，無復承統。轉運所至，剗刷攫拏。朝廷科降，大書文移，守令丞佐持巨校，將五百，追捉鄉戶，號痛無告，贓貪之人，又因之以為己利。而經總制之窠名既立，添酒、折帛、月樁、和糴，皆同常賦，於是言財之急，自古以來，莫今為甚，而財之乏少不繼，亦莫今為甚也。自是以後，辛己之役、甲申之役，邊一有警，賦斂輒增，既增之後，不可復減。嘗試以祖宗之盛時所入之財，比於漢唐之盛時一再倍；熙寧、元豐以後，隨處之封樁，役錢之寬剩，青苗之結息，比治平以前數倍；而蔡京變鈔法以後，比熙寧又再倍矣。王黼之免夫至六千餘萬緡，其大半不可鉤考，然要之渡江以至於今，其所入財賦，視宣和又再倍矣。是自有天地，而財用之多未有今日之比也。然其所以益困益乏，皇皇營聚，不可一朝居者，其故安在？夫計治道之興廢而不計財用之多少，此善於為國者也。古者財愈少而愈治，今者財愈多而愈不治。古者財愈少而有餘，今者財愈多而不足。然則善為國者，將從其少而治且有餘乎？多而不治且不足乎？而況於多者勞而少者逸，豈惡逸喜勞而至是哉？故臣請陳今日財之四患：一曰經總制錢之患，二曰折帛之患，三曰和買之患，四曰茶鹽之患。四患去則財少，財少則有餘，有餘則逸，有餘而逸，以之求治，朝令而少改矣。"
右《水心外稿》所上《財總論》二篇，足以見歷代理財之大概，及中興以後財愈多而事愈不立之深病，故備載之於《國用考》之終。至其所言經總制、和買、折帛錢，則各具本門。
王藏庫者，國家經費所貯。系幫支三衙、百官請給，及宗廟宮禁非泛之費。並將校、衛卒、閤門、醫職、近侍請給，皆出焉。
左藏南庫，本御前樁管激賞庫。紹興休兵後，秦檜取戶部窠名之可必者，盡入此庫，戶部告乏則與之，由是金幣山積，士大夫指為瓊林、大盈之比。高宗嘗出數百萬緡以佐調度，淳熙末始並歸戶部。
左藏封樁庫，孝宗所創。其法，非奉親，非軍需不支。至淳熙末年，往往以犒軍或造軍器為名，撥入內庫，或睿思殿，或御前庫，或修內司，有司不敢執。
內藏庫，即祖宗時舊置元豐三十二庫。崇寧後為大觀東、西庫。秦檜用事時，每三宮生辰，及春秋內教、每年寒食節，與諸局所進書，皆獻令幣，由是內帑山積。紹興末，詔除太后生辰及內教外，餘並減半。孝宗初，又並進書禮物罷之。紹熙初，始數取封樁錢入內藏。
御前甲庫者，紹興中置。凡乘輿所需圖畫、什物，有司不能供者，悉於甲庫取之，故百工伎藝之巧者，皆出其間，日費毋慮數百千。禁中既有內酒庫，而甲庫所釀尤勝，以其餘酤賣，頗侵戶部課額，以此庫儲常不足。臣僚以為言，乃罷之。
三省樞密院激賞庫者，渡江後所創。自建炎龍興，賞膳始減，至維揚及臨安又減。紹興四年秋，趙元鎮為川陝、荊襄都督，既而不行，遂以督府金錢入此庫。十年，秦檜之當國，以兀術畔盟用兵，須犒賜之物，乃計畝率錢，遍天下五等，貧民無免者。然兵未嘗舉，而所斂錢盡歸激賞庫。其後歲支至三十八萬緡，堂廚萬五千，東廚萬二千，玉牒所，日曆、敕令所，國史院，尚書省犒設，中書門下、密院支費，各有差，議者指為冗費，後減二十萬緡。孝宗時，再減十萬緡。
合同憑由司者，宮禁所取索也。歲取金銀錢帛，率以百萬計，版曹照數除破，不能裁節。
修內司，掌宮禁營繕，歲輸緡錢二十萬，以給其費，後減其半。
榷貨務都茶場者，舊東京有之。建炎二年，始置於揚州。明年，置於江陵。紹興三年，置於鎮江及吉州。五年，省吉州務，而行在務移於臨安場，歲收茶、鹽、香息錢。
豐儲倉者，紹興二十六年始置。韓尚書仲通在版曹，請別儲粟百萬斛於行都，以備水旱，號"豐儲"。其後，鎮江、建康、關外、四川皆有之。
東南三總領所，掌利權皆有定數。然軍旅饑饉，則告乞於朝，惟四川在遠，錢幣又不通，故無事之際，計臣得以擅取予之權，而一遇軍興，朝廷亦不問。
諸州軍資庫者，歲用省記也。舊制，每道有計度轉運使，歲終則會諸郡邑之出入，盈者取之，虧者補之，故郡邑無不足之患。自軍興，計司常患不給，凡郡邑皆以定額窠名予之，加賦增員，悉所不問，由是州縣始困。近歲離軍添差，大為州郡之患紹興十一年四月己未，初用張循王奏，離軍將佐並與添差，州郡患無以給。二十七年六月丙辰，兵部奏大郡毋過百人，次郡半之，小郡三十人為額。從之，而宗室、戚里、歸明、歸正、甚至於樂藝賤工、胥史雜流，亦皆添差。慶元一郡而添差四十員，盡本府七場務所入，不足以給四員總管之俸，其間有十五年不徙任者，計其俸入，錢二十餘萬緡，米十餘萬斛。揚州會府也，歲輸朝廷錢不滿七八萬，而本州支費乃至百二十萬緡，民力安得不困？紹熙初，議者請裁定朝廷經費，然後使版曹盡會一歲之入，正其舊籍，削去虛額，擇諸路監司之愛民而知財計者，俾之稽考調度，蠲其煩重，以寬民力，朝廷未克行。今之為郡者，但能撙節用度，譏察滲漏，使歲計無乏，己號過人，無復及民之政矣。
公使庫者，諸道監、帥司，及州軍邊縣與戎帥皆有之。蓋祖宗時，以前代牧伯皆斂於民，以佐廚傳，是以制公使錢，以給其費，懼及民也。然正賜錢不多，而著令許收遺利，以此州郡得以自恣。若帥、憲等司，則又有撫養、備邊等庫，開抵當、賣熟藥，無所不為，其實以助公使耳。公使苞苴，在東南為尤甚。揚州一郡，每歲饋遺，見於帳籍者，至十二萬緡。江、浙諸郡，每以酒遺中都官，歲五六至，至必數千瓶。淳熙中，王仲行尚書為平江守，與祠官范致能、胡長文厚，一飲之費，率至千餘緡。時蜀人有守潭者，又有以總計攝潤者，視事不半歲，過例饋送，皆至四五萬緡，供宅酒至二百餘斛，孝宗怒而絀之九年正月戊子、三月乙未，然其風蓋未殄也。東南帥臣、監司到罷，號為上下馬，鄰路皆有饋，計其所得，動輒萬緡。近歲蜀中亦然。其會聚之間，折俎率以三百五十千為准，有一身而適兼數職者，則並受數人之饋，獻酬之際，一日而得二千餘緡，其無藝如此。頃歲陳給事峴為蜀帥，馮少卿憲為成都漕，就以所遺元物報之。陳怒，奏其容覆贓吏，朝廷移之，逮陳敗方得直。時芮國器侍郎、趙子直丞相相繼為江西漕，凡四方之聘幣，皆不入於家，斥其資，置養濟院於南昌以養貧者。朱少卿時敏為潼川守，受四方之饋，每以其物報之。趙德老鎮成都，受而別儲之，臨行以散宗室之貧者，此皆廉節之可紀者也。惟總領所公使錢，以料次取於大軍庫，故斂不及民。然正賜不多，而歲用率十數萬，每歲終，上其數於戶部，輒以勞軍、除戎器為名，版曹知而不詰也。所謂公使醋錢者，諸郡皆立額，白取於屬縣，縣斂於民吏以輸之，小邑一歲亦不下千緡，人尤以為怨，謂宜罷互送而損遺利，使上下一體，而害不及民，則合祖宗制公使之意矣。
右左藏庫以下，皆《建炎以來朝野雜記》所載宋朝渡江後帑藏之大概，而其制多承東京之舊，至軍資庫、公使庫則皆財賦之在州郡者也。夫以經總制、月樁錢觀之，則其徵取於州郡者，何其苛細？以軍資、公使庫觀之，則其儲蓄之在州郡者，又何其寬假也？夫其徵取之苛細，則民宜痛受椎剝之苦；儲蓄之寬假，則吏宜大肆侵盜之惡，而俱不然，何也？蓋國家之賦斂雖重，而所以施於百姓者，常有慘怛忠利之意，故民無怨僁。州郡之事力雖裕，而所以勵士大夫者，壹皆禮義廉恥之維，故吏少貪汙，又宋承唐之法，分天下財賦為三：曰上供，曰送使，曰留州。然立法雖同，而所以立法之意則異。唐之法起於中葉之後，蓋版籍隳廢，體統陵夷，藩方擅財賦以自私，而朝廷不知。人主又多好殖私財，節鎮刺史往往取經常之賦，以供內府之所進奉，上之人因而利之，遂不復能究其歲入之數，而苟為是姑息之舉，則其意出於私也。宋之法立於承平之時，蓋拊民以仁，馭吏以禮，而人主未嘗有耽欲黷貨之事，雖內藏之蓄積，常捐以助版曹，則州郡之財賦固己其不必盡歸之京師。又使為監司、郡守者，廚傳支吾，官給其費，則不取之於民，而因以行寬裕之政，則其意出於公也。然此法沿襲既久，得失相半。其得者則如前所云；而其失者，蓋自中興以來，朝廷之經費日夥，則不免於上供之外，別立名色，以取之州郡，如經總制、月樁錢之類是也。州郡之事力有限，則不免於常賦之外，別立名色，以取之百姓，如斛面米、頭子錢之類是也。蓋其所以倚辦責成於州郡者，以其元有樁留之賦，然有限之樁留，不足以給無藝之徵取。又其法立於倥傯之時，州郡利源之厚薄，事力之優劇，不能審訂斟酌，而一概取之。故郡計優裕，幸而長吏又得廉幹之人，則撙節奉上之外，其餘力又可代輸下戶之逋懸，對補無名之窠額。若郡計凋弊不幸，而長吏又值貪庸之輩，則經常之賦入，不登於版曹，而並緣之漁獵，己遍及於閭閻矣！愚常備論其事於經總制錢之末，雖然，仁厚之澤所以著在人心者何也？蓋雖愧於取民有制之事，而每有視民如傷之心，故奉行之者不敢亟疾，所謂不從其令而從其意者是也。雖不免季世征斂之法，而能行之以士君子忠厚之心，故蒙被者不見其苛嬈，所謂不任法而任人者是也。